中國古代監(jiān)察制度簡論

韓兵昶

（濮陽職業(yè)技術(shù)學院，河南 濮陽 457000）

國家監(jiān)察制度發(fā)展、改革有著深厚的歷史淵源，考察其歷史沿革，分析其主要特征，并從理論上探討其性質(zhì)與模式， 對理解我國當前的監(jiān)察制度改革具有重要的作用。

一、我國古代監(jiān)察的含義及功能

監(jiān)察一詞在我國古代開始使用的時候就有其特殊含義。經(jīng)過相關(guān)專家學者考證、研究、分析，監(jiān)指的是一個人站在水盆旁邊， 利用盆中水整理其面容的意思，因此監(jiān)字的原義是察看。比如，在“夫傳言不可以不察”“察其所以然”和“小大之獄，雖不能察，必以情”中，察的意思都可以解釋為觀察、糾察等?！氨O(jiān)”與“察”兩個字連用始于秦朝，并逐漸成為一種官名。比如，監(jiān)察天下之眾臣，職責就是專司監(jiān)督、考察、考核等[1]（80）。

古代社會的國家監(jiān)察實質(zhì)上是君主個人的特權(quán)， 那時的監(jiān)督目標主要是維護君權(quán)， 防止大權(quán)旁落，這是古代社會實行專制政治體制的必然結(jié)果。近現(xiàn)代以來，隨著政府職能日益擴大、國家權(quán)力系統(tǒng)劃分的明確，國家行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督得到加強，為防止權(quán)力的濫用， 國家權(quán)力機構(gòu)的各個組成部分開始建立彼此相互制約平衡的結(jié)構(gòu)[2]（30）。 20 世紀初，社會主義國家開始了雙向性監(jiān)督的探索，在此背景下，監(jiān)察制度的功能就是依法追究國家機關(guān)公職人員和工作人員違法違規(guī)行為的法律責任， 實際上就是通過及時對違法、違規(guī)行為進行教育及懲治，防止形成破窗效應(yīng)，避免違法、違規(guī)行為的擴散和泛濫。 一方面對其他機關(guān)公職人員和工作人員表達了國家對違紀、違法、違規(guī)行為的厭惡與懲治態(tài)度，另一方面對其他人員起到警示教育和震懾作用， 從而產(chǎn)生熱爐效應(yīng)，達到社會法制[3]（97）。

二、中國古代監(jiān)察制度的發(fā)展歷程

中國古代監(jiān)察制度是伴隨著封建制度的產(chǎn)生、發(fā)展而不斷發(fā)展與完善起來的。

先秦監(jiān)察制度。根據(jù)史料記載，夏、商、周時期就已經(jīng)存在監(jiān)察活動。 例如， 夏朝時期就設(shè)置了監(jiān)察官，叫嗇夫。嗇夫又分為兩類，一類是吏嗇夫，負責檢束官吏；另一類是人嗇夫，負責檢束百姓。當然，如果從整體上講， 當時的監(jiān)察活動還比較簡單， 也就是說，嚴格意義上的監(jiān)察制度還沒有建立起來，而只是監(jiān)察制度的雛形[4]（112）。

秦代監(jiān)察制度。 秦始皇時期，建立郡縣制，設(shè)立百官，尤其是在中央專門設(shè)置了御史大夫一職，其官府為御史府，其職責是掌握天下文書與監(jiān)察事項，同時各級官吏也受其監(jiān)督。

漢代監(jiān)察制度。漢朝時期，負有監(jiān)察職責的系統(tǒng)主要有三個：御史臺是其一，司隸校尉是其二，丞相司直是其三。因為司隸校尉是皇帝特殊機構(gòu)，地位特殊， 可以監(jiān)督丞相司直， 但同時又受御史中丞的監(jiān)督。 可以說，它們之間一方面各有分工，另一方面又互相牽制。

