中國企業(yè)“一帶一路”PPP項目的核心問題研究

梁 爽

(遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院 國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧 大連 116052)

PPP(Public—Private—Partnership)模式，是一種融資和項目管理模式，由公共部門與私人企業(yè)之間進行合作，其典型結(jié)構(gòu)是政府部門或地方政府通過政府采購的形式，與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽訂特許合同，由該公司負責(zé)籌集資金、項目建設(shè)及經(jīng)營管理，該模式對資金需求量較大的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)益處極大。國外PPP模式相對成熟，國內(nèi)關(guān)于PPP模式的研究更多局限于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，對海外投資中應(yīng)用PPP模式的研究和探討相對有限，在實施過程中有許多問題需要深入研究，以保證項目更有效地實施。

一、中國企業(yè)“一帶一路”PPP項目的實施背景

2013年國務(wù)院大力推廣PPP模式以來，PPP在中國出現(xiàn)爆炸式增長。國內(nèi)PPP模式主要應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)中，如在公路、鐵路、地鐵等建設(shè)中扮演著重要角色，PPP項目成績斐然。PPP模式同時開始應(yīng)用于海外投資項目，在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中，沿線國家多是發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，對大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著旺盛的需求，但資金需求量巨大，借助亞洲開發(fā)銀行、亞投行、上合組織開發(fā)銀行、絲路基金等國際金融機構(gòu)力量可以解決一部分資金需求，但是還有很大的資金缺口。除了政府資金投入、國際金融資本的支持外，必須拓寬融資渠道大量引入社會資本。于是，應(yīng)用PPP(公私合作)模式，將大量的私營資本吸納進來，利用私營方在專業(yè)上的管理經(jīng)營能力，高效開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，就成為了解決這一問題的現(xiàn)實選擇。

在這樣的大背景下，PPP模式自2015年開始迅速成長。2017年習(xí)近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式的主旨演講中明確提出，在“一帶一路”建設(shè)中推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。目前，中國企業(yè)海外投資PPP項目正在全面推行，尤其與“一帶一路”沿線國家的PPP項目逐漸增多。

二、中國企業(yè)“一帶一路”PPP項目的實施現(xiàn)狀

(一)項目區(qū)域分布

數(shù)據(jù)顯示，從項目區(qū)域分布來看，已申報的“一帶一路”PPP項目覆蓋了五大洲，主要分布在南亞、西亞、東盟等地區(qū)，其中，南亞數(shù)量最多，達到了420個，投資規(guī)模達到了1526億美元(見圖1)。從單個國家來看，我國PPP項目的投資國家還是比較集中，我國對印度的PPP項目投資規(guī)模最大，而且數(shù)量也是最多(見圖2)。

圖1 “一帶一路”PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)區(qū)域分布

數(shù)據(jù)來源：中國PPP藍皮書：中國PPP行業(yè)發(fā)展報告(2017-2018)

圖2 “一帶一路”PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)前5名國家

數(shù)據(jù)來源：中國PPP藍皮書：中國PPP行業(yè)發(fā)展報告(2017-2018)

(二)項目類別

從項目類別來看，包括水電站、油氣管道等能源項目，機場、碼頭、港口等交通運輸項目，網(wǎng)絡(luò)安全等信息化項目，還包括產(chǎn)業(yè)新城、經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等園區(qū)類項目等(見表1)。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示：2017年，沿線PPP項目主要集中在能源和交通行業(yè)，能源PPP投資占比達60%，交通占比35%。以媒體匯總的2018年10大海外PPP項目為例，“一帶一路”沿線7個項目全部為交通和能源項目，其中光伏、光熱、水電項目三個、公路項目兩個、港口和地鐵項目各一個。

