淺論國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善

蔣玲

【摘要】為了激發(fā)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)大力推行國(guó)有企業(yè)改革，促進(jìn)資本布局優(yōu)化，現(xiàn)已進(jìn)入縱深推進(jìn)階段。法人治理結(jié)構(gòu)一直是國(guó)企改革的重中之重，更是治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。本文從治理結(jié)構(gòu)的四個(gè)層面出發(fā)，探討國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的完善措施，以期助力國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有企業(yè);法人治理結(jié)構(gòu)

2019年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人等制度，加快國(guó)資國(guó)企改革。盡管我國(guó)國(guó)有企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)方面已取得巨大進(jìn)步，但受歷史遺留問(wèn)題影響，仍存在些許不足之處。鑒于此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高現(xiàn)代治理能力，實(shí)現(xiàn)資本保值增值，激發(fā)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力。

一、國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

（一）股東股權(quán)過(guò)于集中，公司治理不科學(xué)

近幾年，國(guó)企一直推行混合所有制改革，但截至當(dāng)前，在多數(shù)國(guó)企中，國(guó)有資本仍占據(jù)絕對(duì)控股地位。以首批10家央企員工持股試點(diǎn)企業(yè)為例，在引入戰(zhàn)略投資者和持股員工后，大部分企業(yè)的國(guó)有資本比例在50%以上。一方面，“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)，不利于發(fā)揮股權(quán)制衡作用。股權(quán)過(guò)于集中時(shí)，大股東權(quán)力得不到牽制，股東會(huì)的正常民主決策流于形式，極易發(fā)生決策不當(dāng)致公司遭受損失的事件，甚至出現(xiàn)大股東侵占小股東權(quán)益的情形。另一方面，國(guó)資部門(mén)越位缺位并存，不利于公司治理科學(xué)性。國(guó)企受?chē)?guó)資委等部門(mén)管理，國(guó)有出資人和公共管理者的雙重身份，容易出現(xiàn)身份定位上的沖突和混亂，國(guó)資部門(mén)越位缺位并存，封建式監(jiān)管普遍，有時(shí)替代董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的工作職責(zé)，致使公司治理科學(xué)性難以得到保障。

（二）董事會(huì)權(quán)責(zé)不清，責(zé)任機(jī)制不完善

首先，董事會(huì)權(quán)責(zé)不清?！耙话咽帧睓?quán)力過(guò)大，對(duì)于某些重大事項(xiàng)，“一把手”意志正逐步取代董事會(huì)集體決策，極易衍生出貪污腐敗行為，華潤(rùn)電力對(duì)山西金業(yè)集團(tuán)的高溢價(jià)收購(gòu)案就是典型;董事會(huì)與經(jīng)理層人員高度重合，兩者權(quán)責(zé)劃分不清、制約管控不力，導(dǎo)致決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的一體化，影響董事會(huì)的獨(dú)立運(yùn)行。其次，責(zé)任機(jī)制不完善。當(dāng)發(fā)生重大決策失誤時(shí)，上級(jí)部門(mén)通常以是否集體決策為檢查依據(jù)，很少追究董事個(gè)人責(zé)任，即使追責(zé)也是“一把手”首當(dāng)其沖，董事會(huì)久而久之便重形式、輕內(nèi)容。最后，董事會(huì)成員能力不足。目前，國(guó)有企業(yè)的大多董事來(lái)源于股東單位，甚至某些董事會(huì)全是內(nèi)部董事，其專業(yè)水平和決策能力有待提高，而外部董事因時(shí)間有限、精力不足等原因，在履職中缺位成為“花瓶”。

