關(guān)于中小學教師“縣管校聘”管理改革的思考

李弘

2018年9月，中共山西省委、山西省人民政府發(fā)布的《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的實施意見》明確要求，2020年全省所有縣（市、區(qū)）全面實行義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革。對于教師“縣管校聘”，本人談?wù)勛约旱恼J識、體會和建議。

一、“縣管校聘”管理改革是實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的必然要求

1986年，全國人大頒布《義務(wù)教育法》，把“實行九年義務(wù)教育制度”作為基本國策，自上而下在全國全面推動實施。多年來，通過確保教育經(jīng)費“三個增長”，大力實施“一無兩有三配套”“危房改造”“校安工程”等辦學基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，廣大農(nóng)村學校消除了“危房學校”“廟宇學?！薄傲鲃訉W?！保浴巴僚_子、石凳子、泥孩子”為顯著特點的鄉(xiāng)村中小學辦學狀況明顯改善，義務(wù)教育農(nóng)村中小學校具備了基本的辦學條件，廣大適齡兒童少年實現(xiàn)了“有學上”的夢想。

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，體現(xiàn)在教育上，就是人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)教育需求同優(yōu)質(zhì)教育資源供給不均衡的矛盾。優(yōu)質(zhì)師資供給不足，師資要素日益成為制約義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的最大短板。2018年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，從體制改革和機制創(chuàng)新的戰(zhàn)略高度，對中小學教師“縣管校聘”管理改革作出宏觀部署，“縣管校聘”管理改革在全國范圍內(nèi)全面啟動。

二、對縣域傳統(tǒng)教師人事管理體制的反思

縣域傳統(tǒng)的教師人事管理體制，是在計劃經(jīng)濟體制條件下逐步建立起來的，教師管理權(quán)、資源分配權(quán)高度集中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)高度統(tǒng)一，影響了教育行政組織職能的發(fā)揮和教育行政效能的提高。

縣域傳統(tǒng)教師人事管理體制的基本模式?？h域傳統(tǒng)的教師人事管理體制核心要義是“縣管、校用、局看”的基本模式?？h級編制、人社部門對教師編制和崗位設(shè)置的管理均以學校為單位，采取“一竿子插到底”高度集中統(tǒng)一的傳統(tǒng)管理辦法，編制部門直接核編到校，人社部門直接定崗到校?？h級教育行政部門作為縣域教育事業(yè)的主管部門，成為學校與編制、人社部門的中間環(huán)節(jié)，扮演著“旁觀者”“第三方”的角色，處于雖為“主管”但教師人事管理職能卻被邊緣化的尷尬境地，教育組織職能和教育行政效能很難統(tǒng)一發(fā)揮。在教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的特定歷史時期，高度集中統(tǒng)一的教師人事管理體制，為推進當時的教育發(fā)展發(fā)揮了一定作用，但隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，縣域傳統(tǒng)教師人事管理體制已越來越不適應(yīng)新時代教育高質(zhì)量發(fā)展的需求。

縣域傳統(tǒng)教師人事管理體制的弊端。校際教師資源不均衡矛盾突出。一是校際編制不均衡，小規(guī)模學校缺編問題突出；二是校際薪酬、福利待遇等差別較大；三是縣域內(nèi)不同學校在教師待遇、學習發(fā)展機會、職務(wù)職稱晉升機會等方面差異明顯?？h域內(nèi)教師流動遭遇壁壘。傳統(tǒng)教師人事管理體制下，教師無論是單向流動，還是雙向流動，均遭遇政策上的壁壘。由于體制機制的壁壘限制，教師資源均衡配置的各種措施時效性不足，不能從根本上滿足教育發(fā)展的需求。主要表現(xiàn)是教師對待交流態(tài)度消極，教師流動投機性較強，學校本位思想嚴重。學校管理效能不高，師資資源閑置浪費。傳統(tǒng)的教師人事管理體制下，由于教師的行政任用身份，一崗定終身、在編不在崗、后勤教輔過多、中層超配、工作量不夠不均、績效分配不合理等結(jié)構(gòu)性矛盾滋生了學校內(nèi)部冗余和程式化的工作“堵點”，造成教師資源浪費、活力不夠、積極性不高，影響了學校的可持續(xù)發(fā)展。

傳統(tǒng)的教師人事管理體制亟需改革。面對人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的迫切需求，推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展已成為重大民生任務(wù)。為此，必須打通制度“堵點”，優(yōu)化體制供給，建立起事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一的教師管理體制；必須補上機制短板，全新構(gòu)建規(guī)范有序、靈活高效的教育行政管理運行機制；必須為教師在縣域內(nèi)科學有序流動提供體制機制保障。

