透視駐韓聯(lián)合國軍隊司令部：“殘棋”下的“重啟”

崔明杰

駐韓聯(lián)合國軍隊司令部是朝鮮戰(zhàn)爭遺留下的產(chǎn)物，在特殊的歷史時期發(fā)揮過特定作用，并隨著時間的流逝漸漸淡出人們的視線。但近些年來，在美國的主導下，有關(guān)部門試圖重啟聯(lián)合國軍隊司令部，而且美韓兩國對此也在加強溝通與協(xié)商。

圍繞聯(lián)合國軍隊司令部的南北分歧

如果按照南北板門店宣言等約定，終止朝鮮半島非正常的停戰(zhàn)狀態(tài)，建立穩(wěn)固的和平機制，那么圍繞有些問題的討論將在所難免。比如，是否應該撤銷聯(lián)合國軍隊司令部，或者是否通過改變聯(lián)合國軍隊司令部的地位和作用讓其繼續(xù)存在等。

如何構(gòu)建和平機制？聯(lián)合國聯(lián)合國軍隊司令部是否要撤銷？韓國與這些問題緊密相連，而且這對駐韓美軍的地位有著不小的影響，因此非常慎重地看待這些問題。與此相反，朝鮮認為聯(lián)合國軍隊司令部將成為朝鮮半島和平進程的絆腳石，主張將其撤銷。

韓國的立場是，如果在朝鮮半島建立持久和平的機制，那么就自然地可以討論聯(lián)合國軍隊司令部的留存問題。而且，還認為在轉(zhuǎn)換成和平機制之前，即使發(fā)生聯(lián)合國軍隊司令部解體的情況，也不會影響停戰(zhàn)協(xié)定的效力。因為，作為停戰(zhàn)協(xié)定的簽署方或簽署機構(gòu)的聯(lián)合國軍隊司令部只不過是安理會的輔助機構(gòu)，所以只要停戰(zhàn)協(xié)定的當事者（聯(lián)合國）繼續(xù)存在，聯(lián)合國軍隊司令部解體就不會導致停戰(zhàn)協(xié)定喪失效力。1992年簽署的南北基本協(xié)議書和附屬協(xié)議書中指出“南北雙方為了將當前的停戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換為南北穩(wěn)固的和平狀態(tài)而共同努力，遵守現(xiàn)有軍事停戰(zhàn)協(xié)定，直到達成這種和平狀態(tài)為止?！?。即把停戰(zhàn)狀態(tài)視為既成事實。

而停戰(zhàn)協(xié)定作為規(guī)范南北關(guān)系的最低法規(guī)仍然有效。南北基本協(xié)議書第5條強調(diào)：“（鞏固的）和平狀態(tài)實現(xiàn)之前，遵守現(xiàn)有軍事停戰(zhàn)協(xié)定?！?000年9月26日，南北國防部長級會談共同公告文指出：“開放連接南北的鐵路和道路周邊的軍事分界線和非武裝地區(qū)，設(shè)置南北管轄地區(qū)的問題將依據(jù)停戰(zhàn)協(xié)定的基礎(chǔ)上進行處理”。

朝鮮通過2012年2月29日第三次美朝高級別會談協(xié)議文，再次確認了停戰(zhàn)協(xié)定的有效性，指出：“在簽訂和平協(xié)定之前，停戰(zhàn)協(xié)定是朝鮮半島和平與穩(wěn)定的基石”。韓國方面，2005年公布的有關(guān)南北交流合作的法律也以“促進韓朝之間的相互交流與合作，為朝鮮半島和平與統(tǒng)一做出貢獻”為目的的。但實際上，這里需要注意的是，只有通過統(tǒng)一部長官的批準和提前申請，才能實現(xiàn)南北互通和居民之間的往來。