表1 “一帶一路”PPP典型項目

(三)項目資金來源

“一帶一路”倡議提出以來，中央政府鼓勵在沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資，并給予優(yōu)惠的投資政策。根據(jù)PPP項目案例分析，大約半數(shù)以上的資金來源于國內(nèi)的金融機構(gòu)。例如，柬埔寨額勒賽下游水電項目，幾內(nèi)亞蘇阿皮蒂水利樞紐項目，厄立特里亞金礦項目等，都有中國進出口銀行的資金。又如，巴基斯坦卡洛特水電項目，有國際資金和絲路基金的參與；三峽集團巴基斯坦卡洛特水電站引進IFC和絲路基金。除此之外，還有沿線國家的金融機構(gòu)和當(dāng)?shù)刭Y本市場的資金融入。

三、中國企業(yè)“一帶一路”PPP項目的核心問題及對策分析

(一)PPP項目的風(fēng)險控制

1.典型案例分析

目前，中國企業(yè)海外投資的成功率不高，部分中國企業(yè)開拓海外市場代價巨大。尤其“一帶一路”沿線，國家眾多，各國政治體制、經(jīng)濟發(fā)展、法律環(huán)境、宗教信仰、文化環(huán)境差異很大，導(dǎo)致中國企業(yè)在沿線國家投資風(fēng)險紛繁復(fù)雜。PPP項目除以上風(fēng)險外，還面臨在投融資、建設(shè)與運營管理方面風(fēng)險，給中國企業(yè)帶來極大的挑戰(zhàn)。

2.風(fēng)險歸類及風(fēng)險控制方法

表2列舉了海外投資部分失敗典型案例，還有一些海外投資PPP項目最終完工或正在進行，但在項目實施過程中一波三折。中國企業(yè)投資“一帶一路”沿線國家PPP模式面臨的風(fēng)險紛繁復(fù)雜，包括市場風(fēng)險(政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、法律風(fēng)險、社會風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險等)、決策風(fēng)險(經(jīng)驗缺乏、決策盲目等)、管理風(fēng)險(分包風(fēng)險、人力資源風(fēng)險、勞工風(fēng)險等)、建設(shè)運營風(fēng)險(地質(zhì)風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、安全風(fēng)險、設(shè)計風(fēng)險、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險等)。研究“一帶一路”PPP模式面臨的挑戰(zhàn)和的風(fēng)險，并做好風(fēng)險的控制，才能防患于未然，保障項目的成功率。這需要中國企業(yè)和政府的參與，建立風(fēng)險控制機制，包括政府風(fēng)險監(jiān)管機制和企業(yè)風(fēng)險規(guī)避機制。政府風(fēng)險監(jiān)管機制包括項目決策機制、風(fēng)險預(yù)警機制、保險監(jiān)管機制等。企業(yè)風(fēng)險規(guī)避機制包括法律合同管理機制、風(fēng)險分擔(dān)機制、人力資源保障機制等。

表2 中國企業(yè)海外投資典型失敗案例分析

(二)中國企業(yè)PPP項目的投融資

資金是否及時到位，決定中國企業(yè)PPP項目是否得以順利實施。PPP模式就是通過大量社會資本的投入，解決項目資金缺口問題。而PPP項目投資金額巨大，經(jīng)常幾十億上百億的大工程，而且工程建設(shè)周期長，社會資本自身無法保證資金的投入，又面臨一定的融資難題，除了傳統(tǒng)的國際金融機構(gòu)外，還需要拓展多層次、多元化的資金融通渠道，保證項目的順利進行。

1.支持“一帶一路”的四大開發(fā)性金融機構(gòu)

目前，為“一帶一路”建設(shè)保駕護航的四大金融機構(gòu)是絲路基金、亞投行、金磚國家開發(fā)銀行，以及上合組織開發(fā)銀行。其中，絲路基金和亞投行在“一帶一路”建設(shè)中起著重要作用，金磚國家開發(fā)銀行和上合組織開發(fā)銀行的成立運營，也將為“一帶一路”提供資金支持。 截至2019年4月，絲路基金簽約投資項目約30個，承諾投資金額超過110億美元，其中人民幣簽約投資額達到180億元，同時還承諾出資20億美元成立中哈產(chǎn)能合作基金。覆蓋“一帶一路”相關(guān)國家和地區(qū)。絲路基金承諾投資金額中的約70%投向大型基礎(chǔ)設(shè)施類國際合作項目，超過70%的承諾投資額是股權(quán)投資。亞投行共批準(zhǔn)39個項目，總投資79.4億美元，如果按20%的投入就是5倍撬動資本金來算，總共撬動了近400億美元的總投資。在東亞、東南亞、南亞、中亞、西亞、非洲等六個地區(qū)18個國家，項目主要集中在交通、能源、電信、城市發(fā)展等領(lǐng)域。(數(shù)據(jù)來源：搜狐網(wǎng))

