山西省礦山生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

賀 莉，胡文娟

（中北大學(xué)信息商務(wù)學(xué)院，山西 晉中 030600）

1 山西省能源開(kāi)采區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥夂x

山西作為我國(guó)主要的能源開(kāi)采省份，工業(yè)生產(chǎn)主要有地下開(kāi)采這種方式，開(kāi)采強(qiáng)度和規(guī)模不斷加大，開(kāi)采方式不盡合理等原因，致使能源開(kāi)采區(qū)地面沉陷現(xiàn)象較為嚴(yán)重；而采礦沉陷引起的生態(tài)環(huán)境退化等生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，減弱了生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的支撐；生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐步凸顯出來(lái)。

在能源產(chǎn)出省份這一前提下，生態(tài)補(bǔ)償制度具有其特殊的含義。生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钍状纬霈F(xiàn)在政策性文件中時(shí)，是當(dāng)時(shí)環(huán)保總局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》。此意見(jiàn)提出要求，對(duì)于濕地開(kāi)發(fā)企業(yè)須對(duì)濕地破壞采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)提出要求，遵循誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)姆结?，結(jié)合實(shí)際探索“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)補(bǔ)償，有很大的指導(dǎo)意義。對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的監(jiān)督管理，需要從確定重點(diǎn)恢復(fù)治理區(qū)、實(shí)行生態(tài)破壞限期治理等方面入手。借鑒生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑?，可以將山西省生態(tài)補(bǔ)償制度解讀為：山西省的生態(tài)補(bǔ)償主要集中在礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償上。

以政府為主導(dǎo)，全社會(huì)參與，分清事權(quán)、明確責(zé)任，以及拓寬補(bǔ)償渠道等方式，由政府、企業(yè)等受益者或企業(yè)通過(guò)向政府或個(gè)人、單位可以支付金錢(qián)或者物質(zhì)，或提供其他非物質(zhì)利益等方式，進(jìn)行彌補(bǔ)其成本的支出以及其他相關(guān)損失的行為。

2 山西省礦山生態(tài)補(bǔ)償法制的現(xiàn)狀

2.1 山西省生態(tài)補(bǔ)償法制體系缺位

目前現(xiàn)行的有關(guān)山西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)有《礦產(chǎn)資源法》（2009-今）《山西省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》（1998-今），面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題、新情況的出現(xiàn)，該條例都無(wú)法更好的適用目前的現(xiàn)狀，亟待重新修訂。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》的要求，山西省市及主要相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償在立法、重要的政策性文件方面相繼出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，豐富了山西省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)的制度中，規(guī)定了礦產(chǎn)資源稅、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，以及相應(yīng)的價(jià)款和排污費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)等。山西省從多方面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了相關(guān)法律、政策性文件剖析，但沒(méi)有形成有效、統(tǒng)一、完善的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系。這一問(wèn)題就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中在不同領(lǐng)域、不同地區(qū)之間，關(guān)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫龋诜傻倪m用和政策上相應(yīng)的存在一定沖突，造成執(zhí)行過(guò)程中困難重重。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》中，在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)以及資源稅方面的規(guī)定缺位，已不適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)在環(huán)境與資源保護(hù)方面應(yīng)體現(xiàn)的立法精神，因此對(duì)該兩項(xiàng)制度的修訂迫在眉睫。

2.2 山西省生態(tài)補(bǔ)償管理部門(mén)不明確，“多龍治水”現(xiàn)象嚴(yán)重

2018 年我國(guó)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。改革后從組成部門(mén)來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)的管理體制得到了進(jìn)一步梳理，在生態(tài)補(bǔ)償方面基本可以實(shí)現(xiàn)一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌，通過(guò)市場(chǎng)在資源配置中進(jìn)行調(diào)整，讓市場(chǎng)充分起決定作用，與此同時(shí)發(fā)揮政府的補(bǔ)充作用，通過(guò)這一理念，在生態(tài)補(bǔ)償方面，提出了新的治理方式。

確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臍w口管理部門(mén)，將市場(chǎng)補(bǔ)償占主導(dǎo)地位，政府補(bǔ)償加以補(bǔ)充，并將兩者形成合力，同時(shí)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量化，生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與效益進(jìn)行評(píng)估。結(jié)合實(shí)踐進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)研究。針對(duì)山西省的特殊情況，目前生態(tài)補(bǔ)償工作是由省生態(tài)環(huán)境廳牽頭，省國(guó)土資源廳、省財(cái)政廳配合進(jìn)行，依舊存在管理主體多個(gè)，權(quán)責(zé)無(wú)法明確劃分的現(xiàn)象。

2.3 山西省新礦、老礦問(wèn)題并存

山西省礦產(chǎn)資源有多年的開(kāi)采歷史，一些地區(qū)的礦產(chǎn)資源已經(jīng)趨近于枯竭的狀態(tài)，隨著能源向深部區(qū)域開(kāi)采，應(yīng)當(dāng)征收相關(guān)稅費(fèi)的礦區(qū)面積，缺未征收的面積較大，造成礦區(qū)在治理過(guò)程中主體缺位，因礦產(chǎn)資源開(kāi)采導(dǎo)致礦區(qū)農(nóng)民的土地流失、生活困難。亟待搬遷的村民眾多，致使山西省面臨著歷史遺留的問(wèn)題比較多。

