衡水市地下水超采“壓采”管理節(jié)水“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策執(zhí)行分析
——以2019年衡水市5個(gè)村為例

河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 史藝萌 王軍

一、“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策概況

（一）“一提一補(bǔ)”的內(nèi)涵

“一提一補(bǔ)”，即“提價(jià)+補(bǔ)貼”。“提”就是根據(jù)各種水源的重要程度將水價(jià)提高不同的幅度，提價(jià)多收的資金作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金；“補(bǔ)”就是將節(jié)水調(diào)節(jié)基金按用水單位平均補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上就是“節(jié)獎(jiǎng)超罰”，這樣就形成了“單位用量多，受罰，價(jià)格高；單位用量少，受獎(jiǎng)，價(jià)格低”的模式。

根據(jù)常寶軍提出的“一提一補(bǔ)”概念可用以下基本公式計(jì)算：

式中，F(xiàn)為某用水戶實(shí)際每667 m2用水費(fèi)用；J2i為第i種水源提價(jià)后的水價(jià)；J1i為第i 種水源提價(jià)前的水價(jià)；Xi為某用水戶對(duì)第i 種水源每667 m2用水量；為區(qū)域內(nèi)第i 種水源每667 m2平均用水量。

公式中，用水戶單位面積得到的用水補(bǔ)貼是固定值，用水戶的用水費(fèi)用主要取決于用水量和水價(jià)。因此，“一提一補(bǔ)”可促使用水戶用少量的水，同時(shí)也要盡可能選用低價(jià)格的水資源。

（二）“一提一補(bǔ)”的創(chuàng)新點(diǎn)

一是用區(qū)域單位平均用水量來(lái)代替定額（浮動(dòng)定額機(jī)制），二是用區(qū)域單位面積平均用水量和耕地面積乘積代替總量分配（浮動(dòng)總額控制），三是用提高水價(jià)作為罰款預(yù)備金，四是用“一提一補(bǔ)”代替節(jié)獎(jiǎng)超罰?！耙惶嵋谎a(bǔ)”政策的實(shí)施能夠顯著減少小麥灌溉用水量，此政策含節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，節(jié)水效果明顯，對(duì)于緩解華北平原嚴(yán)峻的地下水超采形勢(shì)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。該政策的實(shí)施可形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)人們的節(jié)水意識(shí)。這個(gè)模式思路清楚、易于理解、便于操作，在一些水價(jià)改革區(qū)域得到推廣，但在實(shí)際運(yùn)行中，發(fā)現(xiàn)有與初衷相悖的設(shè)計(jì)缺陷。

二、“一提一補(bǔ)”管理節(jié)水政策的成效

“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策實(shí)施后，取得了良好的節(jié)水效果，節(jié)水量與節(jié)水率逐年提高。衡量節(jié)水效果最重要的指標(biāo)是節(jié)水率。近年，衡水市的節(jié)水率不斷提高，2006 年、2007 年和2008 年的節(jié)水率分別為16.46%、19.05%和21.05%。其中，2007 年種植結(jié)構(gòu)調(diào)整節(jié)水率、工程建設(shè)節(jié)水率、農(nóng)藝節(jié)水措施節(jié)水率、用水精細(xì)化管理節(jié)水率分別為6.47%、1.49%、1.25%和9.84%；2008年種植結(jié)構(gòu)調(diào)整節(jié)水率、工程建設(shè)節(jié)水率、農(nóng)藝節(jié)水措施節(jié)水率、用水精細(xì)化管理節(jié)水率分別為6.60%、1.67%、1.67%和11.11%。由此可以看出，用水精細(xì)化管理節(jié)水率最高，2006 年、2007 年和2008 年分別占到總節(jié)水率的81.53%、51.66%和52.76%。就試點(diǎn)村而言，2008 年節(jié)水工程建設(shè)與農(nóng)藝節(jié)水措施的使用率已達(dá)100%。桃城區(qū)“一提一補(bǔ)”制度實(shí)現(xiàn)了從“要我節(jié)水”到“我要節(jié)水”的轉(zhuǎn)變，又因其內(nèi)含競(jìng)爭(zhēng)節(jié)水機(jī)制，是一種長(zhǎng)效的節(jié)水制度。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，河北省試點(diǎn)區(qū)地下水水位下降趨勢(shì)有效緩解、止降回升。截至2016 年年底，河北省淺層地下水位比治理前上升0.58 m，深層地下水位比治理前上升0.7 m。

