環(huán)境管理制度體系中排污許可證制度的定位

吳太佐 馮渝 向衛(wèi)霞 羅慶俊

【摘 要】當前，我國環(huán)境保護與治理的形勢仍然嚴峻，需要加強環(huán)境管理體系的建設才能更好地應對環(huán)境問題帶來的挑戰(zhàn)。排污許可證制度如能在環(huán)境管理制度體系中有了明確的定位，就能發(fā)揮其管理的優(yōu)勢，能有效地減少環(huán)境污染，控制排放總量，促進整體的環(huán)境保護水平上了一個新的臺階。

【關鍵詞】環(huán)境管理制度;排污許可證;定位

實施排污許可證制度有利于加強法制規(guī)范與環(huán)境管理之間的密切聯系，使之能充分發(fā)揮職能作用，更好地服務環(huán)境治理工作，但在執(zhí)行過程中容易出現地方排污許可證制度實踐與排污許可證制度實施的必要性等問題。對于出現的問題，需要引起足夠的重視，并制定有針對性的對策加以解決，使得排污許可證制度能發(fā)揮更大的作用。

一、推行排污許可證制度的必要性

（一）符合環(huán)境管理經濟手段的要求

污染排放控制政策如果只是依靠行政命令來傳達任務很容易導致缺乏連續(xù)性的管理環(huán)節(jié)，同時也沒有科學、合理的依據。集合環(huán)境管理標準、申報排污、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評、監(jiān)管環(huán)保設施、管理排污口、限期治理、收排污費等制度與違法處罰等規(guī)定在一起，然后只需使用一張許可證，就能將排污者應該遵守并執(zhí)行的環(huán)境保護的環(huán)保技術規(guī)范性管理文件、法律法規(guī)、標準等具體化，進而實現污染源的持續(xù)達標排放。我國社會與經濟發(fā)展十分迅猛，隨之而來的是人口的增加，經濟的增長，導致環(huán)境資源逐漸稀缺，采取排污權交易來對稀缺資源進行分配，與高效地利用資源的要求相符合，并且可以引入市場機制，達到運用經濟手段治理與保護環(huán)境的目的。

（二）是一種外部經濟內部化的途徑

在我國治理環(huán)境污染的領域，有很多問題都具有跨行政區(qū)域的特點，而行政單位負責區(qū)域政策的制定及考核，這樣在制定環(huán)境政策時就會有一定的局限性。解決的途徑有兩種，一種是采取庇古稅原理來對排污收費制度進行設置，其主張政府要對邊際私人成本地域小于邊際社會成本的部門收取庇古稅，這也就實現了外部效應內部化;另外一種解決途徑是科斯提出來的，他認為降低交易成本的方法是從源頭上通過對產權有清晰的界定，進而在源頭方面解決因為不明確的產權而導致出現“搭便車”的外部性問題[1]。當環(huán)境資源成為稀缺資源后，科斯的方法能夠通過產權明晰與交易來促進環(huán)境資源供給量的增加，作為生產要素環(huán)境資源的價格與土地、勞動力、資本等一樣加入企業(yè)的生產成本，為獲得最大化的利潤，企業(yè)會增加或投入合理利用環(huán)境資源的新技術，這對新技術的發(fā)展普及十分有利。當建立起來許可證交易市場后，一些企業(yè)就可以將許可證賣給那些治理環(huán)境污染成本較高的企業(yè)，這樣不僅達到了有效控制環(huán)境污染總量的目標，也使得全社會的質量污染的平均成本下降，實現了全社會最大化的經濟效率。

二、排污許可證制度實現存在的問題

最早的排污許可證制度來源于西方北歐的一個國家，很多年來一直都被大多數國家當作一項保護環(huán)境的重要法規(guī)來執(zhí)行，也取得了一定的效果，在國際范圍內得到了基本的認可，在建設環(huán)境管理制度體系中為發(fā)達國家提供了十分重要的保障。我國于1987年開始實施排污許可證制度，并且陸續(xù)頒布了大氣污染防治、水污染防治方面相關實施細則，經過了30多年的運行，逐步建立了環(huán)境管理制度保障體系，但從排污權的環(huán)境保護角度看，并沒有建立起來相關的排污證法律制度，在這些方面還與西方發(fā)達國家有一些差距[2]。

