項目制研究的現(xiàn)狀與新路徑

李耀鋒

(井岡山大學(xué) 政法學(xué)院，江西 吉安　343009)

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項目制研究的現(xiàn)狀與新路徑

李耀鋒

(井岡山大學(xué) 政法學(xué)院，江西 吉安343009)

項目制作為一種新的國家治理體制，在中國經(jīng)濟與社會發(fā)展中發(fā)揮著日益深廣的影響力。文獻考察發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)研究圍繞五個主要議題展開，研究成果較集中于近六年內(nèi)；國外研究也有一定基礎(chǔ)。既有研究尚存在兩方面突出問題：一是研究視角有缺失，偏重宏觀層面和政府視角而忽視了基層村莊社會的回應(yīng)；二是研究議題失均衡，對項目制負(fù)面效應(yīng)發(fā)生機理和防范機制研究還很薄弱。“村莊回應(yīng)”是項目制研究值得重視的一條新路徑，以此路徑切入，可探尋“項目進村”的實踐邏輯與問題成因，是有利于找到優(yōu)化基層治理格局、提升項目制實踐成效并防范“項目進村”負(fù)面效應(yīng)的有效方法。

國家治理；項目制；村莊回應(yīng)；項目進村；負(fù)面效應(yīng)

近年來，在發(fā)展與福利主題下，項目制作為中國一種新的國家治理體制[1]，影響力漸增。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，國家依托各類支農(nóng)項目和專項資金逐漸加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付，不斷推進“項目進村”[2]。項目制成為影響中國基層治理格局與農(nóng)村社會變遷的重要推動力。但無法回避的現(xiàn)實矛盾是，很多項目的“進村”實踐雖有助于改善當(dāng)?shù)孛裆?，卻也同時給村莊整合或村民生活帶來不利影響，陷入“惠民”又“擾民”的實踐困境，使項目制違背其良好意愿，偏離其政策初衷。本文旨在梳理項目制研究的主要議題并指明其未來新路徑，服務(wù)于提升中國項目制實踐成效與推進社會治理創(chuàng)新。

一、國內(nèi)外文獻的梳理與點評

(一)國內(nèi)研究的主要議題與代表性成果

“項目”一詞最早于20世紀(jì)50年代出現(xiàn)在漢語中，用于“對共產(chǎn)主義國家的援外項目”。其原本指一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)[3]。國內(nèi)工商管理和公共管理領(lǐng)域在此意義上已有較多研究，此方面研究從管理視角對項目的啟動、計劃、實施和評估等過程與技術(shù)進行探究，服務(wù)于生產(chǎn)管理、服務(wù)管理和工程項目管理等市場經(jīng)濟和公共管理的發(fā)展需要*國內(nèi)相關(guān)研究成果詳見：戴大雙著《現(xiàn)代項目管理》(高等教育出版社,2004)；方巍著《社會福利項目管理與評估》(中國社會出版社,2010)；戚安邦著《項目管理學(xué)》(科學(xué)出版社,2012)；方巍著《社會項目評估》(格致出版社,2012)等等。。

國內(nèi)對項目制的研究源于中國20世紀(jì)90年代的分稅制改革。分稅制改革后，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付較多采用項目形式，項目制作為政府實現(xiàn)其政策意圖和治理國家的重要形式有著日益深刻的影響力。項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，更是一種能將國家從中央到地方的各層級關(guān)系及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。它不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉(zhuǎn)起來的機制；更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略與策略[1]。肖唐鏢在《中國鄉(xiāng)村報告》一書中較早對“地方政府的項目配套政策”進行了專題研究[4]，在國內(nèi)具有開創(chuàng)性。

從現(xiàn)有文獻看，國內(nèi)針對項目制的研究成果總體數(shù)量還較少，且較集中于最近五年內(nèi)，特別是近三年。國內(nèi)相關(guān)研究主要圍繞如下五個議題展開。

