我國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化探索的軌跡及其走向

黨的十八大之后，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，高等教育治理現(xiàn)代化建設(shè)亦逐漸成為高等教育體制改革的重大舉措。如何建立起現(xiàn)代化的高等教育治理體系，不斷提高高校治理能力，決定著我國(guó)高等教育能否實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，“雙一流”建設(shè)能否達(dá)成預(yù)期成效?，F(xiàn)代化在整體上代表了一種向前的愿望和力量，正如哲學(xué)家?？滤J(rèn)為的，現(xiàn)代性是一種面向未來的態(tài)度。[1]然而，“未來是由歷史條件預(yù)先注定的”[2]，這意味著現(xiàn)代化絕非因?yàn)闅v史的故舊而否定甚或摒棄歷史，而是必須尊重歷史和當(dāng)下，將現(xiàn)代化視作歷史的時(shí)空延續(xù)，而這又進(jìn)一步意味著現(xiàn)代化是一個(gè)不斷反思?xì)v史、在歷史坐標(biāo)上不斷調(diào)適變革軌跡的過程。陶行知先生也指出了現(xiàn)代化的歷史性，認(rèn)為現(xiàn)代化是一個(gè)“川流不息的過程”[3]。因此，探索我國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化建設(shè)之路，有必要運(yùn)用歷史的邏輯，回溯我國(guó)高等教育治理的歷史軌跡，由此探尋我國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化之路。基于此，本文主要梳理了中華人民共和國(guó)成立后我國(guó)高等教育治理模式的變遷，從而明確我國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化的方向與價(jià)值取向。

一、中華人民共和國(guó)成立后一元化大學(xué)權(quán)力譜系的建立

我國(guó)現(xiàn)代意義上大學(xué)的誕生是在清末新政“向西方學(xué)習(xí)”背景下，被動(dòng)學(xué)習(xí)乃至移植照搬日本和歐洲大學(xué)模式的結(jié)果，具有“師夷長(zhǎng)技以制夷”的工具化和政治化特征，因而在管理制度上具有鮮明的政治宰制取向，在辦學(xué)理念和教學(xué)內(nèi)容上則明顯地受“忠君尊孔”思想的規(guī)制。民國(guó)時(shí)期的大學(xué)盡管在教學(xué)內(nèi)容和體制機(jī)制上更加接近于歐美大學(xué)模式，但國(guó)民政府基于政治斗爭(zhēng)需要，從辦學(xué)思想、教學(xué)目標(biāo)、課程設(shè)置、教科書選擇，到教師管理、大學(xué)校長(zhǎng)任命等，對(duì)大學(xué)實(shí)施了全面控制。中華人民共和國(guó)成立后，為了鞏固政權(quán)和進(jìn)行國(guó)家建設(shè)，國(guó)家對(duì)復(fù)雜的高等教育進(jìn)行了社會(huì)主義改造，建立起了高度集中的大學(xué)管理制度。在體制上，通過政務(wù)院于1950年頒布的《各大行政區(qū)高等學(xué)校管理暫行辦法》《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》和1953年《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》等政令文件，確立了中央高等教育部在制定全國(guó)高等教育政策與方針、決定高校設(shè)置、校長(zhǎng)任免、經(jīng)費(fèi)收支以及專業(yè)設(shè)置、招生、基建、財(cái)務(wù)、人事、教學(xué)等各領(lǐng)域的絕對(duì)決定權(quán)。[4]在專業(yè)和課程領(lǐng)域，通過1949年華北人民政府高等教育委員會(huì)頒布實(shí)施《華北?？埔陨蠈W(xué)校一九四九年度公共必修課過渡時(shí)期實(shí)施暫行辦法》、1954年中央高等教育部頒布實(shí)施《高校專業(yè)目錄分類設(shè)置》等文件，高校專業(yè)分類、設(shè)置和布點(diǎn)的權(quán)力完全歸屬中央教育管理部門，并賦予了政府審查課程與教學(xué)，尤其是對(duì)新民主主義等思想政治課的審查，以及監(jiān)督高校教學(xué)計(jì)劃等權(quán)力。由此，政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)高等教育資源和學(xué)術(shù)資源的宏觀控制，高度中央化的學(xué)問體制由此建立起來。[5]值得強(qiáng)調(diào)的是，從20世紀(jì)50年代高等教育改造到20世紀(jì)80、90年代，我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制幾經(jīng)調(diào)整，逐漸確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”[6]。1998年《高等教育法》的頒布，黨在高等教育管理中的政治核心地位得以最終確立，黨的領(lǐng)導(dǎo)成為中國(guó)特色大學(xué)制度或大學(xué)模式的重要內(nèi)容，奠定了政治權(quán)力在我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的核心位置，從而成為“中國(guó)特色”與中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)所在。

