淺析節(jié)能監(jiān)察機構的法律地位

張 杰

揚州市工業(yè)和信息化局

0 引言

節(jié)能監(jiān)察是推動節(jié)能工作的重要途徑。加強節(jié)能監(jiān)察，督促用能單位提高能耗管理水平，推動重點行業(yè)能效水平提升，不斷降低用能單位能耗，對實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展具有重要意義。當前，江蘇省部分節(jié)能監(jiān)察機構由于對自身法律主體地位定位不準確，職責邊界模糊，存在著缺位不作為或越位亂作為的現(xiàn)象，導致節(jié)能監(jiān)察機構承擔不利法律后果和責任，客觀上影響了節(jié)能監(jiān)察工作的正常開展。因此，準確定位江蘇省的節(jié)能監(jiān)察機構法律地位，厘清職責邊界，當前顯得尤其迫切和重要，這也是節(jié)能監(jiān)察機構依法履職的前提和保障。

1 節(jié)能監(jiān)督管理主體和節(jié)能監(jiān)察實施主體

1.1 節(jié)能主管部門和節(jié)能監(jiān)察機構的關系

明確節(jié)能監(jiān)察機構的法律地位，首先應厘清其與節(jié)能工作主管部門的關系。目前，江蘇省節(jié)能監(jiān)督管理工作的法律依據(jù)主要有：《節(jié)約能源法》《江蘇省節(jié)約能源條例》《工業(yè)節(jié)能管理辦法》《重點用能單位節(jié)能管理辦法》《節(jié)能監(jiān)察辦法》《江蘇省節(jié)能監(jiān)測辦法》等，但南京市比其他省轄市多一部——《南京市節(jié)能監(jiān)察條例》。

根據(jù)《節(jié)約能源法》第10、12、34、41、49條，《江蘇省節(jié)約能源條例》第4、17、19、21、23 條等規(guī)定，縣級以上地方人民政府經濟和信息化管理部門是江蘇省節(jié)能工作的主管部門，負責全省節(jié)能監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府經濟和信息化管理部門、建設行政主管部門、交通運輸主管部門、管理機關事務工作的機構分別負責工業(yè)、建筑、交通運輸、公共機構等四大領域節(jié)能監(jiān)督管理工作。節(jié)能主管部門設立的節(jié)能監(jiān)察機構具體負責節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作?！督K省工業(yè)和信息化廳職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》（蘇辦〔2019〕85號）文件規(guī)定：“（十三）綜合協(xié)調全社會節(jié)能。制訂并實施全社會節(jié)能規(guī)劃和工業(yè)、信息化領域能源節(jié)約、循環(huán)經濟、清潔生產、資源綜合利用政策，開展節(jié)能監(jiān)察管理和節(jié)能評估審查工作?！泵鞔_此輪機構改革后，由工業(yè)和信息化部門承接原經濟和信息化管理部門承擔的節(jié)能監(jiān)管工作職責。所以，目前江蘇省節(jié)能監(jiān)管主體是縣級以上工業(yè)和信息化管理部門，以及建設、交通和機關事務等有關行業(yè)節(jié)能主管部門，其中工信部門是節(jié)能工作行政主管部門，監(jiān)管內容是對節(jié)約能源法律、法規(guī)和節(jié)能標準執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，監(jiān)管職責是在各自職責范圍內，加強對節(jié)約能源法律、法規(guī)和節(jié)能標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為。

因此，節(jié)能主管部門負責統(tǒng)籌協(xié)調和指導行政區(qū)域內節(jié)能監(jiān)察工作，設立節(jié)能監(jiān)察機構，編制節(jié)能監(jiān)察計劃，并組織節(jié)能監(jiān)察機構實施。節(jié)能監(jiān)察機構負責節(jié)能監(jiān)察計劃實施，并將實施情況報本級節(jié)能主管部門。節(jié)能主管部門與節(jié)能監(jiān)察機構是指導與被指導、檢查與被檢查、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。節(jié)能監(jiān)察機構由節(jié)能主管部門設立，對其負責，在節(jié)能主管部門組織和指導下開展節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作。

1.2 節(jié)能監(jiān)察實施主體

節(jié)能監(jiān)察，是指依法開展節(jié)能監(jiān)察的機構對能源生產、經營、使用單位和其他相關單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的情況等進行監(jiān)督檢查，對違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為。但在《節(jié)約能源法》中既沒有提及節(jié)能監(jiān)察概念，又沒有規(guī)定節(jié)能監(jiān)察機構的法律主體地位。節(jié)能監(jiān)察的概念和實施等內容主要見于地方性條例、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章等。