三、存在的問(wèn)題

（一）政策執(zhí)行“縱向不到底”，反饋機(jī)制不完善

筆者2019 年8 月采取問(wèn)卷調(diào)研、入戶調(diào)查及訪談河北省旱作農(nóng)業(yè)研究所，進(jìn)行深入座談，對(duì)衡水市桃城區(qū)速流村、留仲村、中邢疃村、田家莊村和曹莊子村節(jié)水試點(diǎn)與非試點(diǎn)的主要農(nóng)作物的農(nóng)業(yè)灌溉用水情況、節(jié)水情況、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整情況、土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研。發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷120 份，回收有效問(wèn)卷96 份，有效率為80%。

1.由表1 可知，受訪農(nóng)戶對(duì)政策知曉度低，農(nóng)戶參與度低，政策目標(biāo)打折扣。樣本農(nóng)戶中，男性占55.2%。從年齡分布上看，50 歲以上的農(nóng)民是主體，占69.8%。樣本農(nóng)戶平均受教育程度較低，初中及以下文化程度占88.6%。農(nóng)戶家庭規(guī)模分布最多的是3～5 人，占60%。

表1 受訪農(nóng)戶概況

2.對(duì)比桃城區(qū)試點(diǎn)村發(fā)現(xiàn)，在“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策“落地”過(guò)程中，其政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)及終結(jié)的縱向過(guò)程不徹底，在某些環(huán)節(jié)與農(nóng)戶存在斷層現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策知曉度較低。雖然因村內(nèi)用水水價(jià)較高，農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)較強(qiáng)，但農(nóng)戶增收的立場(chǎng)與政府節(jié)水增加生態(tài)效益的立場(chǎng)存在內(nèi)生矛盾。幾個(gè)村莊并未因“提補(bǔ)水價(jià)”節(jié)水政策從根源上改變自身的節(jié)水行為，沒有調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，未引入節(jié)水設(shè)施，仍使用村內(nèi)地下水承壓水灌溉，農(nóng)灌方式仍是傳統(tǒng)的“小白龍”。只有留仲村，村委會(huì)出于節(jié)水的目的，舉行村民大會(huì)，一致通過(guò)實(shí)施季節(jié)性休耕模式，種植一年一季的夏玉米。（見表2）

表2 2019年衡水市桃城區(qū)節(jié)水試點(diǎn)村現(xiàn)狀

（二）政策執(zhí)行“橫向不到邊”，推廣機(jī)制未能持續(xù)

1.“一提一補(bǔ)”節(jié)水試點(diǎn)村耗水農(nóng)戶占比高、節(jié)水農(nóng)戶占比低。在目前的技術(shù)水平節(jié)水與增收相悖的情況下，一些理性農(nóng)戶對(duì)于政策的理解不充分、落實(shí)不全面、參與反饋不足，導(dǎo)致農(nóng)戶種植作物決策和節(jié)水行為決策的增收目標(biāo)不匹配；節(jié)水政策在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、政策制定及執(zhí)行、評(píng)價(jià)和終結(jié)的縱向過(guò)程中，出現(xiàn)環(huán)節(jié)性衰減或出現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)政策曲解，參與無(wú)途徑，治理無(wú)權(quán)利，“二元共治”（政府與農(nóng)戶協(xié)商共治）難以達(dá)成協(xié)議，被動(dòng)接受甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”等規(guī)避現(xiàn)象，使得政策執(zhí)行走樣，無(wú)法達(dá)到政策預(yù)期效果甚至失效，政策難以對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生影響，農(nóng)戶對(duì)政策也只限于被動(dòng)接受，難以形成“二元共治”的節(jié)水格局，致使節(jié)水政策預(yù)期效果難以達(dá)成。

