政府視角下的老年人權(quán)益保障探究

寇立睿

【摘? 要】當(dāng)前，老齡化問(wèn)題已經(jīng)成為全世界都在關(guān)注的世界性難題。隨著時(shí)代的快速發(fā)展，醫(yī)療水平的不斷提高，老年人口只會(huì)越來(lái)越多。我國(guó)僅用18年時(shí)間就完成了從成年社會(huì)到老年社會(huì)的過(guò)渡，可以說(shuō)中國(guó)的人口是驟然衰老的。其次，作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)老齡化問(wèn)題還呈現(xiàn)出未富先老的特點(diǎn)。因此，我國(guó)的老齡化問(wèn)題遠(yuǎn)比世界范圍內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家更加嚴(yán)峻。本文從政府視角出發(fā)對(duì)老年人權(quán)益保障的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行探究，通過(guò)分析老年人權(quán)益保障中政府承擔(dān)責(zé)任的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)困難，提出具體措施對(duì)老年人權(quán)益保障予以完善。

一、老年人權(quán)益保障中政府承擔(dān)責(zé)任的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)原則的體現(xiàn)

我國(guó)憲法第二條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，即人民主權(quán)原則。作為憲法的首要原則，可以說(shuō)其是憲法的建構(gòu)和塑造權(quán)力的前提。在人民當(dāng)家做主的國(guó)家中，人民是一切權(quán)力的來(lái)源。政府作為我國(guó)的行政機(jī)關(guān)，其本身所掌握的權(quán)力當(dāng)然來(lái)自人民的賦予。當(dāng)人民將權(quán)力讓渡給政府時(shí)，政府就必須建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度、提供公共產(chǎn)品等用來(lái)解決涉及養(yǎng)老等社會(huì)公共利益問(wèn)題。政府在財(cái)政上支持，為全體社會(huì)成員提供切實(shí)有效的保障制度，也是其履行職責(zé)的體現(xiàn)。

（二）福利國(guó)家理論

20世紀(jì)初，人們對(duì)福利與國(guó)家之間的關(guān)系在觀念上發(fā)生改變，在一定程度上推動(dòng)了福利國(guó)家的產(chǎn)生和發(fā)展，也為政府承擔(dān)社會(huì)責(zé)任埋下了伏筆。庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出國(guó)家要向富人收稅，將收來(lái)的稅收補(bǔ)貼給群人，從而促進(jìn)社會(huì)公平，增加社會(huì)福利。經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中提到，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，社會(huì)保障模式應(yīng)以普惠型為主，為西方福利國(guó)家的建設(shè)提供了理論基礎(chǔ)。馬歇爾則從社會(huì)政策的角度出發(fā)，提出政府提供的服務(wù)，或政府付賬的行動(dòng)，對(duì)公民的福利有著直接的影響。而著名的《貝弗利報(bào)告》所提出的建設(shè)建立福利國(guó)家三大原則，使西方國(guó)家迎來(lái)了建設(shè)福利國(guó)家的高潮。雖然福利國(guó)家理論在20世紀(jì)70年代由于支付危機(jī)和政治責(zé)任等遭到一系列沖擊與批評(píng)，但其中政府為公民個(gè)人提供某些社會(huì)福利，卻很少遭到反對(duì)與批評(píng)，福利國(guó)家中政府的主要責(zé)任范圍并未被觸動(dòng)。

（三）社會(huì)正義理論

羅爾斯在《正義論》中指出：正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。以其為代表的社會(huì)正義理論，為政府在社會(huì)保障中承擔(dān)責(zé)任提供了理論依據(jù)，其中制度正義原則的優(yōu)先性思想，為我國(guó)政府在老年人權(quán)益保障過(guò)程中充分發(fā)揮作用提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致我國(guó)城市與農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障制度存在較大差異。因此，從羅爾斯的正義理論出發(fā)，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，是政府所必須承擔(dān)的重要職責(zé)。

