鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的治理困境研究

李娟

摘 要：在鄉(xiāng)村振興實施過程中出現(xiàn)了主體缺失、資源錯配、治理細碎化以及治理技術(shù)細而不精等治理困境。分析困境的內(nèi)在邏輯，當前完善鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于進一步加強基層政府的權(quán)威，進一步提升基層政府的動員能力。為此一方面要以公務(wù)員的專業(yè)化為契機，轉(zhuǎn)變基層干部的身份認同機制，以提高基層政府的效能而增強其權(quán)威。另一方面要將事權(quán)與財權(quán)下放到村社區(qū)，建立基層政府與村社的利益聯(lián)結(jié)機制，在雙向互動中贏得百姓的充分信任，以提高基層政府的動員能力。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基層治理;權(quán)威;有效性;利益聯(lián)結(jié)

基層治理作為國家治理體系的重要組成部分，歷來受到諸多關(guān)注。近年對基層治理的討論主要集中于稅費改革后基層的治理狀況。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委無需向農(nóng)民征收稅費，基層政府與農(nóng)村社區(qū)的聯(lián)結(jié)機制明顯減弱，基層政府呈懸浮狀態(tài)（周飛舟，2006）。后集體時代，在空心化的農(nóng)村，農(nóng)民處于一種無組織的原子化狀態(tài)（賀雪峰，2007），鄉(xiāng)村有被營利型的私人控制的可能（冷波，2018），基層黨組織軟弱渙散與村民自治日益形式化引起了國家的關(guān)注。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要振興基層黨組織，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，在黨的領(lǐng)導下形成村民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的有效治理格局。實踐中國家向廣大農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付大量資金極大豐富了基層治理的資源，同時通過單位下鄉(xiāng)扶貧，第一書記駐村等措施，為鄉(xiāng)村治理注入大量新鮮血液。

經(jīng)過多年的努力，鄉(xiāng)村治理模式日臻成熟。但是百年大變，社會急劇轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理還需要不斷調(diào)整以匹配變化了的社會。在鄉(xiāng)村振興背景下，有效的治理不僅是鄉(xiāng)村振興的目標，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的重要保障。探討當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中面臨的治理問題，也是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要舉措。

一、鄉(xiāng)村振興中治理困境的表現(xiàn)

目前鄉(xiāng)村振興實施過程中面臨的治理困境主要有以下幾個方面的表現(xiàn)：

第一，治理主體的缺失。十八大后，國家一直強調(diào)要盡快形成共建、共治、共享的社會治理格局。但是受計劃經(jīng)濟時代全能型和改革開放時代經(jīng)營型政府思維方式的影響（陳科霖、王頻，2018），基層政府的職能轉(zhuǎn)變一直未能到位。在基層，老百姓仍然被看成是管理的對象，管控思維嚴重。對于鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民沒有決議權(quán)，新鄉(xiāng)賢沒有相應權(quán)益，社會力量沒有制度參與途徑，振興主體嚴重缺失。

第二，資源錯配。治理資源的錯配首先表現(xiàn)在資源分配的失衡上?！皵D進兩頭”的現(xiàn)象同樣存在于基層。①資源向著示范村以及省級貧困村傾斜，一些村莊因為資金的豐余而有閑錢做錦上添花之事。而部分的“面上村”則因為資金缺乏，基本的公共事業(yè)供給滯后，比如村中的垃圾得不到處理，道路還未能硬地化等還未建設(shè)起來。

其次，表現(xiàn)在資源的供需不匹配。單位掛點未能根據(jù)單位性質(zhì)匹配鄉(xiāng)村振興項目推進，部分第一書記沒有鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗，對農(nóng)業(yè)不甚了解;產(chǎn)業(yè)沒有統(tǒng)一部署，而將產(chǎn)業(yè)扶助資金平均分配到村，造成人力資源錯配，財力浪費。資源錯配還表現(xiàn)在資源被精英俘獲。賀雪峰認為鄉(xiāng)村振興的目的不是要將鄉(xiāng)村建得跟城市一樣，鄉(xiāng)村振興的重點是為一般農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序保底。但是在鄉(xiāng)村振興中大部分資源用來建設(shè)大項目、大工程，被精英掌握，為農(nóng)民保底的資源相對稀薄。

第三，治理的碎片化。從2018年鄉(xiāng)村振興實施以來，鄉(xiāng)村振興的不同板塊被分割到不同的職能部門;鄉(xiāng)村振興的各項考核指標被層層分割，直到村莊。鄉(xiāng)村振興既缺乏整體的規(guī)劃、也缺乏整體的協(xié)調(diào)，出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興項目相互重疊、彼此錯位。碎片化體現(xiàn)在縣直職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工作指導上。在訪談中有第一書記說，縣里各個部門對某項具體工作的各有其思路，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村一級的指導各有不同，有時候甚至是相互矛盾的，讓下面就無所適從了。