唐代御史臺制度。 監(jiān)察制度的諫官系統(tǒng)在唐朝時期逐漸趨于完備，中央政府實行三省制。唐朝建立初期，唐高祖李淵謹慎從政，御史臺監(jiān)察制度沿用了隋朝舊制。 唐太宗李世民繼承皇位后，形成了御史、謁者以及司隸三臺合一的監(jiān)察局面。 唐光宅元年（684 年）， 乞討御史臺為左肅政臺， 并增置右肅政臺。其中左肅政臺主要負責監(jiān)察京師百官以及軍旅，而右肅政臺主要負責監(jiān)察京師以外的文武官員。 唐睿宗太極元年，右御史臺被裁撤后，其官員轉(zhuǎn)隸至左御史臺，并將左御史臺重新變更名稱為御史臺。唐玄宗繼位以后，政局比較穩(wěn)定，經(jīng)濟比較繁榮，唐朝進入全盛時期。御史臺制度更趨完善，機構(gòu)逐步穩(wěn)定下來。唐玄宗開元年間，御史臺機構(gòu)得到了進一步的完善，其下設(shè)置了臺、殿、察共三院。臺院作為御史臺的本部，設(shè)置侍御史崗位，其職責主要是監(jiān)察官員以及審訊案件。 唐朝御史臺的主要職能，具體來講，表現(xiàn)在以下幾個方面：其一是彈劾百官違法行為。彈劾百官違法行為是唐朝御史臺的主要職責。 而被彈劾的對象可以追溯，例如封德彝當時已經(jīng)去世，被彈劾的事實主要是封德彝生前行為不軌， 但死人依然被懲治。 其二是規(guī)勸、拒受皇帝的行為。 對皇帝詔令不予奉行， 例如太宗皇帝想將私役門夫的裴仁軌縣令處死。 當時的殿中侍御史是李乾祐， 李乾祐奏請皇帝說，法令需要共同遵守，裴仁軌犯罪屬于輕罪，依照法律不能被判處死刑，所以，皇帝處死裴仁軌縣令的命令得到糾正。其三是監(jiān)督全國財政經(jīng)濟工作。唐朝的御史臺在對國家財政工作進行監(jiān)察的過程中也發(fā)揮著重要的經(jīng)濟作用。例如監(jiān)察倉廩與藏庫。倉廩與藏庫是唐朝國家財富的儲藏處所， 是國家重要經(jīng)濟部門。唐朝一方面設(shè)立了倉部郎中、庫部郎中等專門職位進行管理， 另一方面也派遣御史對該項工作進行監(jiān)察。其四是司法審判與監(jiān)察，監(jiān)察御史的職責還包括監(jiān)察地方刑獄[5]（10）。

宋代御史臺。宋朝的監(jiān)察立法比較完善。宋朝在御史臺內(nèi)部設(shè)置有主簿、檢法等職位。主簿的工作職責是受理公務(wù)、審核簿書等；檢法的工作職責是檢核法律條款。 另外，宋朝在門下省設(shè)置諫院，同時設(shè)立地方行政監(jiān)察機構(gòu)。 監(jiān)司設(shè)置采取的是多元監(jiān)察體制，各司都有監(jiān)察職能，但是各有偏重，互相牽制，互相監(jiān)察。 宋朝監(jiān)察法及其監(jiān)察制度背后的監(jiān)察思想主要表現(xiàn)在以下三個方面： 其一是無論是至高無上的皇帝，還是普通官員都要受其監(jiān)督。其二是制約宰相權(quán)力，防范臣子結(jié)黨。 例如，監(jiān)察御史可以監(jiān)察檢舉宰相，對地方官員更是可以行使監(jiān)察之權(quán)。其三是重視納諫。 宋太祖時期實施的“言事之臣或得責，大不過落一官，其次居散地而已”，這樣的規(guī)定為諫諍君主的人提供了自由、寬松的制度環(huán)境[6]（167）。