2.政府支持下中國銀行業(yè)及保險業(yè)資金投入

中國企業(yè)開拓“一帶一路”PPP市場，需要中國政府部門的大力支持。近年來，國家積極引導(dǎo)各類金融機構(gòu)加大“一帶一路”PPP項目的資金投入。中國保險報網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年11月份，有11家中資銀行在27個“一帶一路”沿線國家設(shè)立了71家一級分支機構(gòu)。其中，除了政策性銀行及四大國有銀行外，交通銀行、招商銀行、中信銀行、興業(yè)銀行、平安銀行等商業(yè)銀行也在積極加大投資“一帶一路”建設(shè)?！耙粠б宦贰背h的實施，為我國銀行業(yè)的發(fā)展帶來了機遇和挑戰(zhàn)，中國銀行業(yè)需要做好頂層設(shè)計，進行金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，為中國企業(yè)“走出去”提供資金支持。此外，中國保險業(yè)也一直積極支持“一帶一路”建設(shè)。中國保險資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，自2013年9月“一帶一路”倡議提出至2018年7月底，保險資金以債權(quán)、股權(quán)投資計劃形式，支持“一帶一路”注冊規(guī)模已達9612.15億元。2017年5月，中國保監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》。由于保險資金規(guī)模大、期限長、收益率合理的優(yōu)點，適合投資PPP項目，保險資金可以計劃采取債權(quán)、股權(quán)、股債等結(jié)合方式，選擇投資PPP項目。

3.引進第三方資金，爭取國際多邊開發(fā)金融機構(gòu)支持

PPP項目資金還需要廣泛的社會資本參與，在“一帶一路”建設(shè)中，應(yīng)盡可能引進第三方資金，充分整合沿線國家社會資本，由沿線國家私有銀行和其他國際金融多邊開發(fā)機構(gòu)對PPP融資參與，彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足。三峽集團巴基斯坦卡洛特水電站引進IFC和絲路基金就是成功的案例，值得學(xué)習(xí)和研究。又比如，馬來西亞最經(jīng)典的南北高速公路PPP項目，項目全長912千米，在公路建成400千米之后，由于財政資金不足，政府無法將項目進行下去，后來馬來西亞銀行和金融機構(gòu)提供貸款，而且來自十幾家外國銀行組成的國際銀團提供了部分貸款，解決了項目建設(shè)的部分困難。再如，2018年簽約的哈薩克斯坦63兆瓦光伏項目就是使用的歐洲復(fù)興開發(fā)銀行(EBRD)的資金。

4.對接當(dāng)?shù)刭Y本市場，吸引合作伙伴投資

不斷注入的資金是PPP項目建設(shè)的新鮮血液，PPP就像資本市場的杠桿，撬動龐大的民間資本，解決市場和資金長期矛盾。斯里蘭卡2006年成立PPP中心，最成功的項目是科倫坡港口項目，投資單位是南亞有限公司和斯里蘭卡港務(wù)局，項目BOT模式特許經(jīng)營30年，項目投資18億美元，債務(wù)和股權(quán)比例為60%：40%，整個項目有8個合作伙伴投資：斯里蘭卡港務(wù)局、斯里蘭卡某投資公司、兩個港務(wù)管理公司、三家金融機構(gòu)、一家船務(wù)公司。項目1999年動工，2003年完工，港口規(guī)模擴大3.5倍，提升港口的工作效率，并開創(chuàng)PPP在斯里蘭卡港口建設(shè)的先河?？苽惼赂劭陧椖拷?jīng)驗啟示我們，開拓“一帶一路”PPP市場，不能完全依賴國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)或自有資金，還需要與當(dāng)?shù)刭Y本市場對接，需要更多的合作方，合作伙伴越多，資金的聚集效應(yīng)就越大。(數(shù)據(jù)來源： 財政部PPP中心)