高度集中的高等教育管理體制一方面與政治要求相適應(yīng)，另一方面則由國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“計(jì)劃體制”模式所決定。計(jì)劃體制強(qiáng)調(diào)政府在國(guó)家生活中的絕對(duì)主導(dǎo)地位，各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展與改革全部由中央各部門負(fù)責(zé)規(guī)劃、管理和決策。因此，高等教育管理體制不可避免地打上了計(jì)劃體制的烙印，而高等教育管理權(quán)歸屬中央高等教育部，地方和高校缺乏基本的自主權(quán)，這是高等教育集權(quán)管理體制的基本特征。隨著1978年黨的十一屆三中全會(huì)確立了改革開放重大國(guó)策，1982年中央政府開始實(shí)施精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和簡(jiǎn)政放權(quán)，至1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，一系列重大歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)接踵而至，高度集中的高等教育管理體制逐漸有所變化，地方政府和高校開始擁有了一定的辦學(xué)自主權(quán)。但實(shí)際上，在高度集中的高等教育管理體制建立起來之后的大學(xué)制度持續(xù)改革中，改變這種自上而下的知識(shí)權(quán)力譜系始終是改革的主線。然而在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，甚至?xí)r至今日，我國(guó)高等教育管理體制仍具有顯著的集權(quán)特征，分權(quán)或放權(quán)也始終是大學(xué)制度改革的主要內(nèi)容。

高等教育作為一個(gè)以知識(shí)活動(dòng)為核心的行業(yè)，以及大學(xué)作為知識(shí)組織，其行業(yè)或組織的內(nèi)在邏輯理應(yīng)在高等教育管理模式的變遷中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。但在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，受特殊的發(fā)展階段和體制特征等因素影響，知識(shí)組織或?qū)W術(shù)行業(yè)的內(nèi)在邏輯在我國(guó)高等教育管理模式改革中的作用未得彰顯。這一方面表明我國(guó)移植而來的現(xiàn)代高等教育體系缺乏充分的、必要的知識(shí)基礎(chǔ)，且知識(shí)分子群體缺乏獨(dú)立性。[7]另一方面則反映出我國(guó)大學(xué)模式建設(shè)具有鮮明的外部驅(qū)動(dòng)特征。潘懋元先生在20世紀(jì)80年代提出了高等教育內(nèi)外部關(guān)系規(guī)律，而內(nèi)、外部環(huán)境間的張力正是高等教育體系包括高等教育管理模式不斷變革和發(fā)展的根本動(dòng)力。正因如此，國(guó)家以不同形式、不同程度介入高等教育發(fā)展，既構(gòu)成了我國(guó)大學(xué)模式的特色，但過度介入或不當(dāng)干預(yù)也是長(zhǎng)期以來我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)致力于糾正的地方。