2.“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策帶來(lái)的節(jié)水生態(tài)效益與農(nóng)戶增收產(chǎn)生矛盾。村內(nèi)農(nóng)用水按電計(jì)價(jià)、家庭用水按電計(jì)價(jià)，2 元/t。自“提補(bǔ)水價(jià)”實(shí)施后，試點(diǎn)村按“方”提價(jià)，0.33 元/m3；按人均耕地面積補(bǔ)貼，0.44 元/m3，統(tǒng)一由村內(nèi)水協(xié)會(huì)收取多提的水費(fèi)，將其用于節(jié)水調(diào)節(jié)基金，再按人均耕地面積進(jìn)行補(bǔ)貼。由于水價(jià)較貴，農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)較高，提補(bǔ)差距小，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格超過(guò)補(bǔ)差后的收益，無(wú)法保證農(nóng)民的收入。農(nóng)戶實(shí)行節(jié)水政策后農(nóng)作物產(chǎn)出會(huì)受到影響，進(jìn)而影響到農(nóng)戶的收益，然而政府保障機(jī)制不充分，造成了農(nóng)戶的響應(yīng)困境。農(nóng)戶在面臨耗水增收與節(jié)水生態(tài)效益的內(nèi)生矛盾時(shí)，選擇不改變種植結(jié)構(gòu)，按慣性思維仍然采用原有的種植方式、農(nóng)灌方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)戶最關(guān)心的就是土地問(wèn)題與農(nóng)作物帶來(lái)的收入問(wèn)題，政府推行的“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策帶來(lái)的節(jié)水生態(tài)效益與農(nóng)戶增收產(chǎn)生內(nèi)生矛盾，由于提補(bǔ)力度小，無(wú)法滿足農(nóng)戶對(duì)于維持生計(jì)的需求，故耗水戶比節(jié)水戶占比高。

四、原因分析

（一）政策落地不徹底

由于實(shí)行定額總量控制，加重了政府人員的工作負(fù)擔(dān)，執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生了許多困難，從而引發(fā)“一提一補(bǔ)”管理節(jié)水政策概念的提出。用區(qū)域單位平均用水量來(lái)代替定額（浮動(dòng)定額機(jī)制），用區(qū)域單位面積平均用水量和耕地面積乘積代替總量分配（浮動(dòng)總額控制），用提高水價(jià)作為罰款預(yù)備金，從而制定出提補(bǔ)水價(jià)政策。但是在政策制定方面，政府對(duì)水價(jià)政策執(zhí)行并沒有持續(xù)監(jiān)督，政策跟蹤調(diào)研和評(píng)估不夠?！耙惶嵋谎a(bǔ)”管理節(jié)水政策制定后沒有形成規(guī)范和權(quán)威的法律機(jī)制和法律文件，使該政策并沒有形成強(qiáng)制性的執(zhí)行時(shí)間段。制定節(jié)水政策的過(guò)程中，在保障農(nóng)戶的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)等方面不夠完善；在政策執(zhí)行方面，試點(diǎn)村占比偏少，非試點(diǎn)村占比多，各個(gè)村的執(zhí)行情況沒有做到切實(shí)全面長(zhǎng)期地跟蹤記錄與監(jiān)督，致使節(jié)水效果的監(jiān)督大打折扣，與農(nóng)戶出現(xiàn)斷層、脫節(jié)的現(xiàn)象，政策落地的步驟不完整，導(dǎo)致政策落地的效能削弱，致使政策“縱向不到底”。

