精準(zhǔn)扶貧背景下的基層治理創(chuàng)新研究

彭建濤

摘 要：改善基層治理狀況和提升基層治理能力是消除貧困的主要著力點(diǎn)之一，精準(zhǔn)扶貧與基層治之間存在著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中，我們面臨著一系列結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性制約因素。探索出一條精準(zhǔn)扶貧和基層治理的可持續(xù)發(fā)展之路是精準(zhǔn)扶貧研究中避無可避的論題。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;基層治理;創(chuàng)新

精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)上是國(guó)家通過二次分配，對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群進(jìn)行資源輸入的貧困治理舉措，為貧困地區(qū)的發(fā)展帶來了機(jī)遇，也有力地推動(dòng)了貧困地區(qū)的綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了大批貧困人口的脫貧致富。當(dāng)前有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的研究成果頗多，具有重要的價(jià)值。然而，已有的研究要么側(cè)重于精準(zhǔn)扶貧的理論分析;有的側(cè)重于分析精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)和制約因素，有的主要探討精準(zhǔn)扶貧成效、存在的問題。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧背景下的基層治理問題卻著墨不多。在扶貧工作中存在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和基層治理雙重目標(biāo)，改善基層治理狀況和提升基層治理能力是消除貧困的主要著力點(diǎn)之一，理應(yīng)成為精準(zhǔn)扶貧研究中的題中之義。精準(zhǔn)扶貧與基層治理之間存在著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。探索出一條精準(zhǔn)扶貧和基層治理的可持續(xù)發(fā)展之路是今后精準(zhǔn)扶貧研究中避無可避的論題。

一、精準(zhǔn)扶貧成敗系于基層治理水平

精準(zhǔn)扶貧是扶貧理念的重大創(chuàng)新，這將有助于解決長(zhǎng)期以來扶貧開發(fā)工作中底數(shù)不清、目標(biāo)不準(zhǔn)、效果不佳等問題。這一扶貧新理念有利于將國(guó)家扶貧政策和扶貧資金視作“唐僧肉”予取予奪問題的徹底解決，有利于將扶貧工作長(zhǎng)期以來形成的“大水漫灌僅濕地皮”痼疾真正消除。精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)，但成敗系于基層治理水平。也就是說，精準(zhǔn)扶貧的成敗關(guān)鍵在于基層的治理方式和治理能力的同步跟進(jìn)。

（一）基層治理方式好壞事涉精準(zhǔn)扶貧成敗。

在貧困地區(qū)的精準(zhǔn)甄別上能否做到公正、公平，能否從根本上遏制個(gè)別地區(qū)爭(zhēng)搶“貧困帽子”現(xiàn)象;在貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別上，條件差不多的農(nóng)戶，為何有的被識(shí)別為扶貧對(duì)象，有的卻沒有。這些背后的邏輯指向均是地方治理方式好壞的重要體現(xiàn)。因而，確保貧困地區(qū)、貧困人口一個(gè)不落地精準(zhǔn)脫貧，需要制度設(shè)計(jì)和實(shí)施無差別“合拍”，這就要打破基層政府一些舊有的治理方式，需要完全摒除原有執(zhí)政模式中出現(xiàn)的主觀、不民主的壞作風(fēng)，真正樹立中央倡導(dǎo)的權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的執(zhí)政新風(fēng)。

（二）基層治理能力高下關(guān)乎精準(zhǔn)扶貧成敗。

貧困人口找出來了，貧困村莊找出來了，如何確保中央政策目標(biāo)不落空，各類資金用在刀刃上？責(zé)任是否清晰、認(rèn)識(shí)是否到位、作風(fēng)是否扎實(shí)、方法是否得當(dāng)，某種程度上決定了扶貧的成敗。這其中必須依靠那些大刀闊斧地進(jìn)行制度變革的基層干部，大量如是的基層干部能否進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視野是治理能力的核心內(nèi)容;同時(shí)大量基層扶貧干部能否銳意進(jìn)取地進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，進(jìn)而真正取得扶貧功效，這些也屬于治理能力的范疇。