1.項目制與國家權(quán)力體系及科層結(jié)構(gòu)的關(guān)系

此方面研究的主要觀點有：項目制將國家、地方和基層三者關(guān)系重新定義，并最終演變?yōu)榉旨壍闹贫葯C制和治理模式[2]；項目制旨在通過財政專項轉(zhuǎn)移支付等手段，突破以單位制為代表的原有科層體制束縛，遏制市場體制造成的分化效應(yīng)[1]；農(nóng)村的項目制實踐可能導(dǎo)致地方勢力和地方結(jié)構(gòu)重組，形成一種新的基層治理結(jié)構(gòu)，這與國家設(shè)計項目制的初衷相背離[5]；項目制使基層上級部門擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)及高效的動員程序[6]；公共文化服務(wù)項目制運作存在國家主導(dǎo)和地方自主邏輯、官僚政績至上與公民需求導(dǎo)向邏輯之間的矛盾，限制了文化惠民工程項目制的執(zhí)行效果[7]；項目制將競爭機制引入官僚組織體制中，調(diào)整了政府和市場的關(guān)系并重構(gòu)了中央和地方合作博弈的模式[8]；項目制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“懸浮型政權(quán)”走向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[9]。

2.項目制與中國財政制度和公共服務(wù)的關(guān)系

此方面研究的主要觀點有：將公共服務(wù)資金項目化使公共服務(wù)變成以項目評估和管理為中心的治理體制，易衍生尋租行為[10]；稅費改革后“項目財政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級財政收入的主要來源[11]；較高的公共品供給水平與較高的地方財政自主權(quán)緊密聯(lián)系，財政分權(quán)而非集權(quán)更能改善地方公共品供給水平[12]；需利用村民自治來連接上級資源和村莊，提高村莊公共物品供給的績效[13]；項目和專項資金并非像上級部門預(yù)想的那樣有效率，相反還會出現(xiàn)許多意料外的后果。過于依賴項目和專項，反而使資金難以實際到達農(nóng)村社會[14]；項目制的結(jié)構(gòu)性缺陷使項目下鄉(xiāng)弱化了鄉(xiāng)村兩級組織在農(nóng)村公共品供給方面的能力[15]；項目制有利于實現(xiàn)高效、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給[16]。

3.項目制運行中不同主體的行為與策略

此方面研究的主要關(guān)注點有：農(nóng)村扶貧項目中地方政府領(lǐng)導(dǎo)的政績導(dǎo)向與農(nóng)民的被動參與[17]；農(nóng)村扶貧項目中的政府行為與村民角色[18]；面對國家整合行為的村莊自主性及自主行動能力[19]；項目下鄉(xiāng)在農(nóng)村公共品供給中的運行機制及其中折射出的國家與社會間互動關(guān)系[15]；新農(nóng)村建設(shè)背景下項目制在基層村莊的實踐形態(tài)及其過程中地方正式力量、非正式力量與市場等多方主體的行為和策略[5]；糧食項目運行中中央政府、地方政府和農(nóng)民三者在制度約束下的博弈與互動邏輯[20]；縣、鄉(xiāng)、村三級化解項目實施中矛盾沖突的行動邏輯[21]。

4.項目制實踐的社會影響

關(guān)注項目制積極影響的主要研究發(fā)現(xiàn)有：四川嘉陵區(qū)CDD項目實施在農(nóng)村民主建設(shè)和扶貧中有積極作用[22]；NGO農(nóng)村發(fā)展項目的介入是解決鄉(xiāng)村治理諸問題的一種新路徑，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效外源動力[23]；民族地區(qū)農(nóng)村扶貧項目對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展有積極影響[24]；廣西鳳山縣四個可持續(xù)生計項目村的項目運行對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村起到了積極作用[25]。

關(guān)注項目制消極影響的主要研究發(fā)現(xiàn)有：內(nèi)蒙古某旗生態(tài)移民的項目化運行使大量牧民紛紛外遷，使當(dāng)?shù)鼗鶎拥膫鹘y(tǒng)社會組織最終瓦解[26]；重大項目產(chǎn)生的社會利益分配不均問題凸顯，社會弱勢群體逐漸被“邊緣化”[27]；以項目制為核心確立的新的國家治理體制會對基層社會產(chǎn)生諸多意外后果：基層集體債務(wù)、部門利益化及體制的系統(tǒng)風(fēng)險[1]；公共產(chǎn)品的項目化供給在基層實施中可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織失語及自利性凸顯、村莊內(nèi)部整合能力弱化[28]；農(nóng)村扶貧項目會被地方權(quán)力和利益關(guān)系綁架，使項目結(jié)果與農(nóng)村貧困群體的實際需求相背離[29]；政府對村莊采取選擇性的項目輸入會制造村莊間貧富差距與兩級分化[30]；鄉(xiāng)村建設(shè)中存在項目內(nèi)卷化負(fù)債問題[31]；高速公路項目嵌入少數(shù)民族村落導(dǎo)致部分村民生計無保障、社會心理融合差、適應(yīng)發(fā)展緩慢等問題[32]。