（二）試點(diǎn)村的節(jié)水示范推廣效應(yīng)不顯著

實(shí)施節(jié)水政策的村與未實(shí)施節(jié)水政策的村進(jìn)行對(duì)照，發(fā)現(xiàn)部分村莊因土地流轉(zhuǎn)、征用或企業(yè)的進(jìn)入，該節(jié)水政策便自行廢止了，有的企業(yè)因休耕輪種政策而停止，有的農(nóng)民因收入很低、耕地規(guī)模小而停止?！耙惶嵋谎a(bǔ)”水價(jià)政策節(jié)水示范村的節(jié)水效應(yīng)沒有形成制度化與固化的格局，沒有形成因地制宜的固定的節(jié)水模板，對(duì)試點(diǎn)村農(nóng)戶進(jìn)行定期持續(xù)培訓(xùn)力度不夠。對(duì)于節(jié)水效果明顯的示范村，政府也沒有對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的持續(xù)的激勵(lì)，滿足不了農(nóng)戶持續(xù)增收的意愿，農(nóng)戶就會(huì)消極怠工，致使節(jié)水示范村缺少節(jié)水持續(xù)執(zhí)行的積極性，使得后期隨著時(shí)間的推移，該“一提一補(bǔ)”節(jié)水政策出現(xiàn)衰減和規(guī)避現(xiàn)象。

（三）政策手段單一，節(jié)水基金來(lái)源單一

政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給大多采用管制型手段，沒有切實(shí)保障農(nóng)戶的參與權(quán)等權(quán)利，從而導(dǎo)致政策在執(zhí)行過(guò)程中缺乏監(jiān)督和有效評(píng)價(jià)，降低了政策的落地效能?！耙惶嵋谎a(bǔ)”中根據(jù)各種水源的重要程度不同，按照用水量或電價(jià)提價(jià)，按照人均耕地面積補(bǔ)貼，“提”與“補(bǔ)”的標(biāo)準(zhǔn)不同，加之衡水市農(nóng)村土地情況差異較大，提補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)偏低造成了政府節(jié)水生態(tài)效益與農(nóng)戶增收效益之間產(chǎn)生了內(nèi)生矛盾，耗水戶提的多，節(jié)水戶補(bǔ)的多，還有部分農(nóng)戶直接選擇土地撂荒，不進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉，按照節(jié)水政策中“補(bǔ)”的標(biāo)準(zhǔn)照樣也能得到補(bǔ)貼，容易引發(fā)農(nóng)戶公平感的缺失。

在“一提一補(bǔ)”管理節(jié)水政策中，一些村還進(jìn)行村級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)逐級(jí)的提留加價(jià)，省級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼制度，沒有形成穩(wěn)固的財(cái)政補(bǔ)貼遞增后再撤出的縱向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，單純依靠耗水戶與節(jié)水戶橫向地靠“提”與“補(bǔ)”，不足以大幅度調(diào)動(dòng)農(nóng)戶節(jié)水的積極性。同時(shí)，水務(wù)局只是將提價(jià)多收的資金作為節(jié)水基金，資金來(lái)源單一，沒有引入社會(huì)資本，沒有充分發(fā)揮社會(huì)資本在資源有效配置中的作用，節(jié)水基金的金融運(yùn)作能力較差。

五、建議

（一）優(yōu)化“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策模型

針對(duì)政策“縱向不到底，橫向不到邊”的不足問(wèn)題，筆者提出以下兩種優(yōu)化模型：

式中，F(xiàn)為某用水戶實(shí)際每667 m2用水費(fèi)用；J2i為第i種水源提價(jià)后的水價(jià)；J1i為第i 種水源提價(jià)前的水價(jià)；Xi為某用水戶對(duì)第i 種水源每667 m2用水量；為區(qū)域內(nèi)第i 種水源每667 m2平均用水量；?為政策執(zhí)行效能系數(shù)。

利用政策執(zhí)行效能系數(shù)，使提補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)一致化，提高公共產(chǎn)品供給的均等化程度。