按照國(guó)際公認(rèn)的扶貧理念，提高一個(gè)人的收入，主張從權(quán)力關(guān)系、土地制度、教育制度等方面進(jìn)行改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)收入平等，這都是考驗(yàn)治理方式和治理能力的具體內(nèi)涵。就我國(guó)的實(shí)際來看，筆者更愿意強(qiáng)調(diào)基層尤其是貧困地區(qū)治理方式的好壞和治理能力的高下，蓋因其關(guān)乎精準(zhǔn)扶貧之成敗。

二、精準(zhǔn)扶貧與基層治理的關(guān)聯(lián)

精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)是對(duì)已有貧困治理體系和治理能力的重塑，基層治理狀況對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施及其效果所形成的影響不容忽視。一方面，精準(zhǔn)扶貧是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，它把貧困人群當(dāng)作客體對(duì)待;而基層治理將貧困人群作為主體對(duì)待，這使貧困人群遭遇到了身份與價(jià)值的尷尬，也自然會(huì)給基層社會(huì)的治理帶來難題。

（一）應(yīng)該構(gòu)建村民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的機(jī)制。

我們知道，社會(huì)建設(shè)內(nèi)容十分廣泛，一個(gè)易于操作的抓手是基層治理，即精準(zhǔn)扶貧工作需要有村民的廣泛參與、協(xié)商，實(shí)現(xiàn)村民對(duì)扶貧事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，村民參與的社會(huì)資本提升效應(yīng)。村民在參與中可以表達(dá)自己的利益訴求和意愿，經(jīng)過大家協(xié)商，最后形成的扶貧資源分配、管理方案就具有了民意基礎(chǔ)，也就具有了更大的合法性，方案也因得到大家的認(rèn)同而容易落實(shí)。而在參與的整個(gè)過程中，村莊的團(tuán)結(jié)以及村民對(duì)共建共享理念的認(rèn)同都會(huì)得到增強(qiáng)，村莊的社會(huì)資本會(huì)得以提升。相反，一件違背公平正義的事情則會(huì)破壞村莊的團(tuán)結(jié)，侵蝕村莊的社會(huì)資本。這類事情的發(fā)生固然是一時(shí)的，而它對(duì)于村莊社會(huì)資本的侵蝕則是長(zhǎng)期的。那些不公正事件的負(fù)面記憶會(huì)長(zhǎng)留在村民的記憶中，也會(huì)投射到村莊的日常生活之中。

（二）在扶貧資源的輸入過程中，通過扶貧資源的使用能夠?qū)崿F(xiàn)短期脫貧的目標(biāo)，但能否在資源輸入停止的情況下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展，是對(duì)基層社會(huì)治理提出的挑戰(zhàn)。

基層治理不善將導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧中資源分配的策略性行為或機(jī)會(huì)主義。具體來說，參與的內(nèi)容有兩類，一是扶貧資源的分配和管理須通過村民、村民代表的討論協(xié)商，取得共識(shí)后方能推行，以使扶貧資源得到合理的分配和群眾的認(rèn)同;二是扶貧資源的監(jiān)督。任何組織機(jī)構(gòu)只要掌握了資源的分配，就掌握了某種權(quán)力，這時(shí)就要有一種制度安排和組織架構(gòu)來制衡它的權(quán)力。精準(zhǔn)扶貧工作中，需要注重建構(gòu)通過村民參與實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的機(jī)制，以使貧困戶的能力和村莊治理水平得以提升。