二、體制轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下高等教育管理體制改革的分權(quán)化

高度集中的國(guó)家體制將權(quán)力高度集中于中央，導(dǎo)致制度化弊端在各領(lǐng)域不斷顯現(xiàn)和累積，從而提出了體制改革的要求，中央政府從20世紀(jì)80年代初開始實(shí)施精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和簡(jiǎn)政放權(quán)。同時(shí)，地方和各生產(chǎn)部門開始提出了擴(kuò)大自主權(quán)的要求，最具有代表性的就是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的艱難探索，20世紀(jì)90年代國(guó)企改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心也在于賦予生產(chǎn)單位以必要的、充分的自主權(quán)。在高等教育領(lǐng)域，1979年12月6日，復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青、同濟(jì)大學(xué)校長(zhǎng)李國(guó)豪、華東師范大學(xué)校長(zhǎng)劉佛年、上海交通大學(xué)黨委書記鄧旭初等人借《人民日?qǐng)?bào)》聯(lián)合發(fā)聲，呼吁“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”，由此成為高校主動(dòng)要求獲得自主權(quán)的開端。但包括高等教育在內(nèi)的社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)生深層體制變革，是以黨的十四大為始我國(guó)進(jìn)入建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新時(shí)期之后，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型成為中央、地方和高校間權(quán)力布局發(fā)生深刻變化的巨大推動(dòng)力量。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的提出和施行，將改革開放、政府簡(jiǎn)政放權(quán)和擴(kuò)大地方及具體單位的自主權(quán)的邏輯整合在了一起，高校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)獲得了穩(wěn)定而持續(xù)的制度性力量，或者說獲得了合法性基礎(chǔ)。

1985年，中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，這在我國(guó)教育管理體制改革的歷史上具有里程碑意義，對(duì)高等教育管理制度改革產(chǎn)生了重大影響。該文件以改革管理體制為核心，提出建立中央、省和中心城市三級(jí)辦學(xué)體制，擴(kuò)大地方政府高等教育管理權(quán)。文件還提出，要“在國(guó)家統(tǒng)一的教育方針和計(jì)劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會(huì)其他各方面的聯(lián)系，使高等學(xué)校具有主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的積極性和能力”。為此，該文件賦予高校接受委托培養(yǎng)學(xué)生和招收自費(fèi)生、調(diào)整專業(yè)服務(wù)方向、制訂教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱、與外單位合作進(jìn)行科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)、提名任免副校長(zhǎng)和任免其他各級(jí)干部、具體安排國(guó)家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費(fèi)等權(quán)利。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，要求逐步建立起以中央和省兩級(jí)政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界共同辦學(xué)的格局，擴(kuò)大省級(jí)政府發(fā)展地方高等教育的權(quán)利，在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)地方高等教育管理權(quán)的同時(shí)，還明確了社會(huì)參與辦學(xué)的權(quán)利，我國(guó)民辦高等教育得以恢復(fù)和重建，極大地改變了我國(guó)高等教育體系的結(jié)構(gòu)，從而推動(dòng)了高等教育管理權(quán)的分化。1995年施行的《中華人民共和國(guó)教育法》和1998年施行的《中華人民共和國(guó)高等教育法》都從法律上保障了地方政府對(duì)高等教育管理的統(tǒng)籌權(quán)及高校辦學(xué)自主權(quán)；2002年通過的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》則為民辦高等教育發(fā)展及民辦高校的相關(guān)權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。由此，“中央開始放權(quán)給地方，教育行政部門開始放權(quán)給學(xué)校校長(zhǎng)，政府放權(quán)給社會(huì)”[8]成為長(zhǎng)期以來高等教育管理體制改革的基本取向。甚至有學(xué)者認(rèn)為，中共中央發(fā)布實(shí)施《關(guān)于教育體制改革的決定》，是我國(guó)教育治理理念的萌芽，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)教育治理的先行探索。[9]

