馬來西亞非政府組織的發(fā)展

在整個東南亞地區(qū)，由于國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境的影響，一個個獨立的國家建立起來，伴隨著國家現(xiàn)代化的進程，非政府組織的數(shù)量在過去30多年得到大規(guī)模的增長。作為東南亞國家之一的馬來西亞，非政府組織在20世紀(jì)70-80年代后迅速發(fā)展起來。在1970年馬來西亞出臺的新經(jīng)濟政策對非政府組織的發(fā)展及其特點有直接的影響;90年代以來非政府組織的發(fā)展出現(xiàn)了一些新動向。

新經(jīng)濟政策時期對發(fā)展型非政府組織的影響

從馬來西亞建國至今，除了傳統(tǒng)的公民社會組織仍然發(fā)揮著它們的某些功能外，新的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境催生了新的組織。在新經(jīng)濟政策時期，馬來西亞的發(fā)展型非政府組織得到全面發(fā)展。為致力于開發(fā)出一種新的發(fā)表政治言論模式，許多發(fā)展型非政府組織都是在一個特定議題的基礎(chǔ)上形成的，如扮演1974年環(huán)境質(zhì)量法實施的監(jiān)督者角色，關(guān)注人權(quán)問題，或挽救一個森林保護區(qū)等等。

根據(jù)非政府組織的數(shù)量估計，到80年代，大約有100個注冊的非政府組織屬于這種“發(fā)展取向”或“議題取向”類型的非政府組織。1981年至1983年間很多非政府組織加入了反對社團法令修改案而設(shè)立的非政府組織聯(lián)盟秘書處，它們關(guān)注公共議題和發(fā)展，社團法令修改案對它們影響最大。

從1987年馬來西亞發(fā)展型非政府組織所從事的項目來看，大部分活動主要集中在教育、研究、婦女權(quán)益和意識提升、研討會和論壇等方面，只有少數(shù)非政府組織直接從事鄉(xiāng)村和城市社區(qū)的發(fā)展活動。

馬來社會的婦女參政比較廣泛且和執(zhí)政黨巫統(tǒng)聯(lián)系緊密;在非馬來人社會，很少婦女參政。許多政黨都設(shè)有婦女部，為婦女活動家們提供了一定的活動空間。隨著婦女受教育程度的提高、就業(yè)率的上升、經(jīng)濟獨立以及中產(chǎn)階級的興起，80年代的婦女在公民社會表現(xiàn)活躍。婦女非政府組織在反對性別歧視、涉及婦女權(quán)益保護的法律改革、設(shè)立婦女救助中心、反對家庭暴力等方面取得了一定的進展，它們的影響力不斷上升。

有些非政府組織的活動涉及專門議題。這些議題包括環(huán)境保護、消費教育和人權(quán)等。雖然有專門的人權(quán)非政府組織的存在（數(shù)量很少），但更多的是關(guān)注某一方面人權(quán)問題的其他非政府組織，如消費者組織、環(huán)保組織、華文教育組織等，因為它們所關(guān)注的議題往往和人權(quán)問題有關(guān)。

致力于教育和覺悟啟蒙的非政府組織占很大的比例。在教育方面，它們的工作對象是西馬的老年人、部落和土著居民，以及東馬沙巴和沙撈越占很高比例的婦女。前者是被排斥在國家教育體系之外，后者是因為家務(wù)繁重、為男性能夠接受教育而犧牲了自己受教育的機會。許多非政府組織采用聯(lián)合國的非正規(guī)教育和掃盲項目計劃來開展工作。它們認(rèn)為教育就是覺悟啟蒙，公民受教育程度的提高，就意味著他們能把信息和決定權(quán)掌握在自己手中，從而避免權(quán)力集中在少數(shù)人手中。強調(diào)司法和社會權(quán)利成為非政府組織活動的重點，它們引導(dǎo)人們關(guān)注社會問題，如有關(guān)制止污染的法律和規(guī)章、工人的安全和健康、土地和水資源的分配等等。由非政府組織初創(chuàng)的這些項目后來也被政府非政府組織所采用，主要是為了加強國家對社會的控制。