相比之下，朝鮮把聯(lián)合國軍隊司令部看作是戴著聯(lián)合國帽子的美軍，并以這樣的認知為基礎(chǔ)來看待聯(lián)合國軍隊司令部的撤銷和駐韓美軍的撤離問題。朝鮮圍繞聯(lián)合國軍隊司令部的問題主張稱：“聯(lián)合國軍隊司令部的存在，是對當前朝鮮半島的現(xiàn)停戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟痰暮推綘顟B(tài)并終止冷戰(zhàn)狀態(tài)的法律障礙。”意思是說，因聯(lián)合國軍隊司令部在走向和平機制的道路上成為了一個障礙，所以必須撤銷。朝鮮公開要求聯(lián)合國撤銷駐韓聯(lián)合國軍隊司令部，稱：“美國政府須宣布解散南朝鮮的聯(lián)合國軍司令部，聯(lián)合國應采取措施撤回自由旗幟。”

但在另一方面，也可以觀察到朝鮮看待聯(lián)合國軍隊司令部的視角有著微妙的變化。日內(nèi)瓦協(xié)商會議上朝鮮首席代表姜錫柱曾表示：“在和平機制下，駐韓美軍不僅起到了防止朝鮮南侵的作用，而且作為朝鮮半島整體安全的維護者，還可以發(fā)揮防止南韓北侵的作用?！表n方認為，這是因為側(cè)重于一些客觀事實，即聯(lián)合國軍隊司令部簽訂停戰(zhàn)協(xié)議后，起到了遏制朝鮮武力挑釁，保障東北亞地區(qū)和平與穩(wěn)定的穩(wěn)定者或均衡者的作用。

從當前半島局勢來看，構(gòu)筑朝鮮半島和平機制的進程預計將成為繼第一階段停戰(zhàn)協(xié)定之后的第二階段和平協(xié)定等兩個階段過程。在第一次停戰(zhàn)協(xié)定階段，有必要討論處理聯(lián)合國軍隊司令部問題的進展情況。第二個和平協(xié)定階段意味著朝鮮完成所有核計劃和核武器的廢除狀態(tài)，完成朝鮮和美國關(guān)系正?；氖瘴补ぷ?，推進大使級建交。該進程將按照南北簽訂朝鮮半島和平協(xié)定，美國和中國保證或附屬簽名等順序進行。解散軍事停戰(zhàn)委員會的同時，由南北軍事共同委員會繼承該任務。在這一進程中，聯(lián)合國軍隊司令部將卸下停戰(zhàn)機制管理及戰(zhàn)時應對等使命任務并消失在歷史的長河中。

駐韓聯(lián)合國軍隊司令部發(fā)展趨勢

從2000年代初期，美國開始單方面推進強化聯(lián)合國軍隊司令部的方案。雖然美國在2018年宣布完成了2014年開啟的駐韓聯(lián)合國軍隊司令部重啟方案，但由于美韓政府之間對此尚未達成戰(zhàn)略上的共識，其成果也非常有限。駐韓聯(lián)合國軍隊司令部的走向問題不僅影響著朝鮮半島和平機制的建立，也牽動著圍繞朝鮮半島周邊國家的戰(zhàn)略布局。通過聯(lián)合國軍隊司官在參議院聽證會上的證詞以及聯(lián)合國軍隊司令部公開發(fā)表的資料分析，預測其發(fā)展趨勢，總體上有以下幾點。

