粵港澳人才合作示范區(qū)建設(shè)的功能及路徑研究

魏紅英，黎 績，黃慧珊，李雅萍，劉史超

（1.深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 深圳 518000；2.深圳龍崗區(qū)委政研室，廣東 深圳 518000）

2010 年我國第一個國家人才發(fā)展規(guī)劃《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《人才規(guī)劃綱要》）頒布以來，各地按照先行先試的原則，大膽探索人才管理改革試驗，打造了“類同型、地緣型、跨區(qū)域”人才開發(fā)合作模式。[1]作為眾多實踐創(chuàng)新的一部分，2012 年批復(fù)的粵港澳人才合作示范區(qū)的建設(shè)與其他地區(qū)相比，其示范功能有哪些不同，又是如何實現(xiàn)其功能的呢？本文嘗試基于合作視野加以回答。

一、關(guān)于粵港澳人才合作示范區(qū)建設(shè)研究的系統(tǒng)反思

關(guān)于人才合作示范區(qū)建設(shè)的研究由于時間短，相關(guān)研究較少，與本研究有關(guān)的可以分為漸次遞進的三個相關(guān)主題：經(jīng)濟合作、人才管理與合作和示范區(qū)建設(shè)。

（一）關(guān)于經(jīng)濟合作示范區(qū)的研究

從發(fā)生學(xué)意義上看，人才管理改革試驗區(qū)在中國的出現(xiàn)，是各地科技園區(qū)建設(shè)的附屬物。為了促進創(chuàng)新要素自由流動，推動地區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，人才被作為協(xié)同要素之一，納入經(jīng)濟合作示范區(qū)范疇。早期經(jīng)濟合作示范區(qū)的研究集中在區(qū)域經(jīng)濟一體化、次區(qū)域經(jīng)濟合作、地方政府合作等話題。從時間上看，中國知網(wǎng)上2008-2017 年10 年間每年的文章數(shù)在二三十篇左右；2015 年之后，沿邊、沿江和內(nèi)地經(jīng)濟合作示范區(qū)的實踐和理論探索增加。2018 年一年時間猛增到六十多篇，是原來的兩倍，尤其是粵港澳合作的研究增多。從內(nèi)容上看，人才合作作為經(jīng)濟合作的伴生物被提及，專門的研究并不多。代表性研究主要有：一是珠江三角洲合作、粵港澳合作的研究，如陳廣漢[2]、陳瑞蓮和孔凱[3]、梁慶寅[4]、周運源[5]、張緊跟[6]、劉璟[7]，還有，關(guān)秀麗對打造內(nèi)地與香港人才合作平臺的建議[8]；左連村對粵港澳聯(lián)合創(chuàng)新區(qū)的研究，提出引才育才并舉的措施[9]等；二是關(guān)于區(qū)域合作模式的研究，龔蔚霞、楊玲在總結(jié)科層式、自發(fā)式和混合式伙伴關(guān)系等現(xiàn)有區(qū)域合作發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，探索了新型戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系；[10]三是粵港澳地方政府合作機制的研究。文宏、呂映南、林彬凝練出“調(diào)適性互動”機制；[11]左曉安的與“一帶一路”戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展的粵港澳合作機制創(chuàng)新等研究。[12]

（二）人才管理改革試驗區(qū)的研究

2017 年中共中央組織部人才工作局以論文集的方式，對2010 年人才規(guī)劃出臺后各地人才管理改革的探索進行總結(jié)，編寫了《人才發(fā)展體制機制改革》頂層設(shè)計、理論探索、地方實踐三部著作。截至2020 年初，在中國知網(wǎng)上以“人才管理改革試驗區(qū)”為篇名檢索結(jié)果為46 篇，其中代表性的研究有：（1）劉洋（2017）關(guān)于人才管理改革試驗區(qū)模式的研究，提出自主示范、雙自聯(lián)動、跨區(qū)域協(xié)作、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)行業(yè)推動、多組織聯(lián)動六種模式；（2）丁艷麗（2013）、陳曉偉（2013）、潘晨光和陳學(xué)強（2011）對人才管理改革試驗區(qū)實踐經(jīng)驗的總結(jié)；（3）沈榮華（2013）、柳霞（2013）關(guān)于人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)的市場化、同質(zhì)化等問題研究；（4）各省市人才管理改革試驗區(qū)建設(shè)的實證研究，如孫青山、任洪成（2016）關(guān)于蘭州、任洪成（2016）關(guān)于大連、王敬英、顧玲琍（2015）關(guān)于張江的研究等；（5）金松、朱考金（2015）關(guān)于人才管理改革試驗區(qū)績效評價指標體系研究等；（6）姚裕群和陸義敏（2008）、張云華等人（2012）對人才跨界流動的原因和現(xiàn)狀的研究。它們從列舉陳述，到問題探討，從全面開花到學(xué)理機理分析，漸次展開、深化。