根據(jù)《江蘇省節(jié)約能源條例》第16 條第一款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府節(jié)能主管部門和有關部門應當在各自的職責范圍內，加強對節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和節(jié)能標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為?？h級以上地方人民政府節(jié)能主管部門設置的節(jié)能監(jiān)察機構具體負責節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作?！币虼?，縣級以上地方人民政府節(jié)能主管部門，以及建設、交通、機關事務等有關部門（依據(jù)《江蘇省節(jié)約能源條例》的第19、21、23 條規(guī)定）是法定的節(jié)能監(jiān)察實施主體，履行行政檢查和行政處罰職能。同時《江蘇省節(jié)約能源條例》對江蘇省節(jié)能監(jiān)察機構予以不完整的授權，即節(jié)能監(jiān)察機構可以實施監(jiān)督檢查，但無行政處罰權。因此，江蘇省的節(jié)能主管部門是法定的節(jié)能監(jiān)察實施主體，同時具備檢查權和處罰權，而節(jié)能監(jiān)察機構是權能受限的節(jié)能監(jiān)察實施主體，只能“查”不能“處”。

但是，南京市節(jié)能監(jiān)察機構得到地方性條例的授權。根據(jù)《南京市節(jié)能監(jiān)察條例》第29 條規(guī)定：“節(jié)能監(jiān)察主管部門依照節(jié)能法律、法規(guī)規(guī)定實施的行政處罰，由節(jié)能監(jiān)察機構負責實施。有關部門依照節(jié)能法律、法規(guī)規(guī)定實施的行政處罰，可以委托節(jié)能監(jiān)察機構實施?！蹦暇┦胁捎谩笆跈嗉游小钡姆绞?，將節(jié)能主管部門的行政處罰權，授權給節(jié)能監(jiān)察機構實施，將有關部門依照節(jié)能法律、法規(guī)規(guī)定實施的行政處罰，委托節(jié)能監(jiān)察機構實施。這樣南京市節(jié)能監(jiān)察機構同時具備了監(jiān)督檢查權和行政處罰權，可以在法定范圍內開展監(jiān)督檢查并實施行政處罰。

2 節(jié)能監(jiān)察機構的權限邊界

在行政執(zhí)法實踐過程中，因執(zhí)法人員對節(jié)能監(jiān)察機構本身的權力邊界存在模糊認識，對“節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作”的具體內容認識不清，不知道哪些行政行為可以由節(jié)能監(jiān)察機構獨立行使，哪些行政行為應由節(jié)能主管部門行使，在節(jié)能監(jiān)察中形成困擾，影響了節(jié)能監(jiān)察的法律效果。

2.1 節(jié)能監(jiān)察機構是否有行政處罰權

實踐中有觀點認為，2016 年1 月15 日國家發(fā)改委公布的《節(jié)能監(jiān)察辦法》（國家發(fā)改委令第33號）對節(jié)能監(jiān)察機構作出行政處罰的授權，主要依據(jù)為《節(jié)能監(jiān)察辦法》第6條規(guī)定：“節(jié)能監(jiān)察機構應當開展下列工作：（一）監(jiān)督檢查被監(jiān)察單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的情況，督促被監(jiān)察單位依法用能、合理用能，依法處理違法違規(guī)行為；（二）受理對違法違規(guī)用能行為的舉報和投訴，辦理其他行政執(zhí)法單位依法移送或者政府有關部門交辦的違法違規(guī)用能案件；（三）協(xié)助政府管理節(jié)能工作的部門和有關部門開展其他節(jié)能監(jiān)督管理工作；（四）節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的其他工作?！?/p>

但是我國《行政處罰法》第17條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”被授權的主體只有在法律和法規(guī)（國務院行政法規(guī)和地方性法規(guī)）授權后才能取得行政主體資格，以自己的名義獨立行使行政處罰權。授權的上位規(guī)范只是法律和法規(guī)，規(guī)章不得授權非行政機關的組織實施行政處罰?！豆?jié)能監(jiān)察辦法》是部門規(guī)章，所以其不能授權節(jié)能監(jiān)察機構行使行政處罰權。

另根據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》第11 條：“節(jié)能監(jiān)察機構依照授權或者委托，具體實施節(jié)能監(jiān)察工作?！痹摋l也進一步證明了節(jié)能監(jiān)察機構實施執(zhí)法檢查和行使行政處罰權，必須有法律法規(guī)授權，或者節(jié)能主管機關的委托。因此，《節(jié)能監(jiān)察辦法》并未就行政處罰權作出授權性規(guī)定，其不能成為節(jié)能監(jiān)察機構獨立行使行政處罰權的依據(jù)。