第一，繼續(xù)留存，迎合美軍的戰(zhàn)略訴求。駐韓聯(lián)合國軍隊司令部是在朝鮮戰(zhàn)爭特殊的環(huán)境下所產(chǎn)生的。時至今日，圍繞駐韓聯(lián)合國軍隊司令部的撤銷或留存問題的爭吵還在繼續(xù)。嚴格來說，現(xiàn)在的駐韓聯(lián)合國軍隊司令部還沒有讓國際社會都能接受的法理基礎(chǔ)。聯(lián)合國大會早在1975年的決議中已經(jīng)通過了關(guān)于撤銷聯(lián)合國軍隊司令部的決議。但因為聯(lián)合國大會決議更多是偏向于勸告式的建議，并不像安理會決議具有強制性的約束力。所以雖然有了國際上足夠的呼聲，但由于這并不符合美國的戰(zhàn)略訴求，美國拉攏韓國以創(chuàng)立美韓聯(lián)軍司令部的措施，代替了聯(lián)合國軍隊司令部的部分職能。美軍也保住了在韓國的戰(zhàn)略主導地位。隨著非戰(zhàn)爭也非和平的停戰(zhàn)狀態(tài)持續(xù)了67年的時間，從聯(lián)合國軍隊司令部退出的成員國不斷增加。聯(lián)合國軍隊司令部職能地位也被嚴重削弱，基本被認為是個擺設(shè)型機構(gòu)，因此并沒有受到太多世人的關(guān)注。

直到進入20世紀90年代，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國開始重新評估東亞·太平洋戰(zhàn)略，并重新調(diào)整駐韓美軍職能使命。從《納恩-沃納修正案》到“賴斯-澤利科構(gòu)想”，美國一直在探索著如何利用聯(lián)合國軍隊司令部這手殘棋，直到2014年公開宣布要重啟駐韓聯(lián)合國軍隊司令部。

在如何看待聯(lián)合國軍隊司令部的問題上，韓軍和美軍之間存在基本視角上的差異。美國將聯(lián)合國軍隊司令部視為“成員國戰(zhàn)力的創(chuàng)出和提供”機構(gòu)，相反，韓國則認為，比起戰(zhàn)時任務，聯(lián)合國軍隊司令部作為平時任務“停戰(zhàn)協(xié)定管理”的主體，在韓國軍隊違反細微的停戰(zhàn)協(xié)定時，是一個事事惹是生非的麻煩。近期，聯(lián)合國軍隊司令部曾建議文在寅政府加強聯(lián)合國軍隊司令部的參謀組織，并調(diào)整與未來司令部的相互關(guān)系，但是文在寅政府堅持保守立場。這或許與之前盧武鉉執(zhí)政時期有類似的想法，即這可能會刺激朝鮮，不利于南北構(gòu)建和平機制。

但從美軍一貫的戰(zhàn)略訴求和當前的情況來判斷，美軍主導的聯(lián)合國軍隊司令部將繼續(xù)留存。美軍為了在朝鮮半島戰(zhàn)略方向上持續(xù)保持其主導地位，將伺機鞏固其法理地位，企圖牽制中國和俄羅斯。當前，除非聯(lián)合國安理會通過聯(lián)合國軍隊司令部撤銷決議案或美國自行改變現(xiàn)有的強化方針，否則邏輯上就不存在防止聯(lián)合國軍隊司令部解體的方案。實際上，由于聯(lián)合國安理會不能忽視可以行使否決權(quán)的美國超級大國地位，因此很難改變美國重啟聯(lián)合國軍隊司令部的局面。如果參與聯(lián)合國軍隊司令部的國家在增加，與歐洲的北大西洋公約組織（北約）相似的多國軍事合作組織有可能將出現(xiàn)在東北亞。

第二，擴大職能，加強本部的專職人力。今后，美國干預朝鮮半島安全事務的兩大支柱組織機構(gòu)，將會是以未來聯(lián)軍司令部（即未來司令部）和重啟的聯(lián)合國軍隊司令部為中心進行改編的可能性較大。