在體制轉(zhuǎn)型過程中，盡管“五年規(guī)劃”仍然作為國(guó)家行使高等教育治權(quán)的重要方式，但市場(chǎng)對(duì)高等教育資源配置與管理的影響不斷加強(qiáng)。例如，勞動(dòng)力市場(chǎng)通過市場(chǎng)選擇機(jī)制越來越影響到大學(xué)的人才培養(yǎng)模式改革，社會(huì)生產(chǎn)部門開始參與大學(xué)的專業(yè)與課程建設(shè)、實(shí)踐教學(xué)，大學(xué)的“產(chǎn)學(xué)研一體化”辦學(xué)模式日益受到重視；市場(chǎng)地位的提高，直接表現(xiàn)為承擔(dān)著生產(chǎn)、服務(wù)和管理職能的生產(chǎn)性、功能性部門自主權(quán)逐步擴(kuò)大，在高等教育市場(chǎng)環(huán)境下高校作為專業(yè)機(jī)構(gòu)，擁有了越來越多的話語(yǔ)權(quán)、自主權(quán)。在高校內(nèi)部，教師聘任制的施行是踐行市場(chǎng)理念的典型表現(xiàn)，在《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中指出，“要打破平均主義，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在高校實(shí)行聘用制度，提高辦學(xué)效益”?；诟?jìng)爭(zhēng)原則的教師聘用機(jī)制調(diào)動(dòng)了高校教師的主體性、主動(dòng)性，提升了高校內(nèi)部資源的優(yōu)化配置及其使用效率，更是極大地改變了大學(xué)內(nèi)部文化生態(tài)。其他諸如實(shí)施校院兩級(jí)管理以強(qiáng)調(diào)基層辦學(xué)主體的主動(dòng)權(quán)，實(shí)施后勤社會(huì)化以優(yōu)化資源配置和提高辦學(xué)效率等舉措都反映了市場(chǎng)理念、市場(chǎng)機(jī)制在高校內(nèi)部運(yùn)行與管理中發(fā)揮的作用。市場(chǎng)逐漸形塑起了一種區(qū)別于計(jì)劃時(shí)代的大學(xué)文化，即自主、責(zé)任、競(jìng)爭(zhēng)、效率成為大學(xué)內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系與資源配置的重要價(jià)值導(dǎo)向。

當(dāng)然，無論是由于新興的社會(huì)主義市場(chǎng)發(fā)育不足，還是深受體制與傳統(tǒng)束縛，或者因?yàn)楦叩冉逃袌?chǎng)本來就不是真正意義上的商品市場(chǎng)，我國(guó)高等教育市場(chǎng)在很大程度上屬于一種“類市場(chǎng)”，依附于國(guó)家計(jì)劃管理。[10]但即使如此，市場(chǎng)的介入已經(jīng)深刻影響了我國(guó)高等教育管理和大學(xué)辦學(xué)模式，包括在此過程中過度市場(chǎng)化或產(chǎn)業(yè)化對(duì)高等教育公共價(jià)值的侵蝕[11]，顯然這需要通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)對(duì)高等教育市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。在以體制轉(zhuǎn)型為標(biāo)志的高等教育管理制度改革中，高校的自主意識(shí)盡管有所增強(qiáng)，但在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)和市場(chǎng)介入兩種外部力量的擠壓下，知識(shí)生產(chǎn)在高等教育治理變革中仍然無法釋放更多的力量。

三、現(xiàn)代大學(xué)制度探索中大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)一步要求政府加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度。在高等教育領(lǐng)域，1998年國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施了“985工程”，我國(guó)高等教育發(fā)展進(jìn)入了“世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”建設(shè)階段，進(jìn)一步提出了改革傳統(tǒng)的大學(xué)制度的要求。而1999年，針對(duì)高校擴(kuò)招后關(guān)于高等教育整體結(jié)構(gòu)及發(fā)展質(zhì)量問題的廣泛爭(zhēng)議，使得創(chuàng)新大學(xué)制度成為改革發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。在以上背景下，建立現(xiàn)代大學(xué)制度作為我國(guó)高等教育體制機(jī)制改革的集中反映，率先在理論界提出，并引領(lǐng)了政府和高校不同層面的制度探索實(shí)踐，“在進(jìn)入新千年之際，我們提出建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的改革目標(biāo)，形成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和高等教育全面持續(xù)發(fā)展需要的大學(xué)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是高等教育改革和發(fā)展的最關(guān)鍵內(nèi)容之一”[12]。