二、政府在老年人權(quán)益保障中的現(xiàn)實(shí)困難

1.家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)偏離實(shí)際情況

按照我國(guó)老年法的規(guī)定，主要由老年人的子女來(lái)盡贍養(yǎng)義務(wù)，而且將這些內(nèi)容放在了分則部分的重要位置上。比如“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重關(guān)心和照料老人?！薄百狆B(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰籍的義務(wù)，照顧老年人的特殊需求?！睆倪@幾條可以看出，在我國(guó)的養(yǎng)老重任任然落在了子女和家庭的肩膀上，而隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，家庭的規(guī)模越來(lái)越小，核心家庭的數(shù)量越來(lái)越多。孝道的理念在主觀上也越來(lái)越淡薄，在客觀上以家庭為主的養(yǎng)老模式受到了極大的挑戰(zhàn)。由于思想觀念的變化，在加上農(nóng)村條件對(duì)年輕人的限制，我們不難發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)大量的空巢老人和留守兒童?，F(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際情況已經(jīng)不是自下而上的孝順問(wèn)題了，更多的反而是自上而下的關(guān)懷。在我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村已經(jīng)很難看到天天陪在父母身邊而不出去工作的年輕人了。代際關(guān)系的重心向下轉(zhuǎn)移已是不爭(zhēng)的事實(shí)。由于大量的農(nóng)村年輕人開(kāi)始向城市轉(zhuǎn)移，再加上社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)帶給他們的壓力，使得他們必須把更多的精力放在事業(yè)上，往往會(huì)沒(méi)有時(shí)間來(lái)照顧和陪伴自己的父母。因此將子女作為養(yǎng)老的主要依靠對(duì)象就會(huì)使老年人在權(quán)益保障方面面臨諸多問(wèn)題。而且還會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，現(xiàn)在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)激烈，在競(jìng)爭(zhēng)中很多人忙于生存，靠家庭對(duì)老人進(jìn)行養(yǎng)老有許多不可實(shí)現(xiàn)性，按照這樣的法律規(guī)定其實(shí)是使養(yǎng)老問(wèn)題回到了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的狀態(tài)上。

2.政府在老年人權(quán)益保障中存在缺位

在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)于老年人權(quán)益的保障，由政府承擔(dān)主要責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用才是正確的出路。而在實(shí)際運(yùn)用中政府對(duì)于老年人權(quán)益的保障和自己應(yīng)盡的義務(wù)過(guò)于空泛化，大多數(shù)采用的是口頭示、宣言式的規(guī)定。從法律操作層面來(lái)看，許多法條規(guī)定的籠統(tǒng)模糊，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)際工作無(wú)法有效落實(shí)這些法律規(guī)定，這就會(huì)讓人們產(chǎn)生一種錯(cuò)覺(jué)，政府看似對(duì)老年人權(quán)益保障盡了很大責(zé)任，而在實(shí)際上起到作用卻微乎其微。由于在很多地方未能規(guī)定具體的措施，致使老年人根本無(wú)法理解自己有哪些具體的權(quán)利，自己是如何受政府保護(hù)的。這就會(huì)導(dǎo)致老年人的合法權(quán)益往往會(huì)被忽視，最終流于形式。在現(xiàn)行的老年法中，政府的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及家庭養(yǎng)老規(guī)定的明確具體，而家庭成員之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)由民法或者婚姻去調(diào)整，而調(diào)整老年人權(quán)益保障法律關(guān)系的主體應(yīng)當(dāng)是我國(guó)政府，政府應(yīng)當(dāng)在保障老年人權(quán)益的問(wèn)題上起到主導(dǎo)作用，而不是讓每個(gè)家庭承擔(dān)過(guò)重的養(yǎng)老壓力。而且對(duì)于老年人權(quán)益保障制度的實(shí)施尚缺乏一個(gè)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，雖老年法中明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府采取組織措施，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)做好老年人權(quán)益保障工作，具體機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。但是在實(shí)踐中，因?yàn)閳?zhí)法主體不具有明確性，導(dǎo)致老年人權(quán)益保障工作很難落實(shí)。從實(shí)際情況來(lái)看，老年人的權(quán)益保障工作存在多個(gè)部門(mén)管理的情況，在這種松散的管理體制下，因?yàn)槿狈y(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，就會(huì)發(fā)生既相互爭(zhēng)管又相互推諉的矛盾。只有將政府的保障義務(wù)弄清楚了，使政府充分發(fā)揮作用來(lái)保障老年人的利益，那么老年人權(quán)益才能得到切實(shí)的保護(hù)。