從事農(nóng)村和城區(qū)發(fā)展的非政府組織很少。因為代表馬來人利益的政黨巫統(tǒng)在國家政治生活中占據(jù)著優(yōu)勢地位，國家的發(fā)展計劃要優(yōu)先覆蓋到馬來人人口占多數(shù)的鄉(xiāng)村地區(qū);鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)活動自然由政府組織和政府非政府組織主宰。政黨的力量延伸到村莊，甚至地方村莊安全和發(fā)展委員會也被當(dāng)?shù)氐恼h支持者和精英所主導(dǎo);沒有當(dāng)?shù)卣賳T的同意，其他非政府組織很難進入。卷入農(nóng)業(yè)部門的非政府組織主要致力于組織和幫助馬來西亞半島上種植園和新村里的非馬來人，以及東馬沙巴和沙撈越的土著民族。

隨著城市化進程的加快，城市貧困問題和公地定居者問題大量出現(xiàn)為非政府組織提供了參與的機會。發(fā)展型非政府組織和政府非政府組織、傳統(tǒng)非政府組織共同合作，致力于這些問題的解決。

二元結(jié)構(gòu)特征：馬來西亞非政府組織的地理和族群分布

獨立的國家在政治、經(jīng)濟和社會上的發(fā)展給非政府組織的發(fā)展提供了有限的空間。在獨立后，馬來西亞政府積極致力于馬來人口占絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)，許多項目的實施都是由政府非政府組織來完成，政黨勢力也向鄉(xiāng)村滲透，留給非政府組織發(fā)展的空間極為有限，只有在非馬來人居住的鄉(xiāng)村和種植園才有零星的非政府組織活動。這和許多其他東南亞國家形成鮮明的對照，在很多東南亞國家（如菲律賓和印度尼西亞等國家），非政府組織在鄉(xiāng)村很活躍。在城市，特別是在非馬來人人口占多數(shù)的城市，情況則完全不同，在各種因素的促動下，非政府組織在那里得到一定的發(fā)展。一半的非政府組織集中在首都吉隆坡（51%），27%在首都附近的雪蘭莪州，接下來是檳州，占6%。如果加上其他城市的非政府組織，城市非政府組織在總體中所占的比例應(yīng)該超過90%。這樣，馬來西亞非政府組織在地理分布上形成了分布不均衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

前面所說的新經(jīng)濟政策是對這個國家的政治、經(jīng)濟和社會資源進行的重新分配明顯有利于馬來人，即將有利于馬來族群的政治制度性安排在經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面付諸實踐。馬來西亞獨立后，政權(quán)實際上掌握在人口占多數(shù)的馬來人手里，但馬來人與非馬來人之間存在著客觀的經(jīng)濟差距，馬來精英認(rèn)為需要實行一定的政策加以消除。因此可以看出馬來西亞非政府組織在族群（馬來人和非馬來人）間的另一個二元結(jié)構(gòu)，即非馬來人社會非政府組織的“繁榮”和馬來人社會非政府組織的“蕭條”這個二元結(jié)構(gòu)。其原因主要是前已述及的族群關(guān)系的政治制度性安排以及新經(jīng)濟政策中實施的偏向馬來人的族群優(yōu)惠政策。

國民發(fā)展政策時期非政府組織的新發(fā)展：提供公共服務(wù)功能

1991至1999年間，馬來西亞的非政府組織增加了70個，和整個新經(jīng)濟政策時期的數(shù)量（68個）差不多;非政府組織的分布范圍很廣，涉及社會生活的每個領(lǐng)域。有很多原因可以說明非政府組織在這一時期的快速增長。

從國際上看，冷戰(zhàn)結(jié)束，“全球結(jié)社革命”在世界的每一個角落展開，全球化把世界的每一個國家緊密聯(lián)系起來。先進的通訊工具將人們之間的距離拉近。此外，進入90年代后，全球性問題也更為突出。