(三)中國企業(yè)退出機制和爭議解決方法

1.退出機制

中國企業(yè)開拓“一帶一路”市場，除了傳統(tǒng)的工程總承包的方式外，近年采用PPP模式的逐漸增多。但在PPP項目的推廣中，存在重市場準(zhǔn)入、輕退出機制的傾向?！耙粠б宦贰毖鼐€國家情況比較復(fù)雜，風(fēng)險因素難以控制，部分PPP項目終止或擱置，由于沒有引入合理的退出渠道，造成很大經(jīng)濟損失。目前，由于退出機制尚不健全，有些社會資本擔(dān)心資金回收問題，在項目投資時顧慮重重。為了保障中國企業(yè)項目投資的權(quán)益，需要引入安全的項目退出機制。

2014年，國家發(fā)改委頒布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，將退出機制作為重要一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府要“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道”。社會資本投資PPP，通常采用三種渠道退出：一是項目清算退出，二是股權(quán)回購或轉(zhuǎn)讓，三是資產(chǎn)證券化。

“一帶一路”沿線地區(qū)大多數(shù)資本市場不發(fā)達，關(guān)于PPP項目的股權(quán)轉(zhuǎn)讓可能性較小，而且作為特許權(quán)協(xié)議的受讓主體，法律規(guī)定股權(quán)完全轉(zhuǎn)讓也不可能，但是可以考慮部分轉(zhuǎn)讓，也可以考慮同歐洲等發(fā)達經(jīng)濟體開展第三方合作，共同開發(fā)PPP項目，通過歐洲市場實現(xiàn)部分轉(zhuǎn)讓和再融資。長遠看，中國可以考慮建立與國內(nèi)聯(lián)通的PPP資產(chǎn)交易市場，實現(xiàn)再融資或股權(quán)轉(zhuǎn)讓。資產(chǎn)證券化可以有效降低原始權(quán)益人的債務(wù)杠桿，破解PPP項目融資難、提高社會資本流動性等，我國可以探索發(fā)展PPP項目資產(chǎn)證券化，為項目退出提供保障，加速項目的落地和發(fā)展。

2.爭議解決

中國企業(yè)在開拓“一帶一路”PPP市場進程中，案例糾紛和爭議很多，沿線國家法律制度各異，如果照抄照搬現(xiàn)有法律或直接訴諸現(xiàn)行國際貿(mào)易爭端解決機制，通常不符合“一帶一路”PPP的實際，不符合東道國政府和社會資本的關(guān)切。因此，應(yīng)該根據(jù)“一帶一路”實際情況，結(jié)合現(xiàn)行國際貿(mào)易爭端解決機制，制定 “一帶一路”爭端解決機制。此外，在PPP項目合同中，爭取簽訂對中方有利的爭議條款，就會在爭議處理時處于主動地位，保障中國企業(yè)的合法權(quán)益。

目前，我國開拓海外PPP市場還處于起步階段，需要借鑒國外PPP模式的先進經(jīng)驗。中國企業(yè)開拓“一帶一路”PPP市場進程中，除了本文探討的中國企業(yè)的角色定位問題、PPP項目的風(fēng)險控制問題、社會資本的有效融資問題，以及中國企業(yè)退出機制和爭議解決等問題之外，還有許多問題需要進一步探討。隨著中國“一帶一路”的推進，中國企業(yè)應(yīng)不斷總結(jié)開拓PPP市場經(jīng)驗與教訓(xùn)，使中國企業(yè)不僅要更快地“走出去”，而且要走得更好更穩(wěn)。