2.2 行政執(zhí)法檢查權的內容

有觀點認為，除了不能作出行政處罰決定，節(jié)能監(jiān)察機構可以獨立行使其他所有的節(jié)能監(jiān)察行政行為。其中一個執(zhí)法中經常遇到的問題就是節(jié)能監(jiān)察機構能否對違法用能單位作出責令（限期）整改決定？

有一種觀點認為節(jié)能監(jiān)察機構有權作出責令（限期）整改決定。依據(jù)是責令（限期）整改不屬于行政處罰種類，是行政處罰的前置程序，逾期不整改或整改不到位的才啟動行政處罰程序，屬于《江蘇省節(jié)能監(jiān)察條例》授權的“執(zhí)法檢查權”范疇。且依據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》（國家發(fā)改委令第33 號）第18 條第一款“被監(jiān)察單位有違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準行為的，節(jié)能監(jiān)察機構應當下達限期整改通知書”，及第24 條“被監(jiān)察單位在整改期限屆滿后，整改未達到要求的，由節(jié)能監(jiān)察機構將相關情況向社會公布，并納入社會信用體系記錄。被監(jiān)察單位仍有違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的用能行為的，由節(jié)能監(jiān)察機構將有關線索轉交有處罰權的機關進行處理”等規(guī)定，節(jié)能監(jiān)察機構可以對有違法用能行為的用能單位作出責令限期整改決定，經整改仍存在違法用能行為的，才移交有權處罰機關啟動行政處罰程序。

另一種觀點認為節(jié)能監(jiān)察機構無權作出責令（限期）整改決定，依據(jù)是責令（限期）整改雖然不是行政處罰種類，但從實踐角度看，責令（限期）整改更接近于行政命令，是行政機關依法或依職權作出，要求相對人履行其原本應當履行的具體義務，從而使其恢復屆已遭受破壞的行政管理秩序，逾期不整改或整改不到位，可以引起行政機關進一步的行政處罰，或者行政強制執(zhí)行。它是一種對違法行為的具體行政處理?！督K省節(jié)約能源條例》只授權節(jié)能監(jiān)察機構行使執(zhí)法檢查權，并沒有授權其對違法違規(guī)用能行為的處理權，因此作出責令（限期）整改決定已經不屬于執(zhí)法檢查的范疇。且《江蘇省節(jié)約能源條例》的第49、50、52 條都明確規(guī)定，對違法違規(guī)用能行為，由節(jié)能主管部門責令（限期）改正，進一步證明了節(jié)能監(jiān)察機構的執(zhí)法檢查權不包含責令（限期）整改。

筆者以為，責令（限期）整改是節(jié)能主管部門為了預防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的節(jié)能違法行為，而作出的要求違法行為人履行法定義務、停止違法行為、消除不良后果或恢復原狀的具有強制性的決定[1]。責令（限期）整改既可以單獨適用，也可以和行政處罰合并適用。責令（限期）整改是行政主體依照職權要求違法當事人對不法狀態(tài)予以糾正的一種措施，是實現(xiàn)行政處罰的補救性功能的具體手段，其本質是行政主體依法作出要求違法行為人停止和糾正違法行為的行政命令。責令（限期）整改行為一經作出便為相對人設定了義務，若相對人不按規(guī)定履行義務，將會受到行政處罰或行政強制執(zhí)行的后果，其實質上對相對人權利義務產生了影響。

因此，責令（限期）整改其不應屬于執(zhí)法檢查范疇，節(jié)能監(jiān)察機構不宜以自己名義獨立作出責令（限期）整改決定，其在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)有涉嫌違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準等情形，應將有關線索移交節(jié)能主管部門依法處理。

3 結語

綜上所述，在目前的法律體系框架下，江蘇省的節(jié)能監(jiān)察機構（不包括南京市）可以依法開展行政執(zhí)法檢查，在檢查中發(fā)現(xiàn)涉嫌違法行為的，如果節(jié)能主管部門有委托的，可以在委托權限內作出行政處理決定；如果沒有節(jié)能主管部門委托的，則須將違法案件線索轉交有權部門依法處理。節(jié)能主管部門和節(jié)能監(jiān)察機構應理順行政執(zhí)法關系，各司其職、各負其責，不斷推動節(jié)能監(jiān)察的專業(yè)化、規(guī)范化，為經濟高質量發(fā)展和打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)提供有力支撐和保障。