5.項目制本身的改革與創(chuàng)新

此方面研究的主要觀點有：創(chuàng)新項目制很有必要，要實現(xiàn)政府項目的公益目標(biāo)，只改變資金的流動和管理方式是不夠的，還需要加入村民民主決策的制度安排，增加村民參與的公共空間[2]；要使農(nóng)村貧困群體成為扶貧項目的真正受益者，應(yīng)打破由各級政權(quán)所建構(gòu)的權(quán)力利益結(jié)構(gòu)，重建貧困者的主體地位，并通過社區(qū)組織建設(shè)提升社區(qū)能力，實現(xiàn)國家與社會、資源主體與貧困群體的直接對接[29]；項目制本身存在的制度漏洞和地方官員對政績的過度追求催生了“跑部錢進”、設(shè)租尋租、資金挪用、財權(quán)與事權(quán)錯配等問題，需對項目制進行改革完善[8]；自上而下決策體制使國家無法通過項目制有效獲取農(nóng)民的需求，項目制的利益協(xié)調(diào)及監(jiān)督功能受阻。項目制的優(yōu)化路徑是改革資源輸入方式，激活基層組織，建立自下而上的決策機制[33]。

(二)國外的實踐范例與相關(guān)研究成果

與國內(nèi)研究有著較為類同的研究視角與進路，國外工商與公共管理領(lǐng)域?qū)ψ鳛槭卤局髁x動員或組織方式的“項目”已有較多研究，但對于社會治理體制機制運行中的項目制，國外的直接研究還不多。近些年，一些國外學(xué)者的研究值得重視，它們主要結(jié)合中國的項目制實踐展開研究，產(chǎn)生了一些重要思想觀點，其中的代表性成果有：美國斯坦福大學(xué)周雪光2011年研究指出，“項目打包”等方式盡管增強了地方政府解決實際問題的能力，但也可能導(dǎo)致資源分配不均，弱化法制的基礎(chǔ)和社會共享觀念，不利于緩解權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾[34]；周雪光2012年以中國一個農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)“村村通”項目為例研究了國家政策、政府官員及村干部在提供公共品中的作用以及項目所導(dǎo)致集體債務(wù)和削弱集體治理的意外后果[35]；美國加利福尼亞大學(xué)黃宗智等人2014年研究發(fā)現(xiàn)，項目制的實際運作往往遵循著與政策意圖不同的邏輯，形成逐利價值觀下的權(quán)—錢結(jié)合，該機制在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，也會增加社會的不公平，亟需警惕與改革[36]。盡管項目制在國外遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如在中國成為如此主要的治理手段，但它也由于其內(nèi)含的專業(yè)化和技術(shù)化等特性而成為西方發(fā)達國家使用的機制之一[36]。較為成功的實踐范例有：委內(nèi)瑞拉旨在造福貧民的流動診所項目；芬蘭的殘疾人無障礙環(huán)境建設(shè)項目[37]；新加坡的健康促進項目[38]；美國的教師進步項目[39]和美國技術(shù)教育領(lǐng)域的“項目引路”項目[40]等。

在對更廣泛意義上的“項目制”的研究中，最具代表性的是美國學(xué)者斯科特，他在其專著《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》中分析了不同國家良好用意的宏大項目是如何由于忽略了生態(tài)和社會生活的基本事實而走向失敗的，強調(diào)中央主導(dǎo)的社會規(guī)劃必須要了解地方習(xí)慣和實踐知識[41]，與斯科特研究較類似的研究發(fā)現(xiàn)，不少國家對發(fā)展的介入不但帶來失敗，更進一步帶來了意料之外的不良后果，比如：加大官僚的權(quán)力，削弱民眾的權(quán)力，帶來進一步的貧困化[42-43]。