現(xiàn)代大學(xué)制度設(shè)計(jì)的初衷在于針對(duì)長(zhǎng)期以來高度集中的高等教育管理制度對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的束縛，以及高校內(nèi)部政治和行政權(quán)力過度僭越的權(quán)力失衡問題，優(yōu)化以大學(xué)為中心的各利益相關(guān)主體的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系，具體來說也就是要真正貫徹政府簡(jiǎn)政放權(quán)的基本精神，改變政府管理高等教育的方式，由微觀管控轉(zhuǎn)向宏觀引導(dǎo)；依法落實(shí)大學(xué)的獨(dú)立法人地位，擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，高校面向社會(huì)需求自主辦學(xué)；發(fā)揮市場(chǎng)在高等教育資源配置中的積極作用，為社會(huì)各界及其各部門以不同形式參與高校教學(xué)、科研、管理和服務(wù)提供渠道；在高校內(nèi)部，加強(qiáng)“去行政化”改革，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行方式，強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力的中心地位，擴(kuò)大廣大師生民主參與學(xué)校管理的權(quán)利。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的發(fā)布，從國(guó)家層面上明確了我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的內(nèi)涵與要求，要求“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”，公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用；探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用；加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用等。概言之，要建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，教授治學(xué)，民主管理”的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，2010年12月教育部啟動(dòng)了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)試點(diǎn)工作，北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等28所試點(diǎn)高校開始在建立健全決策議事制度、加強(qiáng)校務(wù)信息公開制度建設(shè)、推動(dòng)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力分離、探索大部制改革、推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)及完善人事分配制度等不同領(lǐng)域進(jìn)行改革試點(diǎn)?？傊?，建立現(xiàn)代大學(xué)制度也就是要“科學(xué)界定政府與大學(xué)的關(guān)系，有效設(shè)計(jì)外部對(duì)大學(xué)治理的參與，明晰內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”[13]。

可見，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)在于協(xié)調(diào)失衡的大學(xué)權(quán)力與責(zé)任關(guān)系，就是要打破一元化的傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)，就外部關(guān)系來講就是打破政府的集中管控模式，就內(nèi)部關(guān)系來講就是打破行政本位的官僚控制模式，在此基礎(chǔ)上賦予高校內(nèi)外部利益相關(guān)主體以應(yīng)有的權(quán)力和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分散化和多元化。當(dāng)然，權(quán)力中心的多元化或權(quán)力主體間的相互制衡是制度改革的重要方向，但并非現(xiàn)代大學(xué)制度設(shè)計(jì)的歸宿，從應(yīng)然角度來說，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的最終目的則在于構(gòu)建一個(gè)學(xué)術(shù)本位的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和治理文化，永葆大學(xué)作為一個(gè)學(xué)術(shù)組織的知識(shí)生產(chǎn)能力，這是當(dāng)代大學(xué)發(fā)揮多元職能的價(jià)值基礎(chǔ)。[14]不過，基于打破一元化權(quán)力格局的迫切性，學(xué)界往往十分強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡的意義，顯然大學(xué)作為一個(gè)天然的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，必然在組織結(jié)構(gòu)上以知識(shí)生產(chǎn)系統(tǒng)為重心，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上則以學(xué)術(shù)權(quán)力為重心，即大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)是一個(gè)差序格局，而不應(yīng)是各權(quán)力間的制衡甚至平衡狀態(tài)。大學(xué)要建立基于學(xué)術(shù)本位的差序性治理結(jié)構(gòu)，就必須重塑學(xué)術(shù)本位的大學(xué)觀和實(shí)踐體系。[15]從一元權(quán)力觀到權(quán)力多中心論，同時(shí)又凸顯學(xué)術(shù)權(quán)力的中心位置，從根本上反映了大學(xué)的組織特征。因?yàn)榇髮W(xué)本就是一個(gè)由眾多知識(shí)活動(dòng)單位組成的“松散聯(lián)合體”，即使是在校級(jí)權(quán)力不斷強(qiáng)化，通過各種形式加強(qiáng)對(duì)學(xué)術(shù)基層進(jìn)行控制以追求統(tǒng)一的組織目標(biāo)的條件下，大學(xué)基層學(xué)術(shù)組織的自主性要求仍標(biāo)識(shí)著大學(xué)的本質(zhì)，基于不同學(xué)科的基層組織遵循著知識(shí)生產(chǎn)規(guī)律，構(gòu)建起各自的制度體系與文化生態(tài)。而以學(xué)術(shù)發(fā)展為緣起，衍生性的管理及服務(wù)群體盡管逐漸成為了大學(xué)中必不可少的組成部分，并具備了獨(dú)立訴求和價(jià)值根基，從而成為大學(xué)權(quán)力體系的重要構(gòu)成部分，但如果喪失了服務(wù)于學(xué)術(shù)的能力，其本身也就失去了存在的必要性。