韓國和美國在2018年11月召開的美韓安保會議（SCM）上簽署了戰(zhàn)時指揮權(quán)移交后的聯(lián)合防衛(wèi)方針。兩國國防部根據(jù)該方針支援聯(lián)合國軍隊司令部，對雙方致力于聯(lián)合國軍隊司令部與聯(lián)合參謀本部、美韓聯(lián)軍司令部、駐韓美軍司令部的相互關(guān)系發(fā)展達成了協(xié)議。負責大韓民國防衛(wèi)責任的美韓聯(lián)軍國司令部;負責維持駐韓美軍備戰(zhàn)態(tài)勢的駐韓美軍司令部;維持停戰(zhàn)協(xié)定，發(fā)揮對北對話窗口功能以及在緊急情況下作為收容戰(zhàn)力提供國兵力窗口的聯(lián)合國軍隊司令部，這三個司令部將向著分工明確、各司其職、相互加強協(xié)同的方向進行調(diào)整。其中，聯(lián)合國軍隊司令部強調(diào)將遵循以下方針，即平時美韓聯(lián)軍司令部和駐韓美軍司令部支持聯(lián)合國軍隊司令部，戰(zhàn)時聯(lián)合國軍隊司令部和駐韓美軍司令部支持作為作戰(zhàn)司令部的美韓聯(lián)軍司令部。

前聯(lián)合國軍隊司令官柯蒂斯·M·斯卡帕羅蒂在2014年寫給美國國防部長題為《關(guān)于重啟聯(lián)合國軍隊司令部》的書信中表示：“重啟的聯(lián)合國軍隊司令部會作為朝鮮半島的和平與安全多國踐行者，將持續(xù)擴展其職能”，“聯(lián)合國軍隊司令部為了大韓民國的防衛(wèi)，將遂行多國作戰(zhàn)，以維護停戰(zhàn)機制。同時，還提出了“積極遏制敵對行為;防止擴大戰(zhàn)爭，有效應對危機”的展望。這是由斯卡帕羅蒂推進的聯(lián)合國重啟動計劃已開始展現(xiàn)其基本輪廓。

前聯(lián)合國軍隊司令官布魯克斯曾圍繞聯(lián)合國軍隊司令部的運營原則強調(diào)過其獨立性，即執(zhí)行停戰(zhàn)協(xié)定的監(jiān)督和與朝鮮的對話;有別于美韓聯(lián)軍司令部和駐韓美軍司令部而獨立運營聯(lián)合國軍隊司令部;擴大第三國軍官任職于聯(lián)合國軍隊司令部等，同時提出聯(lián)合國軍隊司令部參謀長和軍事停戰(zhàn)委員會的人員將不兼其他崗位職務等內(nèi)容。

從以上可以看出，美國主導的聯(lián)合國軍隊司令部重啟方案要點在于，要把美韓聯(lián)軍司令部和駐韓美軍司令部的人力進行區(qū)分，重新建立遂行輔助職能的聯(lián)合國軍隊司令部參謀部。推進的結(jié)果來看，作戰(zhàn)（U-3）部門和軍需（U-4）部門的副參謀長們在2015年以后在聯(lián)合國軍隊司令部擔任了很多角色。最近的特點是在作戰(zhàn)（U-3）部門下設(shè)多國合作中心（MNCC），并在集中組織力量強化其職能建設(shè)。在重啟方案實施之前，多國合作中心（MNCC）原來在駐韓美軍J3部門下?？梢哉f，隨著擴大聯(lián)合國軍隊司令部的職能，過去大部分美韓聯(lián)軍司令部軍官兼任聯(lián)合國軍隊司令部職務的情況將會大大改善。

開放職位，強化多國的軍事聯(lián)盟

聯(lián)合國軍隊司令部從駐韓美軍司令部或美韓聯(lián)軍司令部之中確保其獨立地位的努力，是在任命第三國將軍為主要指揮官后，顯示了其基本輪廓。聯(lián)合國軍隊司令部以聯(lián)合國軍隊司令官為中心，配有副司令官、參謀長、副參謀長等，其下屬組織由后方指揮所、軍事停戰(zhàn)委員會、參謀部等組成。