同時，一些國外研究盡管不直接針對項目制，但與項目制的運行邏輯和制度機制有一定的關(guān)聯(lián)，對項目制的改革創(chuàng)新有借鑒意義，比如：中國基層政府的“共謀現(xiàn)象”研究[44]；國家政權(quán)擴張對鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響研究[45]；自由發(fā)展觀與可行能力理論研究[46]；基層政府的財政分配權(quán)與公共服務(wù)提供之間關(guān)系的研究[47]；第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力研究[48]。其他與項目制研究有某種關(guān)聯(lián)并對后者有啟發(fā)價值的成果包括《華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷》[49]和《中國農(nóng)民權(quán)力：農(nóng)村改革時代1979-1989》[50]等。

(三)國內(nèi)外研究存在的不足

縱觀國內(nèi)外相關(guān)研究，項目制正獲得學(xué)界越來越多關(guān)注，研究者基于不同的學(xué)科領(lǐng)域、理論重點與實踐對象展開研究，產(chǎn)生了一些很不錯的研究成果，為后續(xù)研究提供了有力的借鑒與參照。但是，相比于項目制在中國的快速發(fā)展及其巨大的實踐影響而言，理論研究還明顯不足，存在如下兩方面的突出問題。

1.研究視角有缺失：偏重于宏觀層面和政府視角而忽視了基層村莊社會的回應(yīng)

既有研究的主要關(guān)注點聚焦在政府視角及項目制的體制機制方面，也有學(xué)者關(guān)注到項目制實踐中的政府決策回應(yīng)[51]，但對基層民眾這一項目制的最終受益者關(guān)注還較少，研究還不夠深入和系統(tǒng)，特別是對基層村莊社會的回應(yīng)機理還少有研究。盡管“項目進村”承載著國家和市場的意志，體現(xiàn)對價值和資源的強勢分配，但“項目”何以可能進村、如何進村特別是其成效如何并非國家或市場力量所能完全決定，也受制于村莊社會的實際回應(yīng)能力。雖然有研究關(guān)注到“項目進村”中的村莊自主性[19]以及村莊對輸入式項目的回應(yīng)[2]，但對村莊回應(yīng)的影響因素、內(nèi)在機制、狀況測評及優(yōu)化路徑等關(guān)鍵問題都有待進一步深入研究。

2.研究議題失均衡：對項目制負(fù)面效應(yīng)發(fā)生機理和防范機制的研究還很薄弱

項目制作為一種新的國家治理體制，尚存在諸多問題與不足，其成效還有很多不確定性，特別是伴隨著中國社會治理的創(chuàng)新，項目制還需不斷完善。既有研究雖已關(guān)注到項目制的意外后果與負(fù)面效應(yīng)，但對其判別、機理和成因的探究還較少，且未能實現(xiàn)宏觀與微觀、定性與定量等多維的有機結(jié)合。既有研究對項目制負(fù)面效應(yīng)的防范多強調(diào)項目制設(shè)計的不合理或其背后的體制性因素，而忽視了作為最終受益者的村莊社會的回應(yīng)能力問題，盡管已有學(xué)者從農(nóng)村貧困者主體地位重建及社區(qū)內(nèi)生性組織建設(shè)[29]、促進村民的民主參與[2]、激活農(nóng)村基層組織[33]等角度對村莊回應(yīng)能力的相關(guān)方面進行了探討，但還很不夠。這直接制約了項目制負(fù)面效應(yīng)防范的系統(tǒng)有效性。

二、村莊回應(yīng)：項目制研究的一條新路徑

項目制作為一種新形勢下將中央與地方、地方政府與基層政權(quán)、基層政權(quán)與農(nóng)村社會重新鏈接的機制，是以各類支農(nóng)扶農(nóng)項目為基礎(chǔ)的制度安排[29]。隨著“項目進村”不斷推進，它所承載的行政化與市場化力量日益滲透入農(nóng)村社會，優(yōu)化與提升村莊的實際回應(yīng)能力變得更加重要，這是保障項目制實踐成效的內(nèi)在要求，也是中國項目制的政策初衷之所在。正如黃宗智等人所指出的，項目制需要其他的制度配套和較崇高的價值取向方可發(fā)揮其所可能起的“現(xiàn)代化”作用，從更長遠(yuǎn)的視野考慮，關(guān)鍵是理論中的受惠者是否真正能夠成為實際運作中的主體[36]。同時，國家對農(nóng)村的資源輸入并不會自動激活農(nóng)村內(nèi)部的組織力量及農(nóng)民的積極性，需要進行有目的的改革創(chuàng)新[33]。

