關(guān)于人大督辦代表建議工作的思考
——以蘇州市相城區(qū)人大代表工作為例

■屈玲妮

（一）當前影響代表建議辦理質(zhì)量的主要矛盾

從承辦部門來說，主要有四個方面因素：一是辦理前提條件還有待成熟。代表建議，一般分為A類、B類、C類。其中的C類，屬于因條件不成熟或與政策不相符等原因，暫時難以解決的。這部分代表建議的辦理，往往涉及到相關(guān)法律法規(guī)的修訂完善、部門職權(quán)職責的擴展、財政資金的額外支出等，但是受限于區(qū)級人大無立法權(quán)、上下級部門職權(quán)職責法定、預(yù)算資金監(jiān)管嚴格規(guī)范等因素影響，這類建議就只能列為暫時難以解決。二是部門利益本位還有待破解?，F(xiàn)行法律法規(guī)對建議辦理的質(zhì)量都沒有明確的評價標準，代表建議能否辦好、辦出成效往往取決于承辦部門的態(tài)度。因此，承辦部門在考慮要不要辦、怎么辦時，首先考慮的是辦理結(jié)果是否給本部門后續(xù)工作帶來更多的約束和要求。這種利益權(quán)衡容易造成承辦部門趨利避害，對辦理后可能帶來更多“麻煩”的建議，往往趨向于尋找與法律法規(guī)、政策制度等相關(guān)的客觀理由，將其納入到C類建議中。三是溝通聯(lián)系機制還有待優(yōu)化。調(diào)研過程中了解到，主辦部門與協(xié)辦部門之間、承辦部門與提建議代表之間、承辦部門的相關(guān)科室之間等，都存在不同程度的信息不對稱問題。比如，對于某一件建議，承辦部門認為自己已經(jīng)付出了很大努力、開展了很多工作，但是受制于其他客觀因素無法解決，但是有的提建議代表認為是承辦部門找借口推脫，有的協(xié)辦部門認為建議辦理是主辦部門的事情，甚至在主辦部門內(nèi)部也存在一定程度的推諉扯皮現(xiàn)象。造成信息不對稱的原因，主要是部門之間溝通不夠順暢，部門與代表之間的聯(lián)系不夠緊密。四是考核評價機制還有待加強。目前，在對代表建議辦理情況進行評價時，雖然對于辦成率的重視程度在逐漸提高，但還是傾向于滿意率這個指標，除此之外沒有配套的問責機制和激勵機制。即使是滿意率這個指標，有一部分也是對承辦部門辦理態(tài)度的滿意，而不是對辦理結(jié)果的滿意。甚至還存在少數(shù)單位不去想辦法辦好建議，而是把精力放在讓代表對辦理態(tài)度的滿意上，通過多方渠道給代表打招呼，以求代表在反饋意見上簽上滿意。

從督辦角度來說，主要有三個方面因素。一是督辦力量與建議數(shù)量不匹配。相城區(qū)每年人代會所收到的代表建議都在100件以上。針對這些建議，除了年初確定的重點督辦建議外，其他建議都采取人代聯(lián)工委負責、其他委室配合的方式，推動辦理工作。目前，區(qū)縣一級人大常委會各委室還存在不少一人委的現(xiàn)象，雖然有的委室有副主任，但是相對于每年的代表建議督辦工作來說，力量是遠遠不夠的。特別是督辦建議數(shù)量比較多的財經(jīng)工委、城建環(huán)保工委等，往往是不堪重負，督辦質(zhì)量也是可想而知。二是跟蹤機制與辦理成效不匹配。當前，人大對代表建議辦理的時限、答復(fù)的方式等作了明確規(guī)定，但是在跟蹤督辦的相關(guān)制度上，還比較粗糙，在跟蹤什么、怎么跟蹤、跟蹤后采取什么措施，缺乏比較具體的規(guī)定。比如，代表對建議辦理過程不滿意、辦理結(jié)果不滿意、答復(fù)方式不滿意，應(yīng)該通過什么方式去反饋，進而督促承辦單位去改進辦理工作？比如，在建議辦理當年，辦出了成效，但是沒有建立長效機制，導(dǎo)致建議所反映的問題反復(fù)出現(xiàn)，代表應(yīng)該怎么樣去反饋、督促？諸如此類問題，還需要上級人大對此進行細化，提出比較有針對性、操作性強的細則，指導(dǎo)基層人大加強代表建議的跟蹤督辦。三是方式方法與督辦難度不匹配。目前，相城區(qū)人大在督辦代表建議上進行了一些有益探索，比如開展專題詢問、專題督辦會等方式，加大了跟蹤督辦力度。但是，這些探索因局限于人力、精力的限制，也只能落實到年初確定的重點督辦建議上。對于更多普通的代表建議，督辦工作還是停留在走訪調(diào)研、聽取匯報上，督辦工作還是缺乏強有力的措施和辦法，督辦的具體效果也不是特別明顯。對于承辦單位來說，也存在重點督辦重點辦、一般督辦普通辦的傾向，導(dǎo)致督辦工作力度不均衡、督辦成效也不均衡。