三、精準(zhǔn)扶貧在“落地”"過程中面臨的制約因素

（一）結(jié)構(gòu)性制約因素

深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中，我們面臨著一系列結(jié)構(gòu)性制約因素。以扶貧移民搬遷為例，我們?cè)馐苤恋爻休d力與環(huán)境保護(hù)的壓力，比如：土地供應(yīng)困難、移民搬遷安置地矛盾突出、人地關(guān)系緊張等;同時(shí)還面臨著移民綜合成本與資金困境，具體表現(xiàn)為資金缺口多、融資難度大、移民成本高等;另外產(chǎn)業(yè)支撐缺乏與生計(jì)脆弱也是扶貧移民搬遷的制約因素。某些地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、就業(yè)渠道狹窄、社會(huì)保障不足都使移民扶貧受到掣肘。

（二）非結(jié)構(gòu)性制約因素

基層治理給精準(zhǔn)扶貧帶來的制約大都屬于非結(jié)構(gòu)性制約?！胺墙Y(jié)構(gòu)性制約”更多是由于主體的主觀能動(dòng)性、態(tài)度和行為，以及參與機(jī)制、信息資源、公開承諾等對(duì)政策執(zhí)行所產(chǎn)生的影響，這種影響盡管不如結(jié)構(gòu)性制約那么明顯，但是事實(shí)上起著不可低估的積極作用或消極作用。

首先，扶貧舉措“遭冷遇”。按照政策設(shè)計(jì)初衷，精準(zhǔn)扶貧要通過因地、因村、因戶施策來提高扶貧舉措的針對(duì)性，然而現(xiàn)實(shí)卻是政府推行的扶貧舉措屢遭冷遇。比如，精準(zhǔn)扶貧中政府提倡的好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展或農(nóng)業(yè)種植模式，老百姓熱情不高或大力排斥。為廣大貧困戶提供金融貸款、安全農(nóng)宅等多項(xiàng)具有造血功能的措施，在有些地區(qū)卻并未收到應(yīng)有的效果。

其次，扶貧對(duì)象“邊緣化”。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)以減少貧困和擺脫風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的政策過程，但它同時(shí)也是一個(gè)行政力量進(jìn)一步介入基層社區(qū)的過程。精準(zhǔn)扶貧會(huì)在某種程度上打破貧困地區(qū)原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局，基層治理不善所導(dǎo)致的公共參與缺失等問題使扶貧對(duì)象在某種程度上進(jìn)一步邊緣化。

最后，扶貧制度“形式化”。精準(zhǔn)扶貧的過程也是一個(gè)社會(huì)互動(dòng)的過程，行政力量、社會(huì)力量市場(chǎng)力量以及群眾的力量都可以在此過程中得到某種程度的呈現(xiàn)。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策，各級(jí)政府除了在當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施等“硬環(huán)境”方面投入大量的資金之外，還在社區(qū)治理、生計(jì)發(fā)展等“軟環(huán)境”構(gòu)建方面也出臺(tái)相應(yīng)的文件政策或規(guī)定。這些政策文件等制度設(shè)計(jì)，有的內(nèi)容表述模糊，有的政策約束力相對(duì)缺失。在實(shí)施過程不可避免地出現(xiàn)了“形式化”問題。

四、精準(zhǔn)扶貧中基層治理創(chuàng)新的路徑

（一）實(shí)施“預(yù)防型治理”

在精準(zhǔn)扶貧過程中，要實(shí)現(xiàn)基層治理與扶貧同步并舉，就要在扶貧資源與治理機(jī)制方面將制度設(shè)計(jì)融入到扶貧開發(fā)規(guī)劃當(dāng)中去，實(shí)施“預(yù)防型治理”。對(duì)政府而言，預(yù)防型治理的基本價(jià)值目標(biāo)就在于治理社會(huì)沖突。現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)沖突不會(huì)完全消除，在扶貧中原本落后的農(nóng)村又被“扶貧資源”的急流迅猛沖擊，在農(nóng)村利益格局重組中出現(xiàn)資源過分集中或者分配懸殊現(xiàn)象，可能引發(fā)大規(guī)模上訪或群體性事件，需要有效預(yù)防。預(yù)防型治理的思維在于秉持公共利益的價(jià)值目標(biāo)，采用一種事前預(yù)防的理念“化糾紛于未萌”，通過合理的預(yù)期機(jī)制設(shè)計(jì)有效地疏解社會(huì)不公和怨恨，在對(duì)基層民眾訴求及時(shí)回應(yīng)中，防止大的矛盾產(chǎn)生。