2015年5月由中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》強調(diào)了在增強村莊自治功能和發(fā)展能力基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，與此同時，針對中國的村莊建設(shè)，也有學(xué)者提出，中國的村莊是有實質(zhì)性意義的農(nóng)村社會單位，需要務(wù)實地面對村莊大量而長期存在的現(xiàn)實，著力推進良性而積極的村莊轉(zhuǎn)型[52]。由此，在大規(guī)?！绊椖窟M村”與基層社會治理創(chuàng)新的新常態(tài)下，村莊回應(yīng)*對“回應(yīng)”(response)的概念內(nèi)涵有幾種代表性界定：(1)an answer or reaction to sb/sth(回答、回復(fù))。參見斯蒂爾著《牛津中階英漢雙解詞典》(嚴(yán)維明，譯，商務(wù)印書館，2005:989)；(2)responsiveness:willing to give answers or show your feelings about sth(敏于響應(yīng)的)。英國培生教育出版有限公司《朗文當(dāng)代高級英語辭典》(外語教學(xué)與研究出版社，2004:1681)；(3)多元主體在一定社會結(jié)構(gòu)中基于共同利益、訴求的應(yīng)答、認(rèn)同、實化及實踐的互動過程。參見戚攻著《社會回應(yīng)機制研究》(人民出版社，2009:12)。本文把“回應(yīng)”界定為多元行動主體間進行的認(rèn)知、應(yīng)答、認(rèn)同及博弈的實踐互動過程。成為中國項目制研究亟需重視的一條新路徑，以村莊回應(yīng)路徑解讀項目制體現(xiàn)了中國制度變遷的社會回應(yīng)這一基本理論議題。唯有切實提升村莊的回應(yīng)能力，才能使農(nóng)村社會更好地適應(yīng)中國急劇的制度變遷，實現(xiàn)國家、市場和農(nóng)村社會的有效互動與良性共治，從根本上防范項目制的意外后果及負(fù)面效應(yīng)，真正發(fā)揮項目制的惠民功效。

“項目進村”是項目制在基層村莊社會的實踐形態(tài)，本文嘗試解析“項目進村”中村莊回應(yīng)的理論內(nèi)涵并探索性地針對其子課題提出示范性的研究構(gòu)想，以此呼應(yīng)項目制的既有研究脈絡(luò)，同時也為村莊回應(yīng)新路徑下的項目制研究開展提供參照與啟示。

(一)“項目進村”中的村莊回應(yīng)：概念闡釋與案例解析

從基層治理的總體格局看，“項目進村”是國家和市場力量對村莊社會的持續(xù)輸入。由于地理區(qū)位、經(jīng)濟和社會文化等因素差異，不同村莊對行政化與市場化干預(yù)有不同的回應(yīng)特性和回應(yīng)能力，村莊回應(yīng)能力的缺失與不足使宏觀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險和壓力極有可能落在村莊這個最基本的社會單位上，產(chǎn)生各類意外后果或負(fù)面效應(yīng)，使普通村民成為系統(tǒng)風(fēng)險的最終承擔(dān)者，導(dǎo)致項目制違背其良好意愿，偏離其政策初衷。