第四，治理技術(shù)精細但卻不專業(yè)。國家治理技術(shù)有朝向精細化發(fā)展的趨勢，其中尤以考核指標的精細化為典型。比如對村莊環(huán)境整治的考核指標就多達十幾項，每項指標之下還有一些具體的小項。分析這些名目復雜的考核指標，大部分的考核主要強調(diào)硬件的建設(shè)，而一些軟性的關(guān)鍵要素沒能通過科學的設(shè)計得以呈現(xiàn)，治理技術(shù)細而不精，加大了基層人員的工作量但是卻沒能提高政策的執(zhí)行效率。

二、治理困境內(nèi)在邏輯分析

在鄉(xiāng)村治理這個場域，一端是具有主導權(quán)的基層政府，另一端是擁有自治權(quán)力的村民。治理出現(xiàn)困境由二者發(fā)端。

基層政府行政思維延續(xù)著集體時代的知識圖式，干部對自我的認同仍然是身份的認同而不是職業(yè)的認同。身份認同機制損壞了科層制的事本邏輯，行政過程中出現(xiàn)了正式制度非正式運作的策略（歐陽靜，2009）。在非正式運作所構(gòu)建的場域中，國家為規(guī)范行政行為而發(fā)展出來的精細的治理技術(shù)在操作過程中的策略性運用變得細而不精，最后精細技術(shù)治理系統(tǒng)輸出的結(jié)果并不能完全代表基層真實的社會情況。身份認同是中國傳統(tǒng)差序格局社會網(wǎng)絡(luò)在行政機關(guān)中的具體表現(xiàn)，它遵循著特殊原則，親疏有別是其行事邏輯。身份認同機制構(gòu)建了正式科層制中非正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了本該分工合作機構(gòu)之間森嚴的壁壘，在鄉(xiāng)村振興中則表現(xiàn)為治理的碎片化。

技術(shù)的細而不精以及碎片化是表象，同時也是原因。這兩個要素使鄉(xiāng)村振興的資源分配者無法判斷政策推進中的根本矛盾，不能準確把握全局的情況，在后續(xù)的資源撥付之中出現(xiàn)撥付與需求的不合。與此同時因為基層空間互惠網(wǎng)絡(luò)的存在，國家撥付的資源并不能完全下沉，即資源有被精英俘獲的風險（舒麗瑰，2019）而這會進一步加劇資源錯配程度。

資源錯配，資源未能下沉到農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社會組織因此而未能發(fā)育成熟。比如國家大力提倡孵化的農(nóng)村合作社大都處于空轉(zhuǎn)的狀態(tài)，農(nóng)民缺乏經(jīng)營事業(yè)的平臺，主人翁意識未能強化。與此同時，隨著教育水平不斷提升，市場經(jīng)濟等價交換理性思維滲透到生活世界，農(nóng)民理性判斷能力不斷加強。媒體中國家每年多少億的撥付與基層建設(shè)資金的不足形成了農(nóng)民“7萬元的國家撥款，只能做3萬元的事，3萬元的事也是為了應付上級不得不為的事”的認知。他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委的懷疑加劇了在鄉(xiāng)村振興中的冷漠態(tài)度。另外，資源錯配意味著資源的支配權(quán)在鄉(xiāng)村振興的主導者手中，而不是在鄉(xiāng)村振興的主人翁手中，這樣鄉(xiāng)村振興場域中兩端的主體缺乏利益的聯(lián)結(jié)，農(nóng)民被動“獲利”，進一步加劇了農(nóng)民看客的心理。

學者狄金華認為國家推行普適性原則（送法下鄉(xiāng)），與基層干部處理鄉(xiāng)村事物的原則（地方性規(guī)則）之間的沖突是地方政府權(quán)威消解的具體原因，但是他忽視了農(nóng)民獨有的思維特點即有效性原則（狄金華，2011）。不管是哪一種規(guī)則，最終能成為農(nóng)民群體判斷行為正當性的標準，取得合法性的地位，看的是規(guī)則是否能真正發(fā)揮作用，帶來獲得感和滿足感，我黨的革命經(jīng)驗如此，我黨的改革經(jīng)驗如此。鄉(xiāng)村振興實施取得的成效未能達到農(nóng)民的心理預期，村民眼中的低效降低了基層政府的權(quán)威，而這進一步降低了基層政府的動員能力，加劇了鄉(xiāng)村振興中治理的內(nèi)卷化。

三、提升治理水平的對策

從鄉(xiāng)村振興治理運行的邏輯來看提高治理水平關(guān)鍵在于加強基層政府（包括村兩委）的權(quán)威。其中兩個節(jié)點特別重要：一是要提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行的效率，在實效中立威;二是要形成政府與農(nóng)民的互惠互利局面，在利益關(guān)聯(lián)中調(diào)動農(nóng)民的積極性，加強政府的動員能力。

（一）不斷提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的效率，在實效中立威

國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化其中關(guān)鍵的一點是要建立與市場經(jīng)濟相適應的制度體系，建立與市場經(jīng)濟普適性相適應的原則。這就必定要求基層公務(wù)員完成從身份認同到職業(yè)認同的轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變伴隨著以下幾個變化，第一，特殊關(guān)系原則向事本主義原則的轉(zhuǎn)變;第二，話語權(quán)由地位等級決定到話語權(quán)由專業(yè)等級決定的轉(zhuǎn)變;第三，政府全面主導向政府以引導、協(xié)調(diào)為主的行政方式的轉(zhuǎn)變。

