土地流轉(zhuǎn)背景下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地保障對(duì)策研究
——以平湖新埭為例

莫 凡，董妹勤，吳 賽

（1.平湖市新埭鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦，浙江 平湖 314200；2.平湖市新埭鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦，浙江 平湖 314200；3.仙居縣官路鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，浙江 仙居 317300）

0 引言

自實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展迎來(lái)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要契機(jī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)多樣，其發(fā)展產(chǎn)生了新的用地需求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的實(shí)施，有效改善了土地資源配置效率，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了發(fā)展前提。研究平湖新埭在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中面臨的用地問題及對(duì)策，對(duì)相似發(fā)展水平地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有一定借鑒意義。

1 新埭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與定位

1.1 新埭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

新埭鎮(zhèn)位于浙江省北部地區(qū)，地處杭嘉湖平原，毗鄰上海市，是平湖市農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要產(chǎn)業(yè)有水稻、果蔬、花卉、水產(chǎn)等。

新埭農(nóng)業(yè)已經(jīng)初步具備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化特征：土地流轉(zhuǎn)程度高，全鎮(zhèn)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積2945.13hm2，占當(dāng)年家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的96.09%；具備較高的綜合生產(chǎn)率，土地產(chǎn)出率0.87萬(wàn)元/667m2；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)水平較高，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體豐富，可持續(xù)發(fā)展水平較高。（數(shù)據(jù)來(lái)源2019年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）

1.2 新埭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展定位

一是保障國(guó)家糧食供給。作為浙江糧食主產(chǎn)區(qū)，新埭必須保障糧食生產(chǎn)功能。一方面要發(fā)展現(xiàn)代化糧食產(chǎn)業(yè)，形成完善的糧食產(chǎn)業(yè)體系；另一方面在嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，布局新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

二是滿足浙江、上海等周邊地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品需求。近年來(lái)，人們對(duì)于食品高品質(zhì)、多樣性的需求日益旺盛。因此，要發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全性，注重開發(fā)區(qū)域名特優(yōu)新產(chǎn)品。

三是作為城市休閑、文旅、科教功能的重要補(bǔ)充。依托浙江與上海交界的地理位置，通過發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，承接城市市民感受農(nóng)耕文化、觀光休閑旅游、親子科普教育的精神文化需求。

2 土地流轉(zhuǎn)背景下新埭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)收入，不重視糧食保障功能

土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會(huì)為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為普通農(nóng)戶代理人又為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的委托人，在上級(jí)政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)業(yè)增加值增長(zhǎng)的要求下，易出現(xiàn)重視農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)收入，輕視糧食保障功能，給糧食種植保有量帶來(lái)壓力。

2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，土地流轉(zhuǎn)退租矛盾頻發(fā)

地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)布局構(gòu)調(diào)整受地方農(nóng)業(yè)規(guī)劃和供給側(cè)共同影響，但在實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中，會(huì)出現(xiàn)兩種要素出現(xiàn)矛盾的現(xiàn)象。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)存在已經(jīng)形成有效流轉(zhuǎn)又因不符合規(guī)劃而中途退出的現(xiàn)象，損傷農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益，增加了土地流轉(zhuǎn)的矛盾和糾紛。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入程序不完善，缺少法律標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)評(píng)審流程。

2.3 新型產(chǎn)業(yè)缺乏用地空間，引發(fā)土地流轉(zhuǎn)效益風(fēng)險(xiǎn)

新型產(chǎn)業(yè)用地空間的缺乏，限制了現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)和提升，給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)效益風(fēng)險(xiǎn)。一方面依照浙江2015年出臺(tái)的設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范文件，融合型農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等新型業(yè)態(tài)缺少對(duì)應(yīng)的用地類型和供地路徑。另一方面，設(shè)施農(nóng)用地存量緊張，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)設(shè)施農(nóng)用地到期后普遍續(xù)期，基本沒有開展復(fù)墾，存在低效閑置設(shè)施農(nóng)用地。

3 新埭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地保障對(duì)策建議

3.1 制定多規(guī)合一的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地空間

加快制定符合本地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向、符合新一輪土地利用總體規(guī)劃、符合城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃、多規(guī)合一的高質(zhì)量現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃。在規(guī)劃中錨定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地空間，在保障糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展預(yù)留合理空間。同時(shí)統(tǒng)籌各類規(guī)劃在空間上的布局，確保農(nóng)業(yè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃良性統(tǒng)一，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

3.2 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與流轉(zhuǎn)，保障新產(chǎn)業(yè)落地

成立村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)作為新型農(nóng)業(yè)主體參與土地流轉(zhuǎn)，以平湖市新聯(lián)實(shí)業(yè)有限公司為例，其為新埭鎮(zhèn)九個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社共同出資的村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)組織。通過村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)流轉(zhuǎn)部分現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃用地，填補(bǔ)新舊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期間土地流轉(zhuǎn)空缺，減少轉(zhuǎn)型期矛盾糾紛和土地閑置率，保障新興產(chǎn)業(yè)高效落地。

3.3 拓展農(nóng)業(yè)用地供給途徑，保障新業(yè)態(tài)用地需求

推動(dòng)農(nóng)村存量建設(shè)用地資源向農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)流動(dòng)，使得觀光展示、科普教育、休閑體驗(yàn)用地等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求不僅僅從設(shè)施農(nóng)用地這一單一途徑解決。開展村級(jí)土地利用規(guī)劃編制，允許農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、通過土地綜合整治節(jié)約的建設(shè)用地以聯(lián)營(yíng)、租賃等方式，支持休閑農(nóng)業(yè)和融合型農(nóng)業(yè)發(fā)展。