折曉葉與陳嬰嬰2011年研究指出，具有較高組織和運作能力的村莊對輸入式項目所能做出的回應(yīng)，包括動員內(nèi)部資源支撐項目完成及規(guī)避項目帶來的各種系統(tǒng)性風(fēng)險。對于沒有這種能力的村莊，“外生”的項目有可能遭遇到被躲避乃至失敗[2]。盡管折曉葉與陳嬰嬰關(guān)注到村莊社會對以“項目”為載體的外界力量的反向建構(gòu)，但對于這種反向建構(gòu)的條件、限度及可能的效果并未深入解讀[19]。因此，綜合既有的相關(guān)研究，透過社會治理的理論視角，本文認(rèn)為，“項目進村”的村莊回應(yīng)*學(xué)界尚缺乏對“村莊回應(yīng)”及“村莊回應(yīng)能力”的明確界定，本文在現(xiàn)代治理理論視域下，參照社會回應(yīng)(戚攻，2009)、“項目進村”中的村莊自主性(應(yīng)小麗，2013)及“村莊對輸入式項目的回應(yīng)”(折曉葉，2011)等相關(guān)研究，嘗試給出其概念界定。是指村莊在一定的經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)中基于自身利益訴求和資源條件而與政府、企業(yè)、非政府組織等“項目進村”相關(guān)行動主體所進行的認(rèn)知、應(yīng)答、認(rèn)同及博弈的實踐互動過程，包括交相作用的三個結(jié)構(gòu)層面：一是村莊對自身利益訴求和資源的感知過程；二是村莊依據(jù)一定的制度規(guī)范和價值準(zhǔn)則對外來訴求和影響作出認(rèn)知與評判并產(chǎn)生認(rèn)同或不認(rèn)同的過程；三是村莊的互動方式選擇以及把訴求、期望或承諾轉(zhuǎn)化為社會行動的過程。村莊回應(yīng)能力指村莊社會在“項目進村”中與政府、企業(yè)和非政府組織等相關(guān)行動主體進行互動過程中優(yōu)化自我系統(tǒng)并防范各類風(fēng)險的自主性和能動力。

為了更清楚地闡明“項目進村”與“村莊回應(yīng)”之間的內(nèi)在關(guān)系，本文在此以馬良燦2013年所做的項目制與農(nóng)村扶貧研究[29]中的案例為例進行概要式闡釋*筆者之前所調(diào)研的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項目及直接參與實施的農(nóng)村社會工作服務(wù)項目，都展現(xiàn)出基層村莊社會在面臨政府、市場和非政府組織等外力介入時的被動性及回應(yīng)能力缺乏，使得有著良好初衷的支農(nóng)扶農(nóng)項目在不均衡的互動中逐漸發(fā)生偏離，甚至出現(xiàn)了意料之外的負(fù)面效應(yīng)。篇幅所限，將另文再述。，以期產(chǎn)生拋磚引玉的效果。馬良燦所研究的是西南一個名為Y村的貧困村寨。當(dāng)?shù)乜h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門迫于扶貧及維穩(wěn)的政治壓力在該村推進了系列項目。首先是蔬菜種植項目，投入資金高達30多萬，地方政府追求項目成效的意愿很是強烈，但是Y村在“項目進村”過程中處于完全被動的狀況，村莊回應(yīng)處于低效乃至無效狀態(tài)，具體表現(xiàn)為Y村既難以對自身的利益、訴求和資源進行明確的感受與認(rèn)知，也無法對政府的項目介入做出有效的評判與互動方式選擇，政府意志的單方面強力推進使蔬菜種植項目很快因為不適合Y村實際而宣告失敗。政府隨后又動員了400多萬扶貧資金推動種草養(yǎng)牛項目，但由于Y村村民承受不起所需的投入，導(dǎo)致很多農(nóng)戶得到種牛后并不能為己所用發(fā)家致富，而是直接把牛賣掉，用來買耕?；蚪ǚ?，項目也走向失敗。最后是危房改造項目，給每戶人家投入扶貧資金一萬多元，項目工作組鼓勵農(nóng)戶高規(guī)格與高標(biāo)準(zhǔn)建房，農(nóng)戶在工作組鼓動下難以在辨明自身需求和承受力基礎(chǔ)上做出合理選擇，而是盲目服從，結(jié)果導(dǎo)致每戶負(fù)債5萬元以上，Y村成了縣里最大的負(fù)債村。為了還債，很多建房的村民陷入二次貧困，被迫流落異鄉(xiāng)，外出打工，整個村莊一片蕭條。馬良燦在文中把項目的失敗歸因于貧窮村民自身主體性的缺失，并提出社區(qū)內(nèi)生性組織建設(shè)及社區(qū)能力提升的對策建議。從村莊回應(yīng)的分析視角看，Y村在面臨外來力量以項目為載體的介入時回應(yīng)能力很低，在與政府等相關(guān)主體所進行的認(rèn)知、應(yīng)答、認(rèn)同及博弈的實踐互動過程中處于明顯的“失語”和弱勢狀態(tài)，這直接導(dǎo)致了“項目進村”的力量失衡、方向偏離乃至負(fù)面效應(yīng)?？梢栽O(shè)想，如果能夠通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)教育、推進社區(qū)文化建設(shè)與社會工作介入、提升村民自助互助能力等路徑和方法，使村民對自身的利益、訴求和資源有良好的認(rèn)知，并能夠?qū)Α斑M村”項目所承載的外來訴求和影響進行有效的評判和互動方式選擇，提升貧困村在基層治理格局中的回應(yīng)能力，貧困村民的訴求和資源條件就可以更明確地被識別并融入項目的設(shè)計與實施過程，“進村”項目的偏差也可更好地得到糾正，“項目進村”就可以在多元治理主體的良性互動與博弈中取得更好的實踐成效，并規(guī)避可能的系統(tǒng)性風(fēng)險。