3.養(yǎng)老保障法律制度缺乏公平性

目前，我國(guó)養(yǎng)老保障制度呈現(xiàn)出“碎片化”的狀態(tài)，按照法律規(guī)定的養(yǎng)老保障群體結(jié)構(gòu)來(lái)看，具有公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療等，這就使得上述群體在享受老年人權(quán)益保障時(shí)缺乏公平性，養(yǎng)老保障群體機(jī)構(gòu)的多元化，損害了養(yǎng)老保障體系的公平性。從養(yǎng)老保障法律制度的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系來(lái)看，城市養(yǎng)老保障起步早，發(fā)展快，比較完善;而農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度起步晚，發(fā)展慢，相對(duì)較落后。城市已經(jīng)建立起了多種城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍有很大缺陷，在保障農(nóng)村老人權(quán)益方面往往會(huì)有缺位，這就造成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的不公，也步利于城市與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度之間的銜接。其次，由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，在養(yǎng)老的相關(guān)政策上也是有差別的。各省份根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)情況在遵循中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下建立了有所差別的養(yǎng)老保障體系。這種多元化的養(yǎng)老保障就使得各地區(qū)之間的養(yǎng)老待遇會(huì)不公平，而且還會(huì)造成勞動(dòng)力從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)的流動(dòng)。

三、政府視角下老年人權(quán)益保障的完善措施

（一）在養(yǎng)老模式上予以改進(jìn)

當(dāng)我們說(shuō)起居家養(yǎng)老的時(shí)候，首先應(yīng)該明白居家養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老是兩個(gè)不同的概念，因此不能混同。我們所說(shuō)的居家養(yǎng)老，指的是老人居住在家里面，而養(yǎng)老工作由政府、社會(huì)和子女共同承擔(dān)。居家養(yǎng)老模式可以使政府充分發(fā)揮養(yǎng)老保障的職能，但我們應(yīng)該明白這并不意味著凡是達(dá)到法律規(guī)定高齡的老人都需要政府來(lái)承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)，而主要是指那些高齡、獨(dú)居、空巢老人，在生活上不能自理的、經(jīng)濟(jì)窘迫的老人，需要政府予以更多的關(guān)懷。首先，需要社區(qū)對(duì)自己管轄內(nèi)的老人做到心中有數(shù)，對(duì)所有的老人制作檔案。然后，對(duì)于上述有困難的老人可以由政府出資購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，并由社區(qū)落實(shí)家庭服務(wù)員。提供的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括醫(yī)療、日常生活照料、文化教育、咨詢(xún)、慈善救助等。對(duì)于這些有困難的老人，所提供的具體服務(wù)應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的，或者僅收取少量的費(fèi)用?；蛘邔?duì)于家庭生活尚還可以的老人，對(duì)他們的幫助主要是使其生活與社會(huì)接軌，幫助他們的日常生活，以減輕他們的體力勞動(dòng)，使他們能夠從家務(wù)勞動(dòng)中解放出來(lái)。因此，由居委會(huì)實(shí)事求是調(diào)查本轄區(qū)內(nèi)老人的實(shí)際情況，制作檔案，分門(mén)別類(lèi)地實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)，再由政府出資支付居家養(yǎng)老的費(fèi)用，會(huì)大大低于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的成本。這是推廣的一項(xiàng)工作，也是解決社會(huì)隱患，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措之一。

（二）政府要從養(yǎng)老保障的后臺(tái)走向前臺(tái)