與前期相比，在高等教育管理制度改革進(jìn)入現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)階段后，一方面政府主導(dǎo)的特征仍舊十分明顯，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)總體上是一個(gè)由上而下的啟動(dòng)與實(shí)施過程；但另一方面隨著高等教育在國(guó)家戰(zhàn)略中的核心地位得以建立，大學(xué)在服務(wù)與現(xiàn)代科技、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用空前彰顯，國(guó)家在調(diào)整相關(guān)政策和制度過程中越來越多地考量和依據(jù)大學(xué)的知識(shí)生產(chǎn)要求，大學(xué)的自主權(quán)有所擴(kuò)大，直觀地表現(xiàn)為政府不同程度地放開了對(duì)職稱評(píng)審、財(cái)務(wù)管理、學(xué)位授予、薪酬福利等方面的審批權(quán)和控制權(quán)。同樣，在大學(xué)內(nèi)部，尊重學(xué)術(shù)權(quán)力的中心地位也越來越成為改革的重要取向。從一定意義上說，知識(shí)的力量在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代愈加彰顯，知識(shí)生產(chǎn)規(guī)律在高等教育治理變革中的作用也有所加大。

四、深化綜合改革背景下的大學(xué)治理及其現(xiàn)代化建設(shè)

大學(xué)治理作為學(xué)界的專門研究主題大約始自21世紀(jì)之初，與現(xiàn)代大學(xué)制度理論的提出是同一進(jìn)程，因?yàn)閮烧咧g的本質(zhì)都是對(duì)一元化權(quán)力格局的批判與重塑。有學(xué)者甚至認(rèn)為，建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基石正是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，即能夠應(yīng)對(duì)“沖突和多元利益”需要的決策權(quán)結(jié)構(gòu)。[16]黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。之后，以治理為導(dǎo)向的大學(xué)制度改革步入了新的階段，即大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)階段。在2014年全國(guó)教育工作會(huì)議上，時(shí)任教育部長(zhǎng)袁貴仁提出要深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進(jìn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化。教育治理現(xiàn)代化正式從國(guó)家層面被提出，并成為一種話語(yǔ)體系。由此，建設(shè)中國(guó)特色高等教育治理體系，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，成為我國(guó)高等教育治理改革的基本導(dǎo)向。

為了落實(shí)《決定》關(guān)于“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”的指導(dǎo)意見，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，2015年教育部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，提出“推進(jìn)政校分開，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度”，進(jìn)一步厘清政府宏觀治權(quán)與高校自主權(quán)之間的關(guān)系，強(qiáng)化了高校的辦學(xué)主體地位；以教育評(píng)價(jià)機(jī)制改革為突破口，更加強(qiáng)調(diào)了社會(huì)參與機(jī)制的建設(shè)，第三方治理的重要性得以凸顯。其后，2016年教育部印發(fā)《教育信息化“十三五”規(guī)劃》和《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》，2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、教育部等五部門印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，2019年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》。一系列重要文件相繼制定出臺(tái)，而其一以貫之的重要指導(dǎo)思想就是“簡(jiǎn)政放權(quán)、管辦分離、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系”，其中政府在教育治理中的服務(wù)性定位成為新的改革趨向。另外值得強(qiáng)調(diào)的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)被越來越多地應(yīng)用于大學(xué)發(fā)展及其治理，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)成為教育治理現(xiàn)代化的新樣態(tài)[17]，治理技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了高校治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。如果說以上主要是針對(duì)宏觀高等教育治理問題，那么，2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》，則對(duì)黨委與校長(zhǎng)這兩個(gè)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的最核心要素進(jìn)行了進(jìn)一步厘定，為深化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革提供了行動(dòng)框架。2014年，教育部還印發(fā)了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》和《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》，這與2012年教育部印發(fā)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》一脈相承，對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理進(jìn)行了不同維度的制度改革設(shè)計(jì)，強(qiáng)化了大學(xué)依章辦學(xué)和管理，擴(kuò)大了大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力效能空間，加強(qiáng)了大學(xué)治理的社會(huì)參與，初步建立起了多元共治的現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。綜上可以發(fā)現(xiàn)，在治理現(xiàn)代化階段，政府的一系列改革具有更加明顯的科學(xué)化和專業(yè)化特征，更加尊重了高等教育規(guī)律及大學(xué)組織規(guī)律。