縱觀中國的項目制實踐，在轟轟烈烈的、由權(quán)力和資本主導(dǎo)的“項目進村”運動中，作為最終受益者的普通村民的認(rèn)識世界與生活世界多被忽略，村莊的實際回應(yīng)能力往往得不到足夠重視。村莊自治能力和基層社會自組織能力的弱化，反過來使得項目制進入鄉(xiāng)村社會后帶來的治理問題更加突出[9]。因此，提升村莊回應(yīng)能力并防范“項目進村”負(fù)面效應(yīng)才可真正發(fā)揮項目制“惠民生、促發(fā)展”的實踐功效。站在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展及推進社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略視角看，村莊回應(yīng)能力提升的根本目標(biāo)是實現(xiàn)村莊社會與國家、市場之間的有效互動與良性共治，優(yōu)化基層治理格局，促進基層民生改善。

(二)村莊回應(yīng)路徑下“項目進村”負(fù)面效應(yīng)防范研究的理論構(gòu)想*村莊回應(yīng)路徑下的項目制研究涵括了項目制的實踐效應(yīng)研究、項目制的體制機制改革研究、項目制發(fā)展與社會治理創(chuàng)新研究等諸多子課題，本文以“項目進村”的負(fù)面效應(yīng)為切入點，嘗試為相關(guān)研究提供示例。

從既有文獻看，“項目進村”的負(fù)面效應(yīng)正日益受到人們重視。在村莊回應(yīng)的理論視角下，國家和市場依托“項目”的外力輸入與村莊回應(yīng)能力之間的結(jié)構(gòu)性不匹配是“項目進村”負(fù)面效應(yīng)的關(guān)鍵成因。作為項目制研究的子課題之一，村莊回應(yīng)路徑下“項目進村”負(fù)面效應(yīng)的破解與防范可從如下方面著手進行探究：(1)中國社會治理創(chuàng)新進程中的“項目進村”與村莊回應(yīng)。包括梳理中國社會治理創(chuàng)新進程中“項目進村”快速推進的成因、現(xiàn)狀和趨勢及村莊回應(yīng)存在的困難和挑戰(zhàn)。(2)“項目進村”的實踐過程與村莊的回應(yīng)機制。包括運用比較法與案例研究等方法，實證解析不同類型“項目進村”的實踐形態(tài)、推進主體、發(fā)展動力和運作邏輯，探究“項目進村”過程中村莊回應(yīng)的結(jié)構(gòu)、功能、策略、困境、影響因素等。(3)“項目進村”負(fù)面效應(yīng)的機理及其與村莊回應(yīng)能力的關(guān)聯(lián)方式。包括用田野調(diào)查與量表法等方法實證判別“項目進村”的負(fù)面效應(yīng)并測評村莊回應(yīng)能力的現(xiàn)實問題，在此基礎(chǔ)上破解負(fù)面效應(yīng)的機理及其與村莊回應(yīng)能力之間的關(guān)聯(lián)方式，剖析村莊回應(yīng)能力的制約因素與問題成因。(4)村莊回應(yīng)能力的提升路徑與“項目進村”負(fù)面效應(yīng)的防范機制。包括村莊回應(yīng)能力提升的理論闡釋、目標(biāo)設(shè)定及平臺、機制和路徑的構(gòu)建等，并結(jié)合項目制的改革創(chuàng)新構(gòu)建村莊回應(yīng)能力監(jiān)測反饋系統(tǒng)和“項目進村”負(fù)面效應(yīng)預(yù)警防范系統(tǒng)。