（三）關(guān)于人才合作示范區(qū)的研究

截至2020 年初，以“人才合作示范區(qū)”為核心詞，搜索中國知網(wǎng)，結(jié)果為5 篇文章。其中最早的是2013 年蔡紅星等人關(guān)于“建設(shè)社區(qū)衛(wèi)生人才合作培養(yǎng)示范區(qū)的實踐與思考”。還有：（1）陳杰等人（2019）的“粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展機制研究—基于粵港澳人才合作示范區(qū)的經(jīng)驗推廣”一文，構(gòu)建了人才引進協(xié)同、交流合作、國際獵頭培育、平臺載體建設(shè)、人才流動暢通、人才環(huán)境優(yōu)化六個維度的協(xié)同機制；（2）丁艷麗（2013）在“探秘粵港澳人才合作示范區(qū)”一文，從人才引進模式、政策支持、良性競爭三方面進行分析；（3）沈琳、王強（2014）的我國典型區(qū)域人才合作模式對京津冀區(qū)域人才合作的借鑒與啟示；（4）瞿群臻和孫麗玲對滬港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)人才引進與培養(yǎng)的政策比較研究（2011）；曾凱華（2018）關(guān)于歐盟人才流動政策對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的啟示等。

總的說來，專門研究人才合作示范區(qū)功能的并不多。從視角看，出現(xiàn)從人才培養(yǎng)合作轉(zhuǎn)換到人才管理和服務(wù)協(xié)作；開始進行分析框架的構(gòu)建；對人才合作示范區(qū)建設(shè)狀況進行判斷。這些為本研究提供了素材和研究基礎(chǔ)。但研究仍然存在“兩多兩少”的問題。研究人才管理創(chuàng)新的比較多，研究人才合作創(chuàng)新的比較少；研究實踐經(jīng)驗較多，理論構(gòu)建的較少。將示范區(qū)的功能定位視為當(dāng)然的存在，很少有人從示范區(qū)的功能定位視角研究實施的路徑。導(dǎo)致實踐中定位不清，把握不準。

本研究嘗試運用結(jié)構(gòu)功能理論，以粵港澳人才合作示范區(qū)批復(fù)前后的國內(nèi)外形勢為背景，以黨和國家的相關(guān)方針政策為邏輯線索，回溯源頭，找準定位，探討粵港澳人才合作示范區(qū)建設(shè)的功能定位的現(xiàn)狀、問題，找尋可資借鑒的方向和路徑。

二、粵港澳人才合作示范區(qū)建設(shè)功能定位

粵港澳人才合作示范區(qū)的功能定位需要從人才競爭的國際背景、區(qū)域合作的歷史趨勢、中國改革開放的國內(nèi)背景以及人才與產(chǎn)業(yè)關(guān)系四個方面，了解四大功能的背景、問題的針對性和實質(zhì)，才能找到示范區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵點和突破點。

（一）人才管理體制的創(chuàng)新功能：推動人才管理的去行政化和人才配置的市場化

粵港澳人才合作示范區(qū)產(chǎn)生的直接原因和背景是我國人才數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題，為此，2010 年的人才大會上，發(fā)布了黨和國家層面的第一次人才規(guī)劃，即《人才規(guī)劃綱要》，表達出國家培養(yǎng)和造就規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊伍，進入世界人才強國行列的決心。據(jù)此文件，“人才”指具有一定的專業(yè)知識或?qū)ｉT技能，進行創(chuàng)造性勞動并對社會作出貢獻的人，是人力資源中能力和素質(zhì)較高的勞動者，包括高端人才、緊缺人才、技能人才等。

目前，中國人才總量有了大的提升，結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，但是，我國離世界人才強國的目標還有很大差距。中國教育學(xué)會2018 年發(fā)布的《人力資源強國報告》指出，我國人力資源競爭力指數(shù)排在全球第13 位?；浉郯拇鬄硡^(qū)也不例外。香港科技大學(xué)教授、大疆創(chuàng)新科技公司董事長李澤湘曾指出，粵港澳大灣區(qū)要“打造國際科創(chuàng)中心，需要創(chuàng)始人至少1.6 萬人，大灣區(qū)本土能提供420 個人，僅滿足2.6%；優(yōu)秀工程師需求是13.6 萬人，大灣區(qū)本土能培養(yǎng)出6 124 位，只占6%”[13]?？梢?，與其需求比起來，粵港澳大灣區(qū)在高端科技創(chuàng)新型人才供給方面仍面臨著巨大的缺口。

人才管理體制機制創(chuàng)新如何實施？粵港澳人才合作示范區(qū)的建設(shè)經(jīng)歷了單項改革到分類推進，從整合突破，再到創(chuàng)新跨越的階段，形成聯(lián)盟式的育才合作機制、政府搭臺的引才機制、一體化的評才機制、共建高地的產(chǎn)業(yè)聚才機制、市場主導(dǎo)的多元服務(wù)保障機制，基本完成依附性合作向規(guī)范性整合的發(fā)展，在體制機制改革創(chuàng)新方面取得了成效，形成了人才合作體制機制的粵港澳模式。

（二）人才區(qū)域合作的引領(lǐng)功能，推動人才一體化建設(shè)

從發(fā)生學(xué)意義上看，人才管理改革試驗區(qū)在中國的出現(xiàn)，是各地科技園區(qū)建設(shè)的附屬物，是經(jīng)濟合作示范區(qū)建設(shè)推進的伴隨物。