（三）監(jiān)事會(huì)配置不足，無(wú)法有效監(jiān)管

第一，政策支持欠缺。從現(xiàn)有政策來(lái)看，《公司法》等對(duì)監(jiān)事會(huì)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)企起到了一定的指導(dǎo)作用。但與此同時(shí)，又提出不再設(shè)立國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)，國(guó)發(fā)[2018]23號(hào)文件在強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本投資公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督時(shí)，也并未提及監(jiān)事會(huì)，這些政策釋放的信息讓國(guó)企陷入混亂。第二，認(rèn)識(shí)存在偏差。部分國(guó)企依法治理意識(shí)薄弱，對(duì)監(jiān)事會(huì)認(rèn)識(shí)存在偏差，混淆政府審計(jì)與監(jiān)事會(huì)的職能定位，不重視監(jiān)事會(huì)的制度建設(shè)、權(quán)力賦予以及資源保障。第三，人員配置不足。就現(xiàn)有配置而言，只有少部分國(guó)企達(dá)到有效標(biāo)準(zhǔn)，某些連最低人數(shù)要求都未實(shí)現(xiàn)。多數(shù)監(jiān)事長(zhǎng)期從事行政管理，缺乏財(cái)務(wù)、法律等專業(yè)知識(shí)，內(nèi)部監(jiān)事的下屬身份降低監(jiān)督職能的獨(dú)立性，外派監(jiān)事主要活躍于集團(tuán)層面，監(jiān)督覆蓋面受限。第四，監(jiān)督檢查失效。財(cái)務(wù)等部門(mén)隸屬于經(jīng)營(yíng)管理層，監(jiān)事會(huì)在開(kāi)展檢查時(shí)，有些職能部門(mén)并不配合，甚至還會(huì)阻礙監(jiān)督;在大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)監(jiān)督方式落后，事后檢查并不能防范于未然，導(dǎo)致監(jiān)管職能失效。

（四）經(jīng)理市場(chǎng)化程度低，約束激勵(lì)有待提升

一是與私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)相比，我國(guó)國(guó)企通過(guò)市場(chǎng)化選拔聘用的經(jīng)理較少，多數(shù)由政府直接任命，具有一定行政色彩，其獨(dú)立性不及職業(yè)經(jīng)理人，專業(yè)知識(shí)可能也有所欠缺。而有些企業(yè)在選拔職業(yè)經(jīng)理人時(shí)存在草率行為，致使聘用的經(jīng)理難以擔(dān)當(dāng)重任。二是由于多級(jí)委托代理關(guān)系，委托人對(duì)經(jīng)理呈現(xiàn)軟約束的局面，在逐步推行的問(wèn)責(zé)制下，管理人員重大決策失誤將終身追責(zé)，這在一定程度上促使了行權(quán)時(shí)的謹(jǐn)慎，但也衍生出不作為的道德風(fēng)險(xiǎn)。三是部分經(jīng)理層的薪酬水平與付出不成正比，尚未與公司經(jīng)營(yíng)成果掛鉤，其工作積極性和主動(dòng)性自然不高，因薪酬待遇、崗位晉升等而跳槽到私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的人才流失比比皆是。

二、完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的措施

（一）積極引入各類投資者，形成股東結(jié)構(gòu)多元化

落實(shí)國(guó)家促進(jìn)民間資本投資的政策和措施，鼓勵(lì)民間資本積極進(jìn)入公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，拆除“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”等障礙;探索民營(yíng)企業(yè)組團(tuán)參與模式，集合優(yōu)勢(shì)資源發(fā)揮組合效應(yīng)，加強(qiáng)與商會(huì)組織、平臺(tái)型企業(yè)的深入合作。通過(guò)增資擴(kuò)股、存量轉(zhuǎn)讓等方式，依托PPP模式、產(chǎn)業(yè)基金、再融資項(xiàng)目等載體，由國(guó)資委牽頭組織推介會(huì)，借助產(chǎn)權(quán)交易所，引入戰(zhàn)略投資者，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)與社會(huì)資本“聯(lián)姻”。合理減少外資準(zhǔn)入的限制，構(gòu)建多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還能輸入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，有助全球化戰(zhàn)略的實(shí)施。值得注意的是，國(guó)企在引入外資時(shí)，必須事先開(kāi)展安全性審查，確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)安全，而國(guó)防軍工等涉及國(guó)家戰(zhàn)略安全的行業(yè)，嚴(yán)厲禁止向外資開(kāi)放。另外，國(guó)資部門(mén)要正確定位，不得越位、錯(cuò)位替代董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)職責(zé)。