總之，基于村莊回應(yīng)這一新路徑來探究項目制問題是可行的，且具有重要的研究價值。首先，從學(xué)術(shù)層面看，可彌補項目制研究偏重宏觀層面與政府視角而忽視村莊回應(yīng)之不足，補強對項目制意外后果的研究，相關(guān)結(jié)論可作為更大規(guī)模調(diào)查建立預(yù)設(shè)的依據(jù)。還可為中國基層治理創(chuàng)新和農(nóng)村扶貧等研究提供“村莊回應(yīng)能力”新視野與新進路。其次，從實踐層面看，2015年中央一號文件連續(xù)第12年聚焦三農(nóng)，項目制日益成為國家支農(nóng)富農(nóng)的重要載體。村莊回應(yīng)能力的提升與優(yōu)化不僅有利于防范項目制的負(fù)面效應(yīng)，使項目制實踐走出擾民困境而真正惠于民，還有利于激發(fā)村莊活力，補強基層治理中村莊回應(yīng)不足的短板，健全村莊的社會功能，推動中國農(nóng)村真正成為“農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園”。

從中國國家治理的整體視角看，項目制主要是國家為實施其政府職能或促進某一地方或某一領(lǐng)域的工作進展而配套專項資金以高效率實現(xiàn)政府目標(biāo)[8]。作為一種適應(yīng)中國市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化發(fā)展的制度機制和組織行為模式，項目制日益滲透到中國政治、經(jīng)濟與社會生活中，影響力逐漸擴展與深入，難以逆轉(zhuǎn)。因此，如何科學(xué)全面認(rèn)識項目制，規(guī)避其可能帶來的負(fù)面效應(yīng)及意外后果，充分發(fā)揮其連接國家、市場與社會的協(xié)同作用及其“惠民生、促發(fā)展”的實踐功效，是對待項目制正確而務(wù)實的態(tài)度。

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(責(zé)任編輯彭建國)

The status and new path of project system research

LI Yaofeng

(School of Politics and Law,Jinggangshan University,Ji’an 343009,P.R.China)

As a new system of national governance,project system takes increasingly broad and deep impact on the economic and social development of China.Literature review reflects that domestic researches are taken based on five main issues,study fruits are achieved mainly in the past five years; foreign researches have got a certain basis.However,theoretical study has two outstanding problems:the first is a lack of research perspective,which emphases on the macro level and the view of government but ignores the response of grassroots village; the second is the unbalance of research topic which causes the study of occurrence and prevention mechanism weak.Therefore,“village response” becomes a new path for the future research.By the new path,practical logic and problem causes of projects entering the village could be explored and effective methods could be found to improve the pattern of grassroots governance,also to prevent the negative effect of project system and promote its positive practical effect.

national governance; project system; village response; projects entering the village; negative effect

10.11835/j.issn.1008-5831.2016.05.010

歡迎按以下格式引用：李耀鋒.項目制研究的現(xiàn)狀與新路徑[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(5):107-113.

Format:LI Yaofeng.The status and new path of project system research[J].Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2016(5):107-113.

2016-05-22

江西省藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃項目“江西農(nóng)村群眾文化需求調(diào)查與政策建議”(YG2013065)；2014年度民政部與李嘉誠基金會“大愛之行”全國貧困人群社工服務(wù)及能力建設(shè)合作項目——“江西革命老區(qū)農(nóng)村留守老人社會工作服務(wù)項目”(P140318883655)

李耀鋒(1981-)，男，河南人，井岡山大學(xué)政法學(xué)院講師，社會學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村貧困問題與社會工作研究。

G472.5

A

1008-5831(2016)05-0107-07