從人才角度來說，人才的區(qū)域內(nèi)部競爭消減了人才示范區(qū)的合作效益。近年來，廣東省各地在港澳高端人才引進上大膽嘗試，出臺了廣州市的“羊城人才計劃”“紅棉計劃”，深圳市的“鵬城英才計劃”“鵬城孔雀計劃”，珠海市、中山市的“英才計劃”等，通過經(jīng)濟補貼、社會政策優(yōu)惠等方式，廣泛吸納符合城市發(fā)展需求的精英人才。這些政策促進了當(dāng)?shù)厝瞬虐l(fā)展，但是相鄰區(qū)域之間的人才大戰(zhàn)導(dǎo)致人才與產(chǎn)業(yè)不匹配、人才與環(huán)境不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了人才浪費、邊際效用遞減現(xiàn)象。這催生了區(qū)域性人才合作，京津冀、長三角、珠三角、粵港澳等地的人才要素一體化的探索。

中國最早的人才合作示范區(qū)發(fā)源于北京市的中關(guān)村。但是，人才的合作機制卻可以追溯到改革開放初期的民間人才交流機制。2012 年，人才合作被單獨列出。盡管在國家層面還有2011 年中關(guān)村人才特區(qū)（《關(guān)于中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)人才特區(qū)的若干意見》）以及省級層面的北京、上海、江蘇、湖北、山東等30 多個省、市、區(qū)建立的人才管理改革試驗區(qū)；盡管從更廣的視域看，一定區(qū)域內(nèi)人才合作的做法早在20 世紀50年代就已經(jīng)出現(xiàn)，但是“人才合作示范區(qū)”概念第一次出現(xiàn)在中央文件，卻只有2012 年粵港澳人才合作示范區(qū)，它是區(qū)域合作的要素之一。

人才合作示范區(qū)建設(shè)產(chǎn)生于區(qū)域合作?；谌蚪?jīng)濟發(fā)展一體化和珠三角區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的推動，粵港澳人才合作示范區(qū)合作政策因運而生。最早可見的政策框架是2008 年國務(wù)院《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》文件，關(guān)于人才合作的內(nèi)容置于“以新的思維和機制推動高等教育發(fā)展上水平”章節(jié)中，將人才培育合作納入珠三角發(fā)展規(guī)劃。又在CEPA（《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》）協(xié)議的基礎(chǔ)上分別簽訂了《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》。人才合作被作為區(qū)域合作的一個組成部分隱含其中。

根據(jù)合作機制主體的層次變化和合作范圍、方式，人才合作示范區(qū)建設(shè)可以劃分為從民間交流到政府主導(dǎo)合作，從區(qū)域合作到國家戰(zhàn)略的四個不斷遞進的階段，形成人才信息共享、人才智力資源共用、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體共建、人才政策互通共融“四共模式”。

從合作主體來看，粵港澳人才培育合作主體從企業(yè)、政府分離向企業(yè)與政府聯(lián)合方向發(fā)展。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和創(chuàng)新能力的增強，以及社會中介組織日益成長，粵港澳的合作模式也從原來的單向輸出逐步向協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變，三地互動頻繁，合作空間不斷拓展，合作領(lǐng)域不斷深化。

在合作的資金保障方面，2009 年廣東省設(shè)立粵港共建創(chuàng)新平臺專項資金，用以支持兩地高校和科研機構(gòu)建立聯(lián)合研發(fā)中心，推動創(chuàng)新科技合作。

從合作內(nèi)容與手段上看，2017 年3 月深圳市、東莞市通過人才補貼、提供人才公寓等方式吸引國際化人才；珠海市通過與澳門科技大學(xué)簽署框架合作協(xié)議，對區(qū)域教育、合作辦學(xué)、科技合作做了進一步規(guī)劃，合作設(shè)立建筑、醫(yī)藥國家重點實驗室，完善科技成果研發(fā)體系，打造粵港澳優(yōu)質(zhì)教育和創(chuàng)新中心。

（三）人才開放的示范功能：推動人才國際化建設(shè)制度創(chuàng)新策源地

早在2012 年12 月，習(xí)近平總書記在黨的十八大后首次離京考察就來到廣東，他提出廣東聯(lián)手港澳打造更具綜合競爭力的世界級城市群，要發(fā)揮“窗口作用、試驗作用、排頭兵作用”。黨的十八大前后，習(xí)近平總書記在多個場合、多次講話、多次重大決策的指引中，闡述了人才的重要性。2018 年10 月，習(xí)近平總書記再次踏上廣東這片熱土，強調(diào)要把粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為廣東改革開放的大機遇、大文章，抓緊抓實辦好。11 月，他在會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40 周年訪問團時強調(diào)，希望香港、澳門繼續(xù)帶頭并帶動資本、技術(shù)、人才等參與國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和新一輪高水平開放。2019 年7 月5 日公布的《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于貫徹落實〈粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要〉的實施意見》提出：“積極構(gòu)建符合科技創(chuàng)新規(guī)律的體制機制，推動人才、資本、信息、技術(shù)等創(chuàng)新要素在大灣區(qū)便捷高效流動。”四次講話一脈相承，體現(xiàn)粵港澳合作要“走在全國前列”。