為了進(jìn)一步推進(jìn)高等教育領(lǐng)域綜合改革，2014年7月21日至22日，教育部直屬高校工作咨詢委員會(huì)第24次全體會(huì)議在北京舉行。會(huì)議明確了“抓住機(jī)遇全面深化高等教育綜合改革”的基本方針，推動(dòng)了高校綜合改革的實(shí)踐探索。北京大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)等高校率先制定了綜合改革方案。如《北京大學(xué)綜合改革方案》提出，要以體制機(jī)制改革和制度建設(shè)創(chuàng)新為關(guān)鍵著力點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)，通過大學(xué)職能的內(nèi)涵提升和創(chuàng)新實(shí)踐，帶動(dòng)學(xué)校人事管理制度、資源配置方式和黨政管理體制的改革，解決發(fā)展中的深層次矛盾，破解瓶頸和難題，構(gòu)建并完善具有鮮明中國(guó)特色和北大風(fēng)格的大學(xué)發(fā)展模式。[18]其后，全國(guó)高校紛紛進(jìn)入了以科學(xué)調(diào)查和論證為基礎(chǔ)的綜合改革實(shí)踐階段。隨著2015年“雙一流”建設(shè)的啟動(dòng)，高校綜合改革通過探索一流大學(xué)發(fā)展模式、完善高等教育治理體系等，成為統(tǒng)籌推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的重要路徑。[19]

與前期相比，黨的十八屆三中全會(huì)后的大學(xué)治理改革更加深入和系統(tǒng)化，一方面政府加大了簡(jiǎn)政放權(quán)力度，切實(shí)推動(dòng)大學(xué)管理模式調(diào)整，同時(shí)通過綜合改革協(xié)同推進(jìn)大學(xué)內(nèi)、外部制度及第三方參與機(jī)制的優(yōu)化；另一方面，各高校借綜合改革之機(jī)系統(tǒng)梳理、反思和優(yōu)化各自辦學(xué)和治理體系。高校綜合改革的重要意義還在于彰顯了高校作為改革主體的地位及其主動(dòng)性，各高校得以在把握高等教育發(fā)展和大學(xué)組織創(chuàng)新趨勢(shì)、立足自身改革發(fā)展需要與規(guī)劃基礎(chǔ)上，全面深刻地革新乃至重塑其發(fā)展模式和治理體系，提升內(nèi)部治理能力。從本質(zhì)上講，這表明高等教育治理現(xiàn)代化必須重視高校作為學(xué)術(shù)組織的內(nèi)在邏輯，即知識(shí)生產(chǎn)規(guī)律和知識(shí)生產(chǎn)模式演進(jìn)的要求日漸成為治理模式改革的一股決定性力量，而且這也成為政府與高校間的共識(shí)，因此這一時(shí)期政府啟動(dòng)的一系列改革表現(xiàn)出了更加鮮明的專業(yè)化取向。然而，值得注意的是，當(dāng)大學(xué)獲得了更加充分的自主權(quán)，如何確保大學(xué)辦學(xué)遵循科學(xué)和理性原則，避免大學(xué)基于狹隘的利益訴求或功利價(jià)值觀，陷入辦學(xué)誤區(qū)，成為治理現(xiàn)代化中面臨的新問題。例如，“雙一流”建設(shè)及學(xué)科評(píng)估過程中，大學(xué)間的過度競(jìng)爭(zhēng)或零和博弈已經(jīng)對(duì)健康的大學(xué)秩序造成沖擊，“五唯”化辦學(xué)更是損害了大學(xué)乃至整個(gè)高等教育的價(jià)值根基。就此，高等教育治理現(xiàn)代化必須理性審視政府干預(yù)與大學(xué)自治間的關(guān)系，考量如何通過法治化等手段對(duì)大學(xué)辦學(xué)行為進(jìn)行有效規(guī)制。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，劍指“五唯”弊端，旨在促使大學(xué)辦學(xué)回歸質(zhì)量導(dǎo)向，強(qiáng)化大學(xué)和學(xué)術(shù)以“貢獻(xiàn)率”作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，反映了國(guó)家在高等教育治理現(xiàn)代化中的角色與意義。