因為文化墮距——最難改變的是人的思想;路徑依賴——傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理既有的軌跡慣性，完成這幾個轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就。這個轉(zhuǎn)變最有效的途徑在于不斷加強公務(wù)員專業(yè)化。公務(wù)員的專業(yè)化包含兩個方面的含義，一是職業(yè)精神，維護專業(yè)的尊嚴，具有強烈的服務(wù)公眾的信念和維護正義的使命感，接受商業(yè)化之外的責任和規(guī)矩;一是通過艱巨的專門知識的訓練，加強對效率的強調(diào)。

通過基層公務(wù)員的專業(yè)化，以職業(yè)精神代替官本位思想。公務(wù)員的專業(yè)化包括行政的專業(yè)化和各類專業(yè)人才的引入。首先，加強行政的專業(yè)化，可以大大提高程序的簡潔和治理技術(shù)的有效性，從而減少行政成本。其次，根據(jù)本地的實際需要，引入各類專業(yè)人才。加大公務(wù)員隊伍中專業(yè)技術(shù)人員的份額，賦予專業(yè)技術(shù)人員與行政管理人員同等的話語權(quán)。專業(yè)技術(shù)人員進行鄉(xiāng)村振興方案以及相關(guān)項目的技術(shù)論證，并且有權(quán)將管理崗位人員不合乎專業(yè)標準的提議否定掉，通過專業(yè)技術(shù)的強調(diào)讓科層制機構(gòu)找回事本主義的行政邏輯。

（二）重結(jié)政府與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)

在鄉(xiāng)村振興的實施中要形成以黨委政府為引導力量和以農(nóng)民及農(nóng)民組織為主體力量二元結(jié)合的治理格局，讓主體重回鄉(xiāng)村振興的大舞臺。激發(fā)主體的活力，就要搭建鄉(xiāng)村社區(qū)話語平臺，下放事權(quán)與財權(quán)，形成政府與農(nóng)民之間犬牙交錯的利益結(jié)構(gòu)和相互接洽的治理機制。

首先，在制度安排中尊重農(nóng)民的話語權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村要利用微信平臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格管理平臺充分了解村民需求，將群眾意見匯總，歸類，分析農(nóng)民當前的需要，將與農(nóng)民切身利益相關(guān)的事情擺到首要位置。

其次，在制度安排中尊重農(nóng)民當家作主的權(quán)力。政府要力圖避免將鄉(xiāng)村變成企業(yè)家的投資場，變成城市資產(chǎn)階級的鄉(xiāng)愁場?；鶎诱趯嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，避免成為鄉(xiāng)村振興事實上的掌控著?；鶎诱逦缍ㄗ陨淼慕巧?，努力從鄉(xiāng)村振興的主導者變成引導著，確定自己的職能：分配好來自各方的資源，盡量做到顧全大局，公平正義，減少政績工程和面子工程;提供規(guī)則和框架，規(guī)定公共服務(wù)資金的使用范圍和項目類型，防止資源被濫用;處理各方矛盾以及實施過程中出現(xiàn)的問題。

要將項目的規(guī)劃權(quán)、實施權(quán)交還村社，放權(quán)于民，為村民自治留下足夠的空間。村民自治要吸取新的力量，比如較有威望又有一定公益心的鄉(xiāng)賢等，通過新力量的吸收，提高村民的組織化水平和自我管理、自我服務(wù)的能力。

最后，在制度安排中尊重農(nóng)民的資金使用權(quán)力。在加強過程監(jiān)督及結(jié)果考核強化資金使用規(guī)范性的前提下，盡可能的將資金下沉到村社內(nèi)，避免項目資金的精英俘獲。項目確定后，由村一級制定預算經(jīng)村民同意后實施。凡是本村村民能夠?qū)嵤┑模杀敬宕迕窠M織實施，并賦予酬勞。大型的工程項目，需要一定資質(zhì)實施的，則由村一級招投標之后實施。

[注釋]

①自分稅制改革以后，為補貼地方政府的財政支出，國家加大了轉(zhuǎn)移性支付。除一般財政支付轉(zhuǎn)移，國家大部分的轉(zhuǎn)移支付為專項資金支付轉(zhuǎn)移，且專項資金的支付一般是以項目為載體進行。項目比較青睞兩種類型的地區(qū)，一類是基礎(chǔ)題條件好容易打造成示范點的地區(qū)，另一類則是條件相對來說較差的地區(qū)。為了獲取這些項目擴大地方財政收入，許多地區(qū)要想盡辦法擠進兩頭，爭做典型。這被有些學者形象的稱之為“擠進兩頭”。

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湛江市開放系統(tǒng)2020年科研項目《共建共治共享鄉(xiāng)村治理格局途徑的研究》成果.

（作者單位：中共徐聞縣委黨?？h情研究中心，廣東 徐聞 524100）