與其他地區(qū)示范區(qū)的功能不同的是，粵港澳示范區(qū)承擔(dān)著豐富“一國兩制”事業(yè)發(fā)展新實踐的功能。粵港澳人才合作示范區(qū)建設(shè)是中國特色社會主義人才工作的實踐創(chuàng)新之舉，它因為“一國兩制”的政治背景和粵港澳大灣區(qū)國家戰(zhàn)略背景而具有不可替代的示范價值和理論意義。其中，粵港澳作為區(qū)域性人才合作示范，獨特性非常明顯，這也是其上升為國家層面示范區(qū)的原因之一。其實質(zhì)是運用外部人才資源，探索國際化。區(qū)域合作的目的不僅僅在于優(yōu)勢互補，更重要的是參與國際競爭。粵港澳三地區(qū)域人才合作既是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，也是三地政府自覺行動的結(jié)果。既是經(jīng)濟合作向外延展的結(jié)果；也是國家政策的映射。因此，重點在跨境人才流動方面的探索，也真正體現(xiàn)了人才合作示范的國際化宗旨。

如果說，國內(nèi)其他實驗區(qū)需要解決內(nèi)部體制暢通的一體化問題，那么粵港澳人才示范區(qū)的重點問題就是境內(nèi)外人才流動的國際化問題。

建設(shè)人才發(fā)展的開放引領(lǐng)區(qū)就是依托對外開放政策，結(jié)合粵港澳區(qū)位優(yōu)勢，加大國內(nèi)與發(fā)達國家之間的人才交流和合作能力，使人才要素國際化。目的在于：（1）率先形成與港澳互通、與國際接軌的具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢。大灣區(qū)一個目標是建立區(qū)域共同體，發(fā)展科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，核心是要吸引高端人才，特別是國際人才。不斷擴大人才政策開放度，積極營造法治化國際化人才發(fā)展環(huán)境。（2）更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局?；浉郯娜鼗诘鼐壪嘟?，人緣相親，業(yè)緣相通，商緣相融，在各個領(lǐng)域尤其是高等教育形成了類型豐富、互補性強、各具特色的人才培育、引進、流動、服務(wù)等模式。

（四）產(chǎn)業(yè)聚集的助推功能：推動集群化發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)

如果說人才管理的樣板功能是國際人才競爭的時代背景所決定的，那么產(chǎn)業(yè)聚集的功能則可以說是歷史發(fā)展的結(jié)果。人才問題不僅僅是人才問題，更核心的是經(jīng)濟問題。從早期的星期天工程師，到高校合作，再到產(chǎn)業(yè)聚集平臺的合作，科技走廊的建設(shè)，無不體現(xiàn)經(jīng)濟的背影和產(chǎn)業(yè)的需求。人才發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)集聚給予空間，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多層次人才提供支撐。人才的聚集實質(zhì)是產(chǎn)業(yè)的集聚。世界級的灣區(qū)建設(shè)證明了這一邏輯。學(xué)界普遍認為產(chǎn)業(yè)集聚與人才集聚相關(guān)，且為一種正反饋機制。因此，粵港澳人才合作示范區(qū)的建設(shè)不僅僅是人才的合作，更是產(chǎn)業(yè)政策的大調(diào)整大融合。某種意義上講，推進人才管理改革創(chuàng)新的落腳點是產(chǎn)業(yè)體系。

集聚在特定區(qū)域的新的空間經(jīng)濟組織形式，構(gòu)成粵港澳區(qū)域特色的競爭優(yōu)勢。憑借集群化的經(jīng)濟基礎(chǔ)與完備的產(chǎn)業(yè)鏈這一優(yōu)勢，粵港澳靶向招人，形成多層次人才體系。

粵港澳實施重點人才工程聚集高端人才，形成人力資源區(qū)位優(yōu)勢。重視產(chǎn)業(yè)集聚中的人才集聚問題，用人才引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)以產(chǎn)業(yè)集聚人才，實現(xiàn)重點產(chǎn)業(yè)與人才集聚的“同頻共振，高端人才集聚助力產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”。以項目招引人才，產(chǎn)業(yè)集聚人才，環(huán)境留住人才，以人才助推產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)集聚人才，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才高地。

粵港澳大灣區(qū)通過重點培養(yǎng)和開發(fā)生物科技、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、新能源、文化創(chuàng)新以及信息化技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通過建設(shè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，加強對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整合能力，實現(xiàn)技術(shù)集成、工藝創(chuàng)新、商業(yè)合作的發(fā)展模式，從而提高戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，使人才得到有效發(fā)展。

粵港澳以科技創(chuàng)新走廊為抓手，明確各自在產(chǎn)學(xué)研一體化中的功能定位，結(jié)合自身優(yōu)勢，建設(shè)創(chuàng)新、開放、國際化科研平臺，通過跨境交流合作的方式整合人力資源，讓人才在廣深港澳科創(chuàng)走廊中發(fā)揮主體作用。通過引進一個人才、帶來一個團隊、支撐一個項目、發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)。