（二）推進(jìn)“精細(xì)化治理”

面對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的上述困境或難題，需要具體的扶貧工作更為精心細(xì)致，從理念到行動(dòng)、從政策出臺(tái)到落地執(zhí)行、從資源籌集到分配利用、從過程監(jiān)管到效益評(píng)估，均要從傳統(tǒng)的粗放治貧走向精細(xì)治貧。通過樹立精細(xì)化的理念、建立精細(xì)化的踏準(zhǔn)機(jī)制、立足精細(xì)化的致貧分析、構(gòu)建精微的運(yùn)行機(jī)制和進(jìn)行精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)以破解精準(zhǔn)扶貧的困境。將精細(xì)化的理念貫穿于精準(zhǔn)扶貧工作全過程。

（三）實(shí)行“多元化治理”

長(zhǎng)期以來，政府主導(dǎo)的輸入型扶貧弱化了貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力，這就需要通過基層治理創(chuàng)新來激活貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力。多元化治理是激化貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力的不二之選。首先，要提升基層治理能力?！霸截毨У牡貐^(qū)，外力越突出，基層組織越軟弱。應(yīng)該在這些村設(shè)立村民理事會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)，讓外部精英和內(nèi)部鄉(xiāng)賢有個(gè)共同發(fā)揮治理作用的平臺(tái)?！逼浯?，要完善基層治理體系，尋求治理的最佳支點(diǎn)?，F(xiàn)在基層組織以行政業(yè)務(wù)為核心，村干部難以分出精力幫農(nóng)民脫貧。而且，行政村是以行政力量將眾多農(nóng)民集合在一起的，難以讓傳統(tǒng)農(nóng)村的有機(jī)聯(lián)系發(fā)揮作用，抑制了農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力和活力。由于社會(huì)扶貧瞄準(zhǔn)更精準(zhǔn)、社會(huì)扶貧力量不斷壯大等原因，政府應(yīng)該采取措施推進(jìn)社會(huì)扶貧。政府的公共資源要向社會(huì)組織開放，要購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。政府應(yīng)該與非政府組織形成互相信任的合作關(guān)系，并為社會(huì)扶貧健康發(fā)展提供制度保障。另外，要讓貧困群眾參與到貧困治理全過程中來，提倡貧困群眾積極參與貧困人口的識(shí)別和評(píng)議，通過開展村民大會(huì)等方式讓群眾普遍認(rèn)可的、需要扶助的“真貧”對(duì)象納入精準(zhǔn)扶貧范圍。加強(qiáng)貧困主體和客體之間的互動(dòng)交流，要充分了解農(nóng)村貧困的問題、原因，并采取相應(yīng)的措施。充分調(diào)動(dòng)貧困群眾參與到脫貧開發(fā)工作中來，堅(jiān)決遇制“等、靠、要”等不良思想。

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作。在精準(zhǔn)扶貧的大背景下，應(yīng)引導(dǎo)和幫助基層加快擺脫治理方式和治理能力的貧困。推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)既要對(duì)真正需要幫扶的對(duì)象鏟除“窮根”，也要注意規(guī)避和消除基層治理中的“窮根”。

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【基金項(xiàng)目】本文系2020年度阜陽(yáng)市黨校系統(tǒng)科研課題“精準(zhǔn)扶貧背景下的基層治理創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：FYDXKT202022）的研究成果。

（作者單位：中共臨泉縣委黨校，安徽 臨泉236400）