政策執(zhí)行效能系數(shù)=政策合法規(guī)范性+政策普及率+政策農(nóng)戶響應(yīng)水平+節(jié)水政策+節(jié)水效果。

式中，R為節(jié)水戶農(nóng)業(yè)節(jié)水收入；CI（Crop Income）為農(nóng)作物收入；PC（Planting Cost）為種植成本；GS（Government Subsidies）為政府補(bǔ)貼；PI（Price Increase）為提價(jià)。

（二）構(gòu)建“縱向到底”的“一提一補(bǔ)”管理節(jié)水政策

在“一提一補(bǔ)”管理節(jié)水政策的制定過(guò)程中，使其“一提一補(bǔ)”管理節(jié)水政策合法化，經(jīng)過(guò)人大代表的決議通過(guò)，切實(shí)落實(shí)到穩(wěn)定性強(qiáng)和權(quán)威性強(qiáng)的法律文件上，使農(nóng)戶做到有法可依，使節(jié)水做到有法可循，使耗水做到依法嚴(yán)懲。在“一提一補(bǔ)”管理節(jié)水政策的執(zhí)行過(guò)程中，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)節(jié)水政策的解讀與宣傳，使“一提一補(bǔ)”政策真正實(shí)現(xiàn)落地，因地制宜考察民情，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行政策解釋，不應(yīng)將政策只停留在村委會(huì)、村干部的層面，要使政策真正走進(jìn)基層、走入農(nóng)戶，防止政策“空轉(zhuǎn)”。充分發(fā)揮節(jié)水的激勵(lì)效應(yīng)，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與節(jié)水的積極性，對(duì)節(jié)水戶進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)耗水戶進(jìn)行處罰，要逐步讓農(nóng)戶接受，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)戶由被動(dòng)、局部參與節(jié)水到主動(dòng)、全面參與節(jié)水，促進(jìn)農(nóng)戶遞進(jìn)式參與節(jié)水。

（三）政府應(yīng)該在政策落地的全過(guò)程進(jìn)行管理

政府要尊重農(nóng)民意愿并確定地下水治理優(yōu)先順序和標(biāo)準(zhǔn)，依托農(nóng)村水協(xié)會(huì)、桃城區(qū)水務(wù)局和各種集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)動(dòng)群眾，使耗水戶與節(jié)水戶積極參與地下水超采綜合治理和節(jié)水中，充分保障農(nóng)戶的民權(quán)，促進(jìn)農(nóng)戶遞進(jìn)式參與節(jié)水。為促進(jìn)耗水戶節(jié)水的積極性，政府應(yīng)在不同時(shí)期采取不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)作物歉收時(shí)，提高政府財(cái)政補(bǔ)貼在節(jié)水基金中的比例；在農(nóng)作物豐收時(shí)，降低政府財(cái)政補(bǔ)貼在節(jié)水基金中的比例。從而縮小耗水戶與節(jié)水戶之間的收入差距，提高耗水戶與節(jié)水戶的滿足感、公平感，構(gòu)建“縱向到底”的節(jié)水機(jī)制。

（四）充分發(fā)揮節(jié)水試點(diǎn)村的節(jié)水示范推廣效應(yīng)

一是政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非試點(diǎn)村的政策解讀與宣傳，使非試點(diǎn)村積極主動(dòng)參與到節(jié)水工作中去，發(fā)揮好節(jié)水政策的激勵(lì)作用，構(gòu)建“橫向到邊”的節(jié)水機(jī)制。二是提升地方政府的治理能力十分重要，政府要提高風(fēng)險(xiǎn)管控、績(jī)效考評(píng)及契約履行等方面的能力，進(jìn)而培育、發(fā)展和匡正農(nóng)村地下水綜合治理市場(chǎng)機(jī)制。三是政府管制型手段應(yīng)用于農(nóng)村節(jié)水方面有不足之處，為防止農(nóng)民群體被邊緣化，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)椴扇∩鐣?huì)制衡型手段，形成政府+農(nóng)戶+企業(yè)“多元共治”的格局，各司其職，協(xié)同高質(zhì)量開展地下水超采綜合治理工作。