（五）創(chuàng)新與突破：取得了初步成績，實現(xiàn)了部分樣板功能

8 年來，粵港澳人才合作示范區(qū)建設(shè)的主要探索和經(jīng)驗：（1）找到了整體推進與重點突破相結(jié)合的分類改革路徑。建立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制，制定了區(qū)域合作、人才管理創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)聚才、開放前沿的規(guī)劃并落實推進；（2）逐步建立了政府推動、企業(yè)民間參與的主體多元、內(nèi)容全面、多維度、立體化的人才合作體制機制；（3）實施了試點—推廣—普及的三段式人才改革發(fā)展方式。如2018 年國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)取消“臺港澳人員在內(nèi)地就業(yè)許可”，最早在前海率先實現(xiàn)突破，并迅速在全國推廣復(fù)制。類似的案例很多。已經(jīng)形成了從地方試點上升為國家政策的推廣范例；（4）形成了“五動”機制。在育才、引才、聚才、用才、評才改革的各領(lǐng)域，實施政府政策啟動、各方合力聯(lián)動、重點項目驅(qū)動、環(huán)境優(yōu)化的拉動、經(jīng)濟手段撬動。

三、粵港澳人才合作示范區(qū)建設(shè)功能履行的困境難題和障礙

粵港澳大灣區(qū)出臺了一系列的人才文件政策，這些政策既有國家層面的粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，也有廣東省層級，還有深圳、廣州等城市以及香港澳門特別行政區(qū)關(guān)于人才的政策，更有市轄區(qū)的人才政策。這些政策的內(nèi)容廣泛，既涉及住房、入戶等生活政策，也涉及人才平臺建設(shè)，還有人才使用、激勵等內(nèi)容。根據(jù)中大咨詢?nèi)瞬叛芯吭?018 年研究，他們收集的人才政策文件就有229份。加上他們沒有收集到的政策和2019 年新出臺的政策，數(shù)量應(yīng)該更高。這些政策還沒有真正達到“引得來、留得住、用得好”的目標。究其原因，在于存在碎片化表層化的問題。

1.碎片化。試點-推廣-普及的三段式改革前端受阻，改革呈現(xiàn)碎片化；聚才機制之間未形成系統(tǒng)的聯(lián)系。目前的聚才機制都在特定的范圍內(nèi)全力建設(shè)，有些還取得不錯的成績。而人才就業(yè)環(huán)境建設(shè)、人才服務(wù)保障建設(shè)或人才培養(yǎng)建設(shè)等建設(shè)在這些機制中，雖然定位不同卻有內(nèi)容相似的地方。但是這些機制間卻沒有系統(tǒng)的聯(lián)系，而是各自全力做好各自機制的建設(shè)，容易導(dǎo)致資源的重復(fù)利用甚至是資源浪費。

2.表層化?！拔鍎印睓C制運行深度不夠，存在表層化現(xiàn)象。也就是在人才管理改革開放的各領(lǐng)域，政府政策啟動、各方協(xié)作聯(lián)動、重點項目驅(qū)動、環(huán)境優(yōu)化的拉動、經(jīng)濟手段撬動還有很大空間。有的僅在某一部分聯(lián)動，集群效應(yīng)還未構(gòu)成。

3.合作地區(qū)輻射范圍有限。無論是橫琴的琴澳新街坊項目，深圳前海的創(chuàng)新項目，還是廣州的澳澳青年創(chuàng)業(yè)、科技創(chuàng)新走廊，都顯示了廣東省在引才、聚才、用才方面的合作地區(qū)主要仍是澳門香港，與其他地區(qū)的合作不深甚至說很少，不利于多樣性的人才發(fā)展，使示范效應(yīng)受限。

三地人才一體化合作具有合法性合理性靈活性特征且更加開放的體制機制仍然存在問題。

（一）合作區(qū)發(fā)展的制度體制壁壘問題

粵港澳地區(qū)存在合作的制度障礙?；浉郯娜爻藝抑鳈?quán)的一致性外，存在3 個關(guān)稅區(qū)、3個法律管轄區(qū)及3 種貨幣區(qū)，政治制度、經(jīng)濟制度、法律制度和行政管理制度等多方面不同程度地存在多種差異，這些都極大地阻礙了三地人才的合作與交流，制約著人才出入境、科研人員滯留時間、稅收稅率、資金、物流等要素的流動，成為粵港澳三地合作的最大障礙。

1.三地部門管理體制以及運行的差異障礙。粵港澳三地管理制度的差異性問題在地方政府層面難以突破。人才工作部門協(xié)同性不足是當(dāng)前人才工作面臨的一大問題。人才工作是涉及多部門聯(lián)合的系統(tǒng)性工作，三地人才管理體制差異導(dǎo)致合作機制運行困難。內(nèi)地實施黨領(lǐng)導(dǎo)人才管理體制，不同部門采用民主集中制的方式在人才管理方面通力協(xié)作。港澳特區(qū)政府在進行重大決策時，需要通過立法會審議和公眾咨詢等多個環(huán)節(jié)，給雙方的合作事項增加了許多不確定因素。而且，港澳特區(qū)政府可以直接與中央高層對話達到區(qū)域目標，而廣東省在具體事務(wù)方面需要通過中央部委轉(zhuǎn)陳。三地的合作溝通和協(xié)調(diào)的成本增高、難度增大，亟需建立能夠統(tǒng)籌全局、對等互信的粵港澳三地合作協(xié)調(diào)機制。