元代監(jiān)察制度。 元代監(jiān)察制度中臺院設(shè)置的職位有御史大夫等。 監(jiān)察御史的職責主要是糾察百官貪贓枉法及其他違法行為， 殿中司設(shè)置殿中侍御史的職位。南臺監(jiān)察御史的人數(shù)也是在不斷變化，開始設(shè)置時有10 人， 文宗天歷元年有24 人， 再后來有28 人。1297 年，南臺住所遷移至陜西，被稱為陜西諸道行御史臺。元朝還設(shè)有肅政廉訪司，該司剛開始設(shè)置時有四道，后來增加為八道，再后來發(fā)展為二十二道。 至此，十道南臺、四道西臺以及八道內(nèi)臺組成了元代監(jiān)察體系。另外，元朝行臺察院每年都要進行地方巡察，糾劾非違。 例如，南臺監(jiān)察御史蕭泰登在大德六年，也就是1302 年，分守江浙行省；許有壬在至治二年，也就是1322 年，行部廣東。 另外，元朝的臺憲文書表明元朝非常重視監(jiān)察文書的制作，例如《南臺備紀》 的內(nèi)容就包括江南行御史臺的建置演變及其有關(guān)典章制度等。其原書已失，傳世本也是保存于《永樂大典》之中。在《詢訪》中，作者認為監(jiān)察官員的責任與宰相相比不相上下， 至今一些觀點仍然具有借鑒意義。 元朝的劉宣、蘇天爵、周伯琦等就是比較有名的監(jiān)察官員，監(jiān)察官員蘇天爵，早年入國子學，后任職大都路薊州判官。順帝至順二年，蘇天爵不懼煙瘴侵襲，克服困難，為官一任，造福一方[7]（122）。

明朝監(jiān)察制度。明朝創(chuàng)置都察院組織與結(jié)構(gòu)。都御史監(jiān)察范圍極廣， 是直接維護封建統(tǒng)治利益的重要力量。都御史作為中央監(jiān)察機構(gòu)，對十三道監(jiān)察御史，要履行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與考核的職責。 明朝監(jiān)察御史的職能主要包括：參議軍國大政、監(jiān)察百官、內(nèi)外監(jiān)察、朝會糾議和祭祀監(jiān)禮、參核獄案等。 另外，《春明夢余錄》記載，明朝監(jiān)察御史的職能還包括常獄擬罪、移評大理寺。

明朝監(jiān)察制度創(chuàng)置六科給事中制度， 六部的權(quán)力也就得以擴大，這就有可能威脅皇權(quán)?；诖朔N擔心和考慮，朱元璋便改革諫官系統(tǒng)。1382 年，裁撤諫官，設(shè)置六科給事中，其職責主要是監(jiān)察六部。 具體來說，就是在吏、戶、禮、兵、刑、工六科中，每科設(shè)置左、右給事中各一人，賦以級別?？梢哉f，六科給事中不受都察院的管轄。這樣以來，督察院與六科給事中相互制約、相互監(jiān)督，也就使得權(quán)力受到了監(jiān)督與制約。明朝六科給事中的職能主要有以下幾個方面：其一是駁正違失。駁正違失是六科給事中的首要職能。其二是規(guī)諫、補闕、拾遺，三種職能都由六科給事中來行使。其三是對口監(jiān)察六部。六科給事中對六部實行對口監(jiān)察，如果事情重大，六科可以通奏。 其四是彈劾兩京大臣。根據(jù)《大明會典》記載，如果兩京大臣有不稱職或者違法行為， 六科給事中可以奏劾、糾舉，并且不得隱漏。

清朝監(jiān)察制度。清朝都察院根據(jù)工作需要，可以派遣御史監(jiān)察專項工作，例如檢查檔案、巡視京營、學校等。 戰(zhàn)爭期間，可以派御史監(jiān)記軍功[8]（6）。

三、中國古代監(jiān)察制度的主要特征

（一）監(jiān)察部門權(quán)力大

封建社會中央集權(quán)體制下， 監(jiān)察機關(guān)作用的發(fā)揮離不開其較高的權(quán)力地位。 漢朝皇帝的詔令在大多時候，需要由御史大夫傳發(fā)至丞相。明朝六科給事中權(quán)力大的時候，可以鉗制中央六部。