從代表角度來說，主要有三個方面因素。一是代表會前調(diào)研投入力度懸殊。目前，代表主要為兼職，除了履行代表職務(wù)外，還要從事本職工作，留給代表開展提建議的前期調(diào)研時間并不多。據(jù)了解，不少代表由于本職工作比較繁重，很難有比較寬裕的時間、精力去開展調(diào)研。這也體現(xiàn)在最終提出的代表建議上，表現(xiàn)為，一部分代表建議，往往是幾句比較直白的話——建議某單位做好某件事，缺少建議的案由、案據(jù)。這些建議，很多都是周圍的同事、鄰居、親朋好友等在茶余飯后等場合，提出的一些個人看法，沒有太多的調(diào)研資料作為背景和基礎(chǔ)，使得整個建議比較蒼白，缺乏針對性、可操作性。二是代表提建議的能力參差不齊。當前，代表選舉有著嚴格要求，在代表結(jié)構(gòu)、比例等方面有諸多限制性條件，有的可能是來自科研院所、學(xué)校、機關(guān)，有的可能是來自一線的工人、農(nóng)民，其履職能力是不均衡的。這直接影響了代表對民意的收集、梳理和分析水平，進而影響代表提出建議的質(zhì)量。比如，在文字邏輯、語言表達、針對性分析、對策可操作性等方面，不同代表所提建議的差異性就比較明顯，這也直接影響了建議的辦結(jié)率、辦成率。三是代表所提建議內(nèi)容難易不一。代表建議一般與自身、周邊群眾切身利益息息相關(guān)，所涉及的內(nèi)容非常豐富。有的可能涉及到法律法規(guī)的修改，比如，陽澄湖鎮(zhèn)人大代表今年提出的關(guān)于修改陽澄湖大閘蟹地理保護標志范圍的建議；有的可能涉及到歷史遺留問題，比如望亭鎮(zhèn)人大代表今年提出的關(guān)于農(nóng)村住房翻建的問題；有的可能涉及到小孩教育、社會治安等社會性問題；有的可能涉及到標志標識的設(shè)置問題等?？偟膩碚f，產(chǎn)生問題的原因復(fù)雜，難易程度不一，難的多，易的少，對承辦單位來說也是不小的挑戰(zhàn)。

（二）對提高代表建議辦理質(zhì)量路徑的幾點建議

一是抓認識，增強責任意識。要提高政治站位。在辦理代表建議的態(tài)度上，不能簡單地等同于一般性工作，而是要上升到這是我國的根本政治制度、必須自覺接受代表監(jiān)督、改進工作作風、推動科學(xué)決策、提高工作效率的高度來認識，切實加強對辦理工作的重視和落實。要尊重代表主體地位。在答復(fù)代表時，不能簡單地你提我答，而是要把它作為促進經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的重要舉措，納入重要議事日程，精心辦理，認真答復(fù)。通過回應(yīng)群眾呼聲，在政府部門工作和群眾需求之間，構(gòu)成良性互動，進而幫助政府部門把工作做得更好、更細、更扎實。三是要把辦理代表建議作為改進工作的切入點，作為提升群眾幸福感的突破口，增強辦理工作的責任感、使命感，提高辦理效率和質(zhì)量。

二是抓源頭，提高建議質(zhì)量。要加強培訓(xùn)。通過舉辦培訓(xùn)班，印發(fā)學(xué)習資料、邀請連選連任老代表介紹履職經(jīng)驗等方式，增強代表履職意識，提高代表履職能力和水平。要創(chuàng)造條件。邀請代表列席人大有關(guān)會議、參加工作通報會，有計劃組織代表開展視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研等活動，為代表訂閱履職相關(guān)的報刊，及時推送人大工作動態(tài)，為代表知情知政創(chuàng)造條件。要積極引導(dǎo)。引導(dǎo)代表積極關(guān)心國家和本行政區(qū)域內(nèi)的大事，密切關(guān)注群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題，深入基層、深入實際做好全面細致的調(diào)研，使所提建議具有較高的思想性和較強的針對性。

三是抓辦理，強化責任落實。要注重交辦。人代會期間，認真做好建議的收集、登記、分類等交辦前的準備工作。閉會后，及時召開代表建議交辦會議，統(tǒng)一思想認識，分解辦理任務(wù)，明確辦結(jié)期限。要注重落實。對每一件建議，都要深入現(xiàn)場開展調(diào)研，找準問題根源，制定切實可行的辦理方案。在辦理時，要始終堅持認真負責、實事求是的態(tài)度，不僅要辦理得及時，還要緊扣實效性，切實把高效、務(wù)實落實到辦理每一件代表建議的行動上。要注重溝通。不斷改進辦理工作方法，通過走出去、請進來，變“文來文往”為“人來人往”，主動征求代表和廣大群眾的意見，共商辦理之策，提高辦理工作質(zhì)量。加強與代表本人的溝通，努力做到同代表本人“三見面”：辦理前，了解代表提出建議的緣由、目的和要求，增強辦理工作的針對性；辦理時，及時溝通情況，聽取代表意見，就實際問題進行商討，取得共識后，采取得力措施，切實解決問題；辦理結(jié)束后，將辦理結(jié)果及時向代表本人反饋，認真傾聽代表意見，提高辦理答復(fù)質(zhì)量，爭取讓代表滿意。代表對答復(fù)不滿意的，確有理由，要責成原承辦單位重新辦理，直至代表滿意。