2.體制不順導(dǎo)致機制不暢。合作行政審批程序也相對繁瑣，缺乏項目合作中的矛盾和利益紛爭的共同調(diào)處和解決機制，如溝通交流機制、利益共享機制、利益補償機制、宣傳動員機制、監(jiān)督制約機制等，使合作發(fā)展難度增加。

（二）三地合作動力不平衡問題

一般而言，沒有外力干預(yù)，區(qū)域合作意識弱于競爭意識，粵港澳也不例外。

1.“誰做老大”的傳統(tǒng)理念影響合作動力。誰為大，是合作動力的主要影響因素。粵港澳各有區(qū)域優(yōu)勢，都擔(dān)心合作會消解和喪失自己的優(yōu)勢。

2.沒有利益補償機制的單方面付出削弱合作動力。單方面付出既包括廣東對港澳單邊開放，也包括港澳高層次人才單向流向內(nèi)地，還包括粵方為港澳方盡可能地提供了各種便利，但港澳方卻因自身內(nèi)部原因無法對等給予回應(yīng)等。缺乏利益補償機制使合作持續(xù)性大打折扣。

3.各地政府任期績效考核壓力制約合作需求。三地主體的同質(zhì)化，導(dǎo)致與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟契合人才差異化不足。任期制業(yè)績考核壓力，使各地在吸引人才方面紛紛出臺競爭性的各種政策和優(yōu)惠補貼，缺乏合作一致性的規(guī)劃和安排，導(dǎo)致粵港澳內(nèi)部城市之間人才合作發(fā)展受阻。

（三）合作中市場化運行機制存在不足問題

1.市場化人才評價制度沒有完全回歸社會本位。目前，三地人才市場化程度差異較大。廣東推動人才評價的市場化改革，但是行政事業(yè)單位對人才的評價更側(cè)重職稱評審。雖然政府下放了評審權(quán)力，但是評審中“行政化”“官本位”現(xiàn)象仍然大量存在。港澳基于社會本位，普遍采用行業(yè)認證、市場評價的方式，由行業(yè)協(xié)會或行業(yè)中具有龍頭地位或重要影響力的企業(yè)開發(fā)評價體系、出臺認證辦法?；浉郯娜卦谌瞬旁u價標準、評價程序、評價主體上具有巨大差異，一定程度上制約了人才在三地的流動和使用。

2.市場化人才引進機制的推廣受阻。市場化人才引進機制作用的發(fā)揮，需要有統(tǒng)一的人才市場。然而，粵港澳三地的人才市場存在一定程度的分割。人才市場格局及其運作管理或多或少帶有地方行政區(qū)劃的“地盤”色彩，市場細分有余而統(tǒng)籌不足。灣區(qū)內(nèi)各地人才市場供求關(guān)系各異，資源分割、管理依據(jù)迥異，導(dǎo)致一體化的三地人才互認機制小范圍試點，未能推廣普及。

（四）人才公共服務(wù)平臺缺失的問題

1.人才公共服務(wù)平臺缺失?；浉郯娜瞬胖菐?、本土國際性的獵頭公司發(fā)展處于萌芽狀態(tài)，不能發(fā)揮國際人才服務(wù)應(yīng)有的作用。

2.產(chǎn)業(yè)聚集人才的平臺不理想。產(chǎn)業(yè)集群的缺失。粵港澳大灣區(qū)對比世界其他三個大灣區(qū)，擁有世界上最大的海港、空港群，且現(xiàn)已建設(shè)完成世界上最長的跨海大橋“港珠澳大橋”，在形成人才智庫產(chǎn)業(yè)集群上已具備優(yōu)質(zhì)物理交通條件。但因粵港澳大灣區(qū)整體的人才質(zhì)量、平臺載體數(shù)量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理性方面與世界其他三大灣區(qū)還存在一定的差距，“以才興業(yè)、以業(yè)聚才，才業(yè)相促”效應(yīng)還不夠強，尚未形成具有國際影響力的人才智庫產(chǎn)業(yè)集群。

3.人才合作服務(wù)平臺體制不順。在制定人才信息數(shù)據(jù)標準，開發(fā)人才信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建人才合作治理網(wǎng)絡(luò)，管理人才數(shù)據(jù)庫方面，受到三地人才管理體制制約，因而不能為人才工作提供數(shù)據(jù)支持和決策參考，不能有效提高人才工作的精準性和有效性，不能整合原有人才信息庫的數(shù)據(jù)，建立多渠道、開放式的人才信息收集方式。良好的合作治理效果包括網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、聯(lián)盟和整合四種樣態(tài)[14]，在人才合作建設(shè)中這四種形態(tài)都不完善。