從國內(nèi)看，1991年，首相馬哈蒂爾宣布了“2020年宏愿”計劃，目標(biāo)是通過高速的經(jīng)濟發(fā)展使馬來西亞到2020年躋身世界發(fā)達(dá)國家之列。同時，他宣布他的政府在新的國家戰(zhàn)略——國民發(fā)展政策下采取更加實際的途徑以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)。為此，要優(yōu)先考慮的是：作為一個國家整體的經(jīng)濟發(fā)展和效率而不是通過族群優(yōu)惠政策來實現(xiàn)公平;利用私人部門的積極性和創(chuàng)造性。

在這種情況下，非政府組織有了新的發(fā)展。除了數(shù)量的增加、范圍的擴大以外，馬來西亞的非政府組織提供公共服務(wù)的功能得到政府的承認(rèn)和鼓勵，即許多非政府組織在社會福利、健康等領(lǐng)域提供服務(wù)作為政府有益的補充。這一時期新建的這類組織中，社會福利組織有12個，是這一時期增加得最快的組織;健康7個，教育和兒童5個，經(jīng)濟社會組織11個，它們的增幅都超過以往任何時期。馬來西亞醫(yī)療福利基金、醫(yī)療社會工作者協(xié)會、雪蘭莪特殊兒童和成人福利協(xié)會等都是這一時期成立的福利和健康組織。此外，環(huán)境組織（9個）、消費者組織（5個）和人權(quán)組織（5個）在這一時期的增幅也很大。

90年代以來，由于政府實施公共服務(wù)私有化的政策取得進展，又由于社會的發(fā)展，人們的需求變得更加多樣化，非政府組織發(fā)展的空間逐漸擴大了，活動的領(lǐng)域得到很大的擴展。除了非馬來人社會外，馬來人社會的這類非政府組織也得到發(fā)展。另外，這類非政府組織和政府以及政府行政部門的合作和聯(lián)系得到加強。

這方面比較有影響的非政府組織是馬來西亞信托基金協(xié)會，該組織通過提供低息貸款來承擔(dān)一些消除貧困的項目。AIM在每個州都有分部，有大約700名職員，接受AIM貸款的家庭達(dá)到32000個，提供貸款的資金全部由政府提供。

有很多非政府組織在當(dāng)?shù)貐f(xié)助政府提供公共服務(wù)。如，為了保護檳州地區(qū)的歷史遺跡，有三類組織聯(lián)合起來承擔(dān)了這個項目：社會經(jīng)濟與環(huán)境研究所（SERI），一個由州政府建立的非政府組織;州政府;檳城遺產(chǎn)信托公司和其他非政府組織。資金的提供、工作的協(xié)調(diào)、技術(shù)專家與人力的提供分別由這三類組織承擔(dān)。從這案例我們可以看出，“保護檳榔歷史遺跡”這項公共服務(wù)是由檳城遺產(chǎn)信托公司為代表的非政府組織、社會經(jīng)濟與環(huán)境研究所為代表的政府非政府組織以及州政府共同合作提供的。在建立州政府和非政府組織的合作機制方面，檳州走在其他州的前面。

沙巴福利服務(wù)委員會也許是最值得稱道的在公共部門和私人部門建立聯(lián)系和協(xié)同合作的榜樣。這個委員會是一個包括沙巴消費者協(xié)會在內(nèi)的13個非政府組織的傘狀組織，在社會服務(wù)部的范圍內(nèi)致力于福利和社區(qū)服務(wù)。其成員可以獲得年度資金以補足他們所開辦的項目。政府將一部分社會服務(wù)成功地私有化。因為如果政府單獨承擔(dān)這些項目，其成本將大得多。政府的資金得到NGO專業(yè)人士和人力資源的很好支配和利用。

因此從這里可以看出，非政府組織在馬來西亞的發(fā)展不僅表現(xiàn)在數(shù)量上，更表現(xiàn)在對政治和社會生活的滲透和影響力上，在國家的發(fā)展中發(fā)揮了一定的作用。（本文選自《馬來西亞非政府組織研究》 ，廈門大學(xué)出版社出版，王虎著，文內(nèi)有刪節(jié)）