三、“縣管校聘”管理改革的具體實踐

綜合“縣管校聘”管理改革試點示范區(qū)的先進經(jīng)驗，按照從中央到地方的一系列文件精神，“縣管校聘”管理改革的關(guān)鍵，是要適應(yīng)市場經(jīng)濟和新時代教育發(fā)展的需要，進一步理順政府和教育行政管理部門、教育行政管理部門和相關(guān)職能部門的關(guān)系，按照教育管理專業(yè)化的要求，進一步實現(xiàn)教育行政管理的適度獨立性。具體到教師人事管理實踐，可采取“縣統(tǒng)、局調(diào)、校聘”的新型管理模式，把“縣管校聘”的改革要求落到實處。

縣統(tǒng)。建立中小學教師編制和崗位“總量控制、動態(tài)調(diào)控”機制。編制管理部門核定編制總量。人社部門根據(jù)教師編制總量，負責核定教育系統(tǒng)崗位總量和各學段崗位結(jié)構(gòu)比例標準。

局調(diào)?？h級教育行政部門在編制總量內(nèi)，結(jié)合生源變化、學校布局調(diào)整等因素，按學年進行動態(tài)調(diào)整，并根據(jù)核定的崗位總量，結(jié)合學段崗位結(jié)構(gòu)比例標準，將崗位及時分解到學校，根據(jù)教師流動情況適時調(diào)整崗位數(shù)量。

校聘。學校根據(jù)核定下達的編制及崗位數(shù)量，組織教職工全員競聘上崗，按崗聘用合同管理。

以“縣統(tǒng)、局調(diào)、校聘”為基本模式的“縣管校聘”管理改革，能夠?qū)崿F(xiàn)教師身份由“學校人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變，為教師科學有序流動創(chuàng)造條件；教師管理由“編崗和人并重”向側(cè)重“人”的轉(zhuǎn)變，使學校能夠從繁雜的行政事務(wù)中解脫出來，集中精力用好人、辦好事；管理方式由“行政管理”向“合同管理”的轉(zhuǎn)變，通過契約式管理，進一步明確教師應(yīng)承擔的職責任務(wù)，以及應(yīng)享有的權(quán)利待遇，能夠有效激發(fā)工作內(nèi)生動力；管理辦法由“以人設(shè)崗”向“按崗聘人”的轉(zhuǎn)變，可以克服“一崗定終身”的體制弊端，激活用人機制。

四、“縣管校聘”管理改革的現(xiàn)實意義

體制“堵點”被打通?？h級教育行政部門作為教育主管部門，能夠建立起人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一的教師人事管理體制，實現(xiàn)全局把控與微觀調(diào)節(jié)的有機統(tǒng)一。教育行政組織職能和教育管理效能能夠進一步提升。

機制“短板”被補上。學校作為教育教學業(yè)務(wù)的具體單位，能夠從繁雜的行政事務(wù)中解放出來，簡化編制和崗位等行政管理層級，集中精力進一步優(yōu)化考核評價手段，按崗用人、科學管人，建好隊伍、抓好教學、提高質(zhì)量。

教師“動能”被激活?！翱h管校聘”管理改革顛覆性改變了教師“一崗定終身”頑疾，重構(gòu)了“人崗分離”的教師管理格局，形成“崗位能上能下、人員能進能出、待遇能高能低”的崗位管理新機制。學校按崗位用人、教師依合同履職、雙方靠合同約束，教師人人有危機感，變危為機，責任感進一步增強，內(nèi)生動能進一步被激活。

教師“流動”變順暢。“縣管校聘”管理改革的根本目的在于促進教師有序流動，實現(xiàn)校際間、城鄉(xiāng)間的師資均衡?！翱h管校聘”管理改革消除了教師管理的體制性壁壘，打通了教師流動的政策性堵點，使教育真正成為“一池活水”，教師流動和師資均衡成為可能。

“縣管校聘”管理改革是一項系統(tǒng)工程，涉及多部門的職能調(diào)整，黨委政府重視是關(guān)鍵，頂層科學設(shè)計是前提，部門協(xié)同推進是保障。我們有理由相信，“縣管校聘”管理改革補齊機制“短板”、激活教師“動能”、疏浚師資“流動”，為區(qū)域教育資源均衡發(fā)展提供了新的希望。

（作者系襄垣縣教育局教師管理中心主任）