我們需要認(rèn)識(shí)到，政府應(yīng)該確立其在老年人權(quán)益保障中的前沿位置，從社會(huì)保障的后臺(tái)走向前臺(tái)，在老年人群益保障的領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。對(duì)此，可以從以下幾點(diǎn)出發(fā)，從而構(gòu)建起一個(gè)比較完整的關(guān)于老年人權(quán)益保障中政府責(zé)任的分析框架。首先，政府可以從制度層面入手，建立起老年人社會(huì)保障的制度框架，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)制度化運(yùn)作。在老年人社會(huì)保障制度建立和發(fā)展過(guò)程中，政府通過(guò)建立制度框架，以形成一種確定的、可預(yù)見(jiàn)的行為規(guī)則。具體來(lái)看，就是推動(dòng)立法機(jī)構(gòu)以立法的形式來(lái)強(qiáng)化老年人社會(huì)保障的制度化和權(quán)威性，將老年人養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)、覆蓋的人群、繳費(fèi)的比率、受益比率等以法律的形式固定下來(lái)，防止因?yàn)檎叩呐R時(shí)變化而出現(xiàn)的個(gè)人和企業(yè)唯利是圖的行為。這不僅可以使社會(huì)公眾對(duì)新制度有明確的認(rèn)知，還使得老年人的社會(huì)保障更具權(quán)威性，明確了各項(xiàng)主體應(yīng)負(fù)的責(zé)任與義務(wù)，可以使老年人的社會(huì)保障在運(yùn)作和發(fā)展上有一個(gè)持續(xù)而又穩(wěn)定的美好的前景。其次，政府對(duì)老年人社會(huì)保障提供可持續(xù)的資金支持?？沙掷m(xù)性的資金供給是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)作的重要條件。在當(dāng)前人口老齡化額趨勢(shì)愈演愈烈，而全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩，老年人社會(huì)保障在面臨財(cái)務(wù)危機(jī)的大背景下，給予資金支持以保證有關(guān)老年人的社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展就顯得尤為重要。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，特別像我國(guó)這樣的人口大國(guó)，要逐步調(diào)整政府在財(cái)政上的支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大對(duì)老年人社會(huì)保障事業(yè)的支持力度。這不但對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，提高老年人的消費(fèi)水平是非常有利的，而且面對(duì)日益嚴(yán)重的老齡化危機(jī)也可以提供幫助，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老問(wèn)題的可持續(xù)性。再次，政府應(yīng)當(dāng)確保老年人最低收入，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公平與穩(wěn)定。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種為老年人提供社會(huì)保障的制度安排，內(nèi)在地具有追求社會(huì)公平的價(jià)值取向。政府建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的初衷，就是為了利用其所具有的收入轉(zhuǎn)移和再分配功能來(lái)保障老年人的基本收入，以此來(lái)為社會(huì)的公平與穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。因此，以養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)確定老年人平時(shí)的最低收入，對(duì)他們基本生活予以保障就成為了政府義不容辭的責(zé)任

（三）對(duì)農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題給與更多關(guān)注

相較于城市，農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題更應(yīng)該得到重視。各級(jí)人民政府主動(dòng)發(fā)揮帶頭作用，逐步建立健全以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)慈善為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障體系，加大對(duì)農(nóng)村老年人福利的支持力度，使各項(xiàng)政策向農(nóng)村老人傾斜，擴(kuò)大農(nóng)村老人享受低保的范圍并對(duì)低保金的數(shù)額予以提高。對(duì)農(nóng)村老人的基本生活從經(jīng)濟(jì)上予以保障。其次，還要不斷完善老年醫(yī)療保障體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)，確保農(nóng)村老人老有所醫(yī)。由政府出資在農(nóng)村地區(qū)興辦醫(yī)療衛(wèi)生所，并加強(qiáng)醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。使農(nóng)村老人可以滿(mǎn)足他們的基本醫(yī)療需求，不至于因?yàn)榧膊《鴮?dǎo)致個(gè)人及家庭經(jīng)濟(jì)危機(jī)。再次，政府還應(yīng)重視對(duì)農(nóng)村老人的精神贍養(yǎng)，使農(nóng)村老人也可以享受到老有所樂(lè)。在當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)對(duì)老年人還是以物質(zhì)贍養(yǎng)為主，而對(duì)農(nóng)村老人的精神需求卻很少能照顧到，而隨著社會(huì)發(fā)展，人們生活水平的不斷提高，滿(mǎn)足老年人的精神需求，重視對(duì)老年人的精神贍養(yǎng)，讓老年人感受到老有所樂(lè)同樣是不能缺少的。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)娛樂(lè)設(shè)施的改，農(nóng)村老人也能隨時(shí)隨地參加文化、娛樂(lè)、體育、健身活動(dòng);大力提倡和組織各種有益于老年人身心健康的文化娛樂(lè)活動(dòng)，舉辦各種適宜農(nóng)村老人的文體比賽和活動(dòng)，使老年人的生活更加充實(shí)和完善。

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