在歷史遺留問(wèn)題產(chǎn)生的舊問(wèn)題中，責(zé)任主體確定困難。因此政府進(jìn)行修復(fù)成為主導(dǎo)，政府承擔(dān)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕?zé)任。需要明確規(guī)定開(kāi)采企業(yè)對(duì)礦區(qū)的開(kāi)采責(zé)任之外，在廢棄礦區(qū)保護(hù)方面建立相關(guān)制度，加大投資經(jīng)費(fèi)，在廢棄礦區(qū)方面實(shí)現(xiàn)分類(lèi)治理。在山西省對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞的修復(fù)情況反饋中，可以看出山西生態(tài)破壞的修復(fù)不高，其中存在的主要問(wèn)題即修復(fù)資金的短缺。在政府部門(mén)成為生態(tài)修復(fù)的主要負(fù)責(zé)部門(mén)的基礎(chǔ)上，政府部門(mén)對(duì)于專項(xiàng)資金的管理缺乏相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，所投入的用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金不能夠集中使用，導(dǎo)致開(kāi)采區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)成果較差，未達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制效果。

3 山西省礦山開(kāi)采區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之完善

3.1 加快推進(jìn)政策建設(shè)

第一，要在現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法中確立保護(hù)生態(tài)環(huán)境優(yōu)先理念，將生態(tài)補(bǔ)償制度寫(xiě)入《礦產(chǎn)資源法》中，確立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的建立是以保護(hù)、修復(fù)、恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境為目的。第二，加大礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償基金在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中所占份額，保障礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源，以此解決補(bǔ)償資金來(lái)源問(wèn)題。第三，規(guī)定基金的使用方式、標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)保礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償基金專款專用。第四方面，將礦山環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)納入礦區(qū)地方政府進(jìn)行績(jī)效考核。

3.2 明確山西省生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償責(zé)任主體

在我國(guó)礦產(chǎn)資源是歸國(guó)家所有，國(guó)家也是礦產(chǎn)資源受益的主體，另外還包括各種微觀經(jīng)濟(jì)主體、各級(jí)地方政府等。以上這幾類(lèi)主體所具備的同一特點(diǎn)為，他們不從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采工作，但可享有礦產(chǎn)資源開(kāi)采所帶來(lái)的收益。因此，這三類(lèi)受益主體在礦企進(jìn)行能源開(kāi)采中，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償和修復(fù)。構(gòu)成生態(tài)破壞的責(zé)任單位需承擔(dān)起補(bǔ)償責(zé)任。

3.3 探索“生態(tài)舊賬”和“生態(tài)新賬”分治模式

山西還面臨著其他金屬礦和非金屬礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生產(chǎn)規(guī)劃，如：多種金屬礦等礦產(chǎn)的生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中既有不規(guī)范的采礦活動(dòng)造成的環(huán)境問(wèn)題，又有正在產(chǎn)生的新問(wèn)題，對(duì)確定利益群體也需要采取區(qū)分原則，厘清補(bǔ)償主體的范圍，對(duì)不同責(zé)任主體分別適用不同的補(bǔ)償方式。

面對(duì)山西省出現(xiàn)“生態(tài)舊賬”情況，省內(nèi)的一些礦企將被列入礦產(chǎn)資源枯竭名單，最為直接的后果就是礦企瀕臨破產(chǎn)。礦山開(kāi)采區(qū)生態(tài)環(huán)境被破壞致使生活在周?chē)木用駸o(wú)法獲得補(bǔ)償，這些歷史遺留問(wèn)題給劃分責(zé)任部門(mén)帶來(lái)工作難度，所以要想徹底處理好歷史遺留問(wèn)題，還需要政府出面解決，政府部門(mén)要肩負(fù)起生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任?？刹扇∮行Х桨?，如加大對(duì)破產(chǎn)礦山生態(tài)環(huán)境治理資金投入，?？顚Ｓ?，確保每一筆錢(qián)都用在實(shí)處。另外，對(duì)于由礦企帶頭進(jìn)行環(huán)境治理的給予獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)行礦產(chǎn)資源優(yōu)先開(kāi)采利用的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有利于解決政府資金投入困難問(wèn)題。

對(duì)于“生態(tài)新賬”的問(wèn)題，主要是其他主體資源產(chǎn)業(yè)和新建礦山產(chǎn)生的，應(yīng)由正在運(yùn)營(yíng)的采礦企業(yè)和新建礦企承擔(dān)修復(fù)治理工作。第一，原則上應(yīng)按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)賠償，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，確定采礦企業(yè)根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)負(fù)擔(dān)一定的補(bǔ)償與修復(fù)費(fèi)用。第二，考慮對(duì)礦企的負(fù)擔(dān)能力問(wèn)題，在社會(huì)可接受的范圍內(nèi)，對(duì)采礦企業(yè)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行征收。根據(jù)相關(guān)論證結(jié)果表示，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中造成的生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償性收費(fèi)，收費(fèi)水平控制在地區(qū)物價(jià)水平的5%左右，是屬于社會(huì)承受范圍之內(nèi)。同時(shí)對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)采企業(yè)制定生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需考察山西省礦產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格以及地區(qū)物價(jià)水平，將補(bǔ)償收費(fèi)與礦產(chǎn)品價(jià)格的比例盡量控制在5%左右。采礦企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償支出可以按照每噸礦產(chǎn)品銷(xiāo)售價(jià)格的5%界定，允許企業(yè)按照階段性生態(tài)基金的方式提供分期，交給生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)綜合管理部門(mén)。生態(tài)補(bǔ)償所需費(fèi)用不足的，可以由政府財(cái)政撥款、礦產(chǎn)資源輸入地政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、環(huán)保組織和社會(huì)團(tuán)體等提供的資金來(lái)完成。