（二）監(jiān)察活動制度化

首先是建立了監(jiān)察活動的相關(guān)制度。 漢朝時期制定了監(jiān)察六條， 監(jiān)察六條的規(guī)定是漢朝監(jiān)察官員監(jiān)察諸郡官吏與地方豪強的依據(jù)。 凡是涉嫌違反六條之規(guī)定的諸郡官吏與地方豪強， 都要依規(guī)依法懲治。在漢朝如果執(zhí)法犯法，也有可能會遭受追究相關(guān)責任的處理。隋朝時期重視依法監(jiān)察，頒布了巡察詔條，即“六察”，這是有關(guān)巡察的法規(guī)，必須遵守。 “獬豸”冠是古代監(jiān)察官所戴的帽子，這樣的標志與裝束一方面是說執(zhí)法官員就像古代神話中的神獸， 要用頭頂上的角來猛刺違法之人， 另一方面也增強了執(zhí)法的公信力。 其次，重視監(jiān)察官員的選任。 監(jiān)察官員的選任要遵循以下三條原則： 其一是注重監(jiān)察官員的基本素質(zhì)，即清、正、勤、謹。尤其是謹慎，特別需要注意，因為監(jiān)察官員手握生殺予奪大權(quán)，理所當然應(yīng)當慎言謹行，不可徇私舞弊。其二是注重實際政治經(jīng)驗與有良好政治業(yè)績。 古代的監(jiān)察官員是治理官員的官員， 比較注重從在職官吏中考察選拔一些優(yōu)秀的人，以保證其可以勝任治官的職責。其三是晉升從優(yōu)、出將入相[9]（4）。

（三）縱向權(quán)力監(jiān)督模式

縱向權(quán)力監(jiān)督模式主要有三個方面的表現(xiàn)：其一， 權(quán)力監(jiān)督是一種單向上下級隸屬關(guān)系， 也就是說，只能是上級監(jiān)督下級，而不存在其他情形。 在中國古代專制政治體制下，皇帝權(quán)力是至高無上的，可以監(jiān)督任何部門和官員。其二，上級權(quán)力全方位監(jiān)督下級權(quán)力。 其三，垂直縱向的權(quán)力層級不斷增多，這就使得行政級別越來越繁多。

四、中國古代監(jiān)察制度及局限性

中國古代監(jiān)察制度中御史的名稱及其職位早在春秋戰(zhàn)國時期就已經(jīng)出現(xiàn)， 剛開始其職能往往是管理君王身邊事務(wù)，后來演變成為監(jiān)察官員。 據(jù)《周禮春官》記載，御史相當于君王的秘書。后來，御史成為君王了解各種情況的重要渠道，再后來，就演變成為了監(jiān)察百官的官員。中國古代人治政治的特點是，最高權(quán)力主體只有一個， 那就是權(quán)力至高無上且不受監(jiān)督的皇帝或者說君主， 因為皇帝或者說君主掌握著最高權(quán)力，所以，無論是在制度上，還是在法律上，皇帝或者說君主都是不受制約、 不受規(guī)范的。 正如《管子叢法》所記載的那樣，“生法者，君也；守法者，臣也；治于法者，民也”。這樣，君權(quán)不受制約，這非常容易造成權(quán)力無限、為所欲為的后果。 所以，人治政治體制使得監(jiān)察活動也變得非常不穩(wěn)定。 其具體表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，監(jiān)察效果的有無或者好壞取決于皇帝的圣明與昏庸。 不同的皇帝往往會有不同的態(tài)度。 例如，唐太宗善于納諫，而隋煬帝喜歡奉承，不喜歡逆耳忠言，以死刑對付諫官等。其二，皇帝自身難保時，監(jiān)察制度則名存實亡。例如，唐朝時期，唐玄宗重用李林甫、楊國忠，結(jié)果導(dǎo)致諫路被堵塞。其三，假借皇帝之威的個別監(jiān)察御史為所欲為、職權(quán)濫用。因為監(jiān)察御史崗位具有特殊性，如果監(jiān)察御史不能自律，非常容易職權(quán)濫用，為所欲為[10]（8）。

自秦漢以后中國古代政治體制表現(xiàn)為“家天下”的皇帝制度，為了對官僚進行有效監(jiān)督，就必然需要強化御史監(jiān)察制度。 因為那時認為皇帝就是法律的源泉，皇帝就是法律，是天子，不受監(jiān)察。 但是，這種思想與理論顯然與現(xiàn)代法治國家相去甚遠。 比如我們建設(shè)的法治中國，提倡和遵循的是憲法法律至上，例如法律面前人人平等就是一條基本憲法原則，這種規(guī)定，在中國古代監(jiān)察制度中，是不存在的。