（一）地方排污許可證制度實踐問題

從地方排污許可證制度經過30多年的實踐實行，到現在該項制度的正式實施，其主體作用并沒有得到完全的發(fā)揮。具體來說，在許可證里的諸多要求缺少對規(guī)范的調整和嚴格細化，很多科學依據都缺乏，例如，在許可證里并沒有規(guī)范某個階段的排污過程，卻只是有對事后企業(yè)排污行為進行了處理內容，這樣會使得企業(yè)排污許可證變成了一種注冊證，這與排污許可證的初衷嚴重相悖，也不符合環(huán)境保護法。還有，排污許可證制度作為八項主要環(huán)境管理制度中的一項，卻沒有獨立協調的能力，在實際的環(huán)境管理制度應用方面已經不能適應復雜的環(huán)境工作。從整體方面看，在排放標準方面無法全面管理表征污染源排放，而只是規(guī)范一些年排放內容，如廢氣、廢水等，整體規(guī)劃的系統性嚴重不足。在制度的細則中對某些污染物的濃度規(guī)定了限值，但從水污染排放標準來講，并沒有對其中排放限值的取值時間、頻率、達標判定系數有詳細的規(guī)定說明，由此可見，盡管建立并正式實施了排污許可證制度，卻明顯存在很多的紕漏，這些紕漏的存在，對人們正確判斷是違法行為還是污染源守法產生比較嚴重的影響，沒有健全的制度內容也限制了制度的執(zhí)行。

（二）排污許可證制度實施的必要性問題

我國目前已經正式開始實施了排污許可證制度，如果要想讓這項實施中的制度發(fā)揮最大化的功能作用，在實踐中只是靠執(zhí)行行政命令是很難達到目的的，并且沒有十分合理、準確的科學依據，很難形成連續(xù)性的管理。目前，隨著經濟和人口的同時快速增長，我國的環(huán)境資源逐漸變成了稀缺資源，要想提升利用資源的效率，企業(yè)只有通過排污權交易來合理分配這些稀缺的資源，并且對采取社會企業(yè)經濟發(fā)展手段與引入市場機制也會有很大的幫助，這是與客觀現實的治理環(huán)境相符合的[3]。所以對排污許可證制度有必要當作一種外部經濟內部化的途徑，也就是通過界定有效產權從源頭方面讓稀缺資源的交易成本降低，從根本上避免因為產權不清導致出現外部性的搭便車問題，為排污許可證制度的交易市場得到進一步的完善奠定良好的基礎。從企業(yè)角度來講，其污染排放量可以完全由自身的治理污染的成本來決定，建立企業(yè)的減排激勵機制，把許可證交易給給予治理污染成本過大的企業(yè)。

總之，對于企業(yè)以及環(huán)境管理體系，在一定程度上排污許可證的靈活運用可以有效地促進全社會的治理污染平均成本的降低，有效地控制并達到環(huán)境污染總量的目標，在全社會范圍內實現最大化的經濟效率。

三、環(huán)境管理制度體系中排污許可證制度法律職能的定位

從時間上看，排污許可證制度正式的實施只有不到十年的時間，需要盡快完成的工作還有很多。在整個環(huán)境管理制度體系里，要從兩個方面，也就是制度管理及法律規(guī)范進行有效的定位。

（一）全面推行排污許可證制度

根據我國“行政許可法”中的基本要求，應該在全社會范圍內開展排污許可證的推行工作。不要從立法者的主觀想法與意愿角度出發(fā)，來界定這項制度的行政許可范圍，而判斷標準與綜合考量要從排污許可證制度能夠達到的現實價值方面出發(fā)，特別是一些排污許可事項涉及到了重大的社會公共利益。例如，環(huán)境開發(fā)、土地自然資源的開發(fā)利用等，為確保穩(wěn)定的社會企業(yè)生產秩序，必須進行強制許可的操作[4]。當前，在我國的很多地方在實施運行排污許可證方面已經取得了一定的成果，收到了明顯的成效，這樣就積累了相當多的法律資源，有利于推行全面的排污許可證制度，同時也為推行國家級排污許可證制度奠定了厚實的法制資源的基礎。因此，大多數省市地區(qū)紛紛出臺了區(qū)域性的“環(huán)境保護條例”，并在條例里規(guī)定，實施排污許可證制度要針對環(huán)境排放污染物的企事業(yè)單位，要根據國家的相關規(guī)定，相關的申報登記內容要向其所在地的環(huán)境保護行政主管部門遞交，只有完成了申報登記才能獲得排污許可證。目前，我國幾乎所有的地區(qū)都實施了排污許可證制度，同時也為下一步推行、完善及發(fā)展排污許可證制度奠定了良好的局面。