（二）充分落實(shí)董事會(huì)權(quán)力，完善追責(zé)免責(zé)機(jī)制

第一，完善董事會(huì)集體決策制度，重大事項(xiàng)必須按程序?qū)徟?，?huì)前做好議事準(zhǔn)備，避免盲目決策、憑經(jīng)驗(yàn)決策、倉(cāng)促?zèng)Q策，警惕“一把手”意志取締董事會(huì)地位;嚴(yán)格依照規(guī)定成立董事會(huì)，清晰劃分董事會(huì)、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)，有效形成兩者之間的分權(quán)制衡。第二，優(yōu)化追責(zé)免責(zé)機(jī)制，明確董事履行職責(zé)的應(yīng)盡義務(wù)和違反規(guī)定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，重大決策失誤應(yīng)當(dāng)合理追究董事責(zé)任，但超出個(gè)人能力、盡到履職義務(wù)的董事免責(zé)。第三，以專業(yè)水平、決策能力、職業(yè)操守等綜合實(shí)力，作為選撥?chē)?guó)企董事會(huì)成員的標(biāo)準(zhǔn)，打造一支復(fù)合型人才隊(duì)伍，并建立董事人才庫(kù)，準(zhǔn)備充足的人才后備資源。

（三）優(yōu)化監(jiān)事會(huì)人員配置，確保監(jiān)管職能有效

首先，對(duì)于監(jiān)事會(huì)的建設(shè)，政策制度要統(tǒng)一基調(diào)，避免釋放出混亂、矛盾的信息，并逐步從法律層面，加強(qiáng)政策支持力度，提高監(jiān)事會(huì)的法定地位。其次，國(guó)企必須增強(qiáng)依法治理意識(shí)，糾正監(jiān)事會(huì)參與、干擾經(jīng)營(yíng)決策的認(rèn)知偏差，找準(zhǔn)監(jiān)事會(huì)職能定位，重視其制度建設(shè)、權(quán)力賦予以及資源保障。再次，優(yōu)化監(jiān)事會(huì)成員配置，無(wú)論是人數(shù)、比例、能力都應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定，配備具有財(cái)務(wù)、法律等知識(shí)的專業(yè)人才。通過(guò)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，落實(shí)內(nèi)部監(jiān)事法律責(zé)任，以此提高監(jiān)事獨(dú)立性;外派監(jiān)事不能只停留于集團(tuán)層面，要作為一道防線，站在國(guó)資監(jiān)督的一線位置。最后，做好審計(jì)、法務(wù)等職能部門(mén)對(duì)監(jiān)事會(huì)工作的配合，利用數(shù)據(jù)預(yù)處理、分布式存儲(chǔ)等技術(shù)，與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新監(jiān)督方式，以事前、事中檢查為主，確保監(jiān)管職能有效。

（四）市場(chǎng)化選聘經(jīng)理人，健全約束激勵(lì)制度

一方面，健全職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)化選聘機(jī)制，明確用人標(biāo)準(zhǔn)、聘用程序、契約簽訂等操作要點(diǎn)，采用公開(kāi)招聘、委托推薦等方式，妥善選擇符合要求的職業(yè)經(jīng)理人，避免聘用的經(jīng)理不稱職而給國(guó)企帶來(lái)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。另一方面，建立市場(chǎng)化退出機(jī)制，當(dāng)經(jīng)理人違規(guī)亂紀(jì)、考核不達(dá)標(biāo)或重大決策失誤時(shí)，應(yīng)當(dāng)解除聘任關(guān)系;問(wèn)責(zé)做到?jīng)]有空白地帶，更沒(méi)有特殊人員，以此促使經(jīng)理謹(jǐn)慎行權(quán)，同時(shí)規(guī)避不作為的道德風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，通過(guò)績(jī)效股、崗位晉升、培訓(xùn)深造等方式，加大國(guó)企對(duì)經(jīng)理層的激勵(lì)力度，提高工作積極性和主動(dòng)性，預(yù)防人才流失。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，法人治理結(jié)構(gòu)是最基本的組織架構(gòu)，是國(guó)有企業(yè)改革的重中之重。針對(duì)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理層存在的問(wèn)題，要積極引入各類投資者，形成股東結(jié)構(gòu)多元化，健全約束激勵(lì)制度，充分落實(shí)董事會(huì)職能，才能確保監(jiān)管職能有效，并激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，確保國(guó)有資本保值增值。

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