四是抓考核，補齊督促短板。要健全完善辦理評價體系。構(gòu)建一套代表建議辦理工作評價指標體系，分別對地方政府和政府職能部門設(shè)計不同的指標和權(quán)重，根據(jù)評價指標體系來開展代表建議辦理評價工作。2018年起，相城區(qū)政府已經(jīng)把落實代表建議列入年度績效考核中。要建立表彰激勵機制。制定《代表建議辦理工作考核表彰辦法》，對各承辦單位的建議辦理情況進行考核評比，對辦理工作做得好的、代表和群眾表示滿意的承辦單位進行表彰，對辦理工作中存在問題的承辦單位，責成向區(qū)人大常委會匯報并重新辦理，確保代表建議落到實處。開展建議辦理先進單位和先進個人評選活動，在人代會前對上一年度建議辦理工作中涌現(xiàn)出的先進單位、先進個人進行隆重表彰。同時，廣泛宣傳建議辦理工作中的先進典型、先進事跡，營造“重視建議辦理、支持代表履職”的濃厚社會氛圍。目前，相城區(qū)已經(jīng)連續(xù)兩屆開展此項工作，成效明顯。要建立辦理跟蹤機制。適時組織代表對建議落實進行“回頭看”，聽取承辦單位對每件建議辦理情況的匯報，并對辦理成效好的和差的典型進行視察。對辦理不認真、敷衍了事，或能辦不辦、只承諾不落實的單位進行通報批評，必要時啟動質(zhì)詢程序。

五是抓問責，增強督辦剛性。要建立完善明察暗訪機制。明察，即推行開放式辦理，充分運用門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號、官方微博、手機短信等新媒體、微媒體，搭建人大代表、辦理部門和社會公眾的交流互動平臺，及時讓社會公眾廣泛參與、討論和監(jiān)督建議辦理的過程和結(jié)果。暗訪，即組織人大工作人員、人大代表和公眾代表采取模擬辦事、電話咨詢、實地調(diào)查等多種形式，圍繞代表建議提出的內(nèi)容，有計劃地進行暗訪，動態(tài)跟蹤建議落實情況，撰寫暗訪報告并反饋給辦理部門。要建立辦理信息公開機制。根據(jù)《政府信息公開條例》，政府信息公開工作是“以公開為原則，不公開為例外”，應(yīng)當主動公開的政府信息通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。與代表建議相關(guān)的政府信息公開主要包括行政權(quán)力運行信息、財政資金信息、公共資源配置信息、公共服務(wù)信息和公共監(jiān)管信息等。各級人大的代表建議督辦單位可在每年人代會后逐件梳理代表建議涉及的政府信息，整理列出與代表建議相關(guān)的清單，督促承辦單位按照清單落實相關(guān)政府信息公開工作。同時，各承辦單位要在本單位網(wǎng)站上公開每年辦理代表建議情況的總結(jié)報告。要打好建議督辦的組合拳。堅持建議督辦工作與人大監(jiān)督工作相結(jié)合，根據(jù)建議的內(nèi)容、影響面、辦理的難易程度等，制定督辦工作計劃，將典型和共性問題列入人大常委會監(jiān)督議題，使監(jiān)督工作更顯強度、更具實效。加強建議督辦與工委工作的統(tǒng)籌，將建議督辦與議題調(diào)研、代表視察、執(zhí)法檢查相結(jié)合，充分發(fā)揮各工委的作用，實現(xiàn)建議督辦常態(tài)化。對一些辦理難度大，特別是非客觀原因造成久拖不決的，要適時啟用專題詢問、質(zhì)詢等剛性監(jiān)督方式，直至問題解決。

六是抓日常，民有所呼我有所應(yīng)。閉會期間，人大代表深入基層、傾聽民意、收集民情，所形成的建議也要高度重視。如何更快更好地解決好群眾在閉會期間反映的問題，相城區(qū)人大進行了有益探索。目前，相城區(qū)人大充分利用區(qū)社會綜合治理聯(lián)動中心平臺，用信息科技手段建立模塊，把市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級代表731人，納入731個二級網(wǎng)格。代表進網(wǎng)格收集到的選民意見建議，由鎮(zhèn)（街道）人大（工委）審核把關(guān)后，上傳區(qū)社會綜合治理聯(lián)動平臺“代表進網(wǎng)格”模塊，以實時工單的形式，按照“發(fā)現(xiàn)—受理—分流—處置—跟蹤—督辦—反饋—評價”八個流程，快速高效處置，實現(xiàn)了選民建議處理的信息化、無紙化、便利化、高效化，使一般建議都能在當天答復(fù)、三天內(nèi)解決，讓群眾在閉會期間的建議走上辦理的“快車道”，切實在人代會期間和閉會期間都將“民有所呼、我有所應(yīng)”落到實處。