五、我國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化探索的方向在于發(fā)掘“中國(guó)特色”及其優(yōu)勢(shì)

七十多年來，我國(guó)高等教育治理伴隨著外部環(huán)境的變化，在強(qiáng)制性變遷與漸進(jìn)性變遷的交織中，最初建立的高度集中的一元化權(quán)力格局作為整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基點(diǎn)，成為重塑權(quán)力秩序、優(yōu)化權(quán)力布局的原點(diǎn)。由權(quán)力一元化轉(zhuǎn)向權(quán)力中心的分散和多元化，是治理現(xiàn)代化的基本含義，而構(gòu)建以學(xué)術(shù)權(quán)力為中心的多元權(quán)力共同參與其中的權(quán)力體系，則是我國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化的根本追求。在追求現(xiàn)代化過程中，政府、市場(chǎng)和高校三者間的關(guān)系不斷調(diào)整，在市場(chǎng)力量逐漸顯現(xiàn)、高校自主權(quán)不斷彰顯并作為治理現(xiàn)代化基本追求的條件下，政府代表國(guó)家意志，始終扮演著主導(dǎo)性角色。現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、高等教育綜合改革及其治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，都沒有脫離政府的主導(dǎo)。但從最初的全面管控和微觀干預(yù)，到逐漸簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變職能方式，再到在高等教育資源配置中引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)和激勵(lì)作用，再到不斷擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，并通過不斷完善政策與法規(guī)體系來優(yōu)化政府與高校的關(guān)系、規(guī)制市場(chǎng)參與方式，高等教育及大學(xué)組織的內(nèi)在邏輯逐漸成為政府決策的重要依據(jù)，表明政府的高等教育治理方式逐漸走向科學(xué)化和專業(yè)化。而科學(xué)化與專業(yè)化正是現(xiàn)代化的重要規(guī)定性，這促使政府、市場(chǎng)與高校間的關(guān)系不斷得到優(yōu)化，尤其是政府集中統(tǒng)一式的治理和高校的創(chuàng)造性變革結(jié)合在一起，將國(guó)家意志、國(guó)家導(dǎo)向與知識(shí)活動(dòng)規(guī)律結(jié)合在一起，使得高等教育治理效能得到更加充分的釋放，而這也正是中國(guó)特色高等教育治理或大學(xué)模式的本質(zhì)表現(xiàn)。質(zhì)言之，我國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)在于“中國(guó)特色”，現(xiàn)代化探索的方向也在于發(fā)掘“中國(guó)特色”，這一邏輯深刻地內(nèi)嵌于我國(guó)高等教育發(fā)展及其治理的歷史與現(xiàn)實(shí)中。在普遍的“西化”“美化”語(yǔ)境下，深刻把握我國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化的特質(zhì)與優(yōu)勢(shì)，凸顯和發(fā)掘中國(guó)特色和中國(guó)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于推進(jìn)“雙一流”建設(shè)和實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展具有重要意義。