四、粵港澳人才合作示范區(qū)建設(shè)路徑

（一）頂層設(shè)計路徑：完善法律，成立粵港澳事務(wù)部

1.重新確定三地合作的合憲性合法性問題?！盎浉郯母H合作的合憲性和合法性受到基于憲法保留和法律保留原則質(zhì)疑，府際合作協(xié)議缺乏法律效力”[15]。建議由法律專家就三地人才合作協(xié)議框架的合憲合法問題進行討論。主張粵港澳三地具有共同的上級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)主導(dǎo)粵港澳府際關(guān)系。

2.完善粵港澳人才合作領(lǐng)導(dǎo)體制，建立粵港澳事務(wù)部。粵港澳合作已經(jīng)從經(jīng)濟領(lǐng)域到社會全方位的合作，這得益于粵港澳形成的聯(lián)席會議制度體制。這一體制分為三層：高端會談-粵港澳三地政府之間合作框架-專責(zé)小組。也就是說，人才合作的最高層次的體制仍然在地方一級和部委級別。然而，三地人才合作的復(fù)雜性并不亞于經(jīng)濟領(lǐng)域的貿(mào)易合作，涉及到出入境、社會保障、稅收制度等跨境跨類別的管理，需要完善領(lǐng)導(dǎo)體制。目前關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)體制改革的呼聲越來越強，綜合方案有：（1）建立虛實結(jié)合的粵港澳事務(wù)部。將現(xiàn)有的港澳事務(wù)辦公室、財政、教委、銀行等部門領(lǐng)導(dǎo)納入，作為成員；（2）保留聯(lián)席會議制度，下設(shè)各類協(xié)調(diào)委員會；（3）借鑒域外經(jīng)驗，設(shè)立行政專區(qū)[16]。

3.提升廣東省涉港澳合作機構(gòu)級別。凡涉及粵與港澳合作事項，由中央部委與省領(lǐng)導(dǎo)同時出席。

4.建立常態(tài)化的議事機構(gòu)。建立中央-省-市（行政區(qū)）三級人才合作常態(tài)化的分層議事制度，實現(xiàn)重大事項協(xié)商機制和日常溝通對接制度。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)路徑：統(tǒng)籌人才合作示范區(qū)建設(shè)的各項事宜

人才合作示范區(qū)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌各方面工作。

1.統(tǒng)籌人才示范區(qū)建設(shè)與兩區(qū)建設(shè)?；浉郯娜瞬攀痉秴^(qū)建設(shè)與深圳建設(shè)有中國特色社會主義示范區(qū)建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)在使命任務(wù)、目標上有許多相似之處，建設(shè)過程中，需要將之統(tǒng)一起來。不僅關(guān)注區(qū)域之間的人才發(fā)展，也要關(guān)注大灣區(qū)和示范區(qū)的其他需求，將人才發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)一起來。實現(xiàn)共建共享的人才發(fā)展共同體，建立一體化的政策平衡機制，一體化的政府管理創(chuàng)新機制，一體化的市場競爭規(guī)則和監(jiān)管能力，還要有一體化的人力資本服務(wù)標準和治理結(jié)構(gòu)。

2.統(tǒng)籌示范的“四區(qū)建設(shè)”?；浉郯娜瞬攀痉秴^(qū)是人才管理的創(chuàng)新區(qū)、是人才合作的引領(lǐng)區(qū)、是開放政策的示范區(qū)、是區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集的助推區(qū)。盡管四者之間的側(cè)重點不同，但是，都顯示著人才在區(qū)域發(fā)展中的重要地位和空間布局，需要通過結(jié)合珠江三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、深圳一體化發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌規(guī)劃人才政策，合理利用相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和體制機制，通過統(tǒng)籌規(guī)劃和提升人才價值，有效推動人才合作示范區(qū)的示范效應(yīng)。

3.統(tǒng)籌人才驅(qū)動與創(chuàng)新驅(qū)動。人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力。要通過人才管理體制機制的創(chuàng)新，推動人才數(shù)量增加和質(zhì)量提升；通過將自主創(chuàng)新與開發(fā)創(chuàng)新結(jié)合，建設(shè)人才聚集的產(chǎn)業(yè)高地；通過前海、三沙、橫琴三地的創(chuàng)新，構(gòu)建人才跨境流動順暢的一體化人才合作區(qū)。

4.統(tǒng)籌人才管理與人才服務(wù)。重新界定政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會在人才管理中的角色定位，讓人才評價體制機制回歸社會本位，讓市場在人才配置中起決定性作用。要統(tǒng)籌人才合作發(fā)展與法治化的環(huán)境，打造與國際接軌的法治化人才發(fā)展環(huán)境。聚焦三地合作的問題，提升管理與服務(wù)的水平，構(gòu)建執(zhí)業(yè)、創(chuàng)業(yè)、事業(yè)、生活等四個服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，使粵港澳人才合作示范區(qū)成為人才改革的策源地，成為助推經(jīng)濟社會發(fā)展的領(lǐng)跑者。