其中，聯(lián)合國軍隊司令部副司令官一般由美第7航空隊司令官（空軍中將）擔任，但自2018年7月30日任命了加拿大陸軍中將韋恩后，不再是由美軍擔任該職，而是由非美軍的外國軍隊將軍來擔任。他的繼任者也不是美國人，而是由來自澳大利亞的海軍中將斯圖爾特·坎貝爾·邁耶等人陸續(xù)接棒。由于不是美軍將領(lǐng)，而是其他外國軍隊的將領(lǐng)首次擔任聯(lián)合國軍隊司令部副司令官，聯(lián)合國軍隊司令部得到了開始真正實現(xiàn)多國軍隊化。

另外，2018年8月30日，一般由美第8集團軍司令官兼任的聯(lián)合國軍隊司令部參謀長一職，由另外一位美國陸軍少將馬克·吉列擔任。因此，過去美韓聯(lián)軍司令部參謀長和聯(lián)合國軍隊司令部參謀長是同一人，但自從吉列參謀長就任后，其他崗位也都不是同一個人來兼職。由美國空軍少將擔任的聯(lián)合國軍隊司令部副參謀長兼任著駐韓美軍司令部副參謀長。美國計劃將韓國和美國、以及成員國的軍人按適當比例編成，要把第三國的參與率達到聯(lián)合國軍隊司令部參謀部的半數(shù)以上。

其實，早在重啟方案之前，聯(lián)合國軍隊司令部就在2004年增加司令部人力的同時，以韓國和派遣國為對象在聯(lián)合國軍隊司令部軍事停戰(zhàn)委員會秘書處新設(shè)了16個職位。到2006年為止，澳大利亞、法國、新西蘭、英國等4個派遣國參與了軍事停戰(zhàn)委員會秘書處工作。韓國國防部任命派遣到美韓聯(lián)軍司令部的軍官兼任了該秘書處的業(yè)務。2010年澳洲政府任命了校級軍官負責指揮駐日聯(lián)合國軍隊司令部后方基地。這是自1957年聯(lián)合國軍隊司令部后方基地成立以來，第一次由非美國的派遣國軍官擔任指揮官。此前，美國于2009年要求澳大利亞政府調(diào)配聯(lián)合國軍隊司令部后方基地司令官，以澳大利亞為首，加拿大、泰國、菲律賓等軍官輪流擔任過后方基地司令官。

從另一方面，聯(lián)合國軍隊司令部也在加強與其他同盟國的互動交流。2006年以后，聯(lián)合國軍隊司令部推進多國參謀組織化，鼓勵所有派遣國的干部們從平時開始作為聯(lián)合國參謀參加相關(guān)工作，截至2019年10月，有澳大利亞、英國、加拿大、新西蘭的軍官參與了進來。2007年8月，乙支自由衛(wèi)士演習（UFG）演習時，7個派遣國的武官作為觀察員第一次參加了演習，直到現(xiàn)在每年按慣例都有很多外國武官參加聯(lián)合演習。2016年末是最多的一次，有7個國家171人參加了乙支自由衛(wèi)士演習。

美國每月定期召開聯(lián)合國軍隊司令部參謀部參謀工作組會議、聯(lián)合國軍隊司令部軍事停戰(zhàn)委員會咨詢團會議、聯(lián)合國軍隊司令部大使級圓桌會議等。其中，聯(lián)合國軍隊司令部大使級圓桌會議由聯(lián)合國軍隊司令官親自主持會議，對聯(lián)合國軍隊相關(guān)事項進行說明，并討論聯(lián)合軍事演習和提供戰(zhàn)斗力程序等問題。

綜上所述，推進駐韓聯(lián)合國軍隊司令部發(fā)展，是美軍多年戰(zhàn)略布局下的必然趨勢。其重啟方案的背后，不僅是在謀求其職能地位的逐步提升，更是在推動以美軍為主的軍事外交，強化以美軍為中心的軍事聯(lián)盟。

責任編輯：張傳良