（三）重點突破路徑：推進問題導(dǎo)向的分類改革

示范區(qū)建設(shè)是中國改革開放的特色做法，目的是為漸進性改革提供樣本和模板?；浉郯娜瞬藕献魇痉秴^(qū)經(jīng)過八年建設(shè)，基本完成依附性合作向規(guī)范性整合發(fā)展過渡，在體制機制改革創(chuàng)新方面取得了一定成效，仍需在整體推進中找到突破口。

1.關(guān)鍵點突破。（1）重構(gòu)政市關(guān)系，建立政府人才管理清單制度。包括定期發(fā)布人才需求、培育國際化“獵頭”市場等；（2）共建粵港澳重大創(chuàng)新平臺和成果轉(zhuǎn)化基地，筑建聚才之臺；（3）先行先試技術(shù)移民制度，解決國際引才之道；（4）共建粵港澳教育聯(lián)盟（中心）特區(qū)，共享育才之果；（5）探索新類別入簽注和專業(yè)資格互認，破解人才流動之障。

2.機制突破。人才流動方面，首先需要突破的是在港澳人才流動的市場化體系與大陸政府主導(dǎo)的行政體制之間的平衡。（1）建立灣區(qū)人才市場化評價體系，強化市場化機制作用；（2）建立市場導(dǎo)向的人才激勵制度，促進人才使用、評價和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)社會化；（3）健全粵港澳人才合作的協(xié)調(diào)實施機制，發(fā)揮協(xié)調(diào)實施機構(gòu)的規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)督仲裁功能；（4）建立粵港澳人才合作的風(fēng)險防范機制，防范規(guī)避協(xié)議不完備風(fēng)險、知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險、文化差異風(fēng)險等；（5）完善粵港澳高校合作的利益分配補償機制。

（四）平臺建設(shè)路徑：建設(shè)人才高地載體

1.打造粵港澳大灣區(qū)高端人才集聚的產(chǎn)業(yè)平臺，吸引人才，留住人才。

2.完善人才公共服務(wù)平臺。2019 年廣東省人社廳印發(fā)了《關(guān)于推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)行動方案》之后，實施“廣東省人才優(yōu)粵卡”制度，落地全國首個大灣區(qū)國際人才一站式服務(wù)窗口。目前，各個平臺、基地的創(chuàng)建推動了粵港澳地區(qū)的人才合作與交流，但是，仍有完善空間。同時，完善粵港澳人才公共服務(wù)體系。建立粵港澳三地人才公共服務(wù)無縫對接機制，確保粵港澳三地居民與當(dāng)?shù)鼐用裨谏绫?、醫(yī)療衛(wèi)生等方面待遇一致。此外，要加快破除粵港澳人才稅務(wù)壁壘。結(jié)合粵港澳三地稅收制度，探索制定粵港澳大灣區(qū)人才優(yōu)惠稅收體系，形成具有大灣區(qū)特色的“同人異地同稅”的粵港澳大灣區(qū)稅收模式，實現(xiàn)粵港澳三地人才資源共享共融共建。

3.完善出入境管理服務(wù)平臺。在2018 年12月27 日廣東省公安廳推出35 項涵蓋出入境、交管、戶政等多警種服務(wù)事項新舉措的基礎(chǔ)上，整合三地出入境政策和服務(wù)措施，建立一體化的出入境管理服務(wù)平臺，使得粵港澳地區(qū)人民工作生活更加便捷，促進粵港澳地區(qū)的人才流動。這一平臺在便捷性、個性化服務(wù)方面仍需完善。

（五）借鑒域內(nèi)外經(jīng)驗，點線面全面突破

1.域外經(jīng)驗。各國探索出人才合作發(fā)展的各具特色的做法。（1）美國的專區(qū)制度的體制創(chuàng)新。專區(qū)擁有獨立于一般政府的行政和財政自主權(quán)，進行跨區(qū)域性事務(wù)的管理，提供跨行政區(qū)公共服務(wù)與產(chǎn)品等。（2）歐盟的移民制度改革。以公民居住地為依據(jù)來認定公民資格，有利于吸引人才。歐盟公民資格意味著在歐盟境內(nèi)享有自由流動權(quán)、獲得津貼與服務(wù)等社會權(quán)利、獲得參與歐洲層面選舉的政治權(quán)利等。（3）歐盟的高層次人才開放政策。如瑪麗·居里國際智力引進行動計劃、與第三國高等教育的合作的伊拉斯謨世界計劃、旨在吸引全球范圍的技術(shù)移民來歐盟工作的藍卡計劃等。

2.域內(nèi)經(jīng)驗。（1）京津冀人才開發(fā)一體化合作，形成了人才信息共享、人才智力資源共用、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體共建、人才政策互通共融“四共模式”[17]。（2）上海浦東國際人才創(chuàng)新試驗區(qū)的經(jīng)驗。他們以“海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地”為載體，落實對境外人才出入境和居留的7 項便利措施，制定吸引海外人才的九條措施，探索國際人才特區(qū)。先行先試有關(guān)人才引進、培養(yǎng)、使用的新政策、新機制，率先建成全球優(yōu)秀人才資源集散的人才樞紐、優(yōu)秀人才全球配置的重要節(jié)點、全球優(yōu)秀人才的流向之地和優(yōu)秀人才的價值實現(xiàn)之地。