（二）規(guī)范排污許可證制度

當前，排污許可證制度在我國已經得到了全面的普及，同時也完善相應的法律規(guī)范約束，在兩個方面做到了清晰定位，分別是實現了程序規(guī)范控制定位與實體規(guī)范控制定位。先講一下實體規(guī)范定位，在頒布的“環(huán)境保護條例”中，對實體規(guī)范的適用范圍有了明確的規(guī)定，并且對企業(yè)與環(huán)境保護機構自行設定排污許可證制度做了嚴格的限制[5]。具體地說，就是要在合法的權限內，環(huán)境保護機構才能對排污企業(yè)、排污者申請的相關材料開啟核實審查的流程，完全禁止所有濫用職權與越權等違法行為，維護申請人的利益，防止給其帶來不必要的損失。因此，在規(guī)范排污許可證制度的過程中，要基于法律的規(guī)范，可以采取較為先進的科學方法，如成本——效益的模式，來制定并實施排污許可證制度，并且做好排污許可證制度各個環(huán)節(jié)的法定程序的審查監(jiān)督與受理。

總之，從法律方面規(guī)范定位排污許可證制度，必須要從該項制度的限制功能與制度設計兩個方面思考問題，對排污許可證制度的精髓及價值要有意識地進行把握，對這項制度存在的不足要進行深入的探討，同時針對存在的不足進行明確的區(qū)分和分析，有效地掌握排污許可證制度的本質，對所有出現的制度誤解問題要在最大程度上努力消除，防止過渡深化與有意規(guī)避制度內容，在法律規(guī)范內讓排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系里找到合理、準確的定位。

四、環(huán)境管理制度體系中排污許可證制度管理職能的定位

排污許可證制度在我國全面實施的時間并不算長，其管理職能在多方面的作用還沒有得到完全的體現，需要實施一段的時間后才能發(fā)揮更大的作用，所以從管理職能方面來講，其目標是實現污染物排放控制標準的連續(xù)達標。例如，我國的大氣環(huán)境管理，從當前的環(huán)境狀況來看，改善公共健康、環(huán)境空氣質量狀況為是在必行的，實施排污許可證制度就要以排放標準為重點，做到有效地優(yōu)化生產能力發(fā)展環(huán)境與人群生活質量。就控制排污總量為目標的分配排污權來講，應該建立在連續(xù)達標污染源排放為基礎上，在環(huán)境管理工作中要對環(huán)境污染源排放的日均值、年均值、時均值給予更多的關注與重視，對排污許可證的環(huán)境管理工作體系及內容要逐漸的細化，在控制包括水域、大氣等固定源污染排放的過程中，讓排污許可證制度成為真正核心的、重要的治理手段[6]。例如，在現有的環(huán)境管理制度體系中，有一部分內容是提出了我國對企業(yè)污染物排放標準、排放限值、達標舉證與達標計劃的相關要求，并且也對排污內容相關報告及監(jiān)測提出了一些要求，這樣就能做到全面地檢查技術實施現場。另外，在環(huán)境管理體系中，要基于總量的控制基礎之上，有效地發(fā)揮排污許可證制度的管理職能，例如，要想有效地控制整個污染物排放量的過程，就必須加強對大氣固定源的建設，力爭讓所有環(huán)節(jié)的污染量得到有效的降低，從而達到全面管理職能從生產、建設、原材料與營銷消費等多個方面的準確定位，并發(fā)揮重要的作用。

結束語：

綜上所述，實現環(huán)境管理制度體系中排污許可證制度管理職能與法律職能的定位，有利于全面推行排污許可證制度，并使相關管理工作得到進一步的規(guī)范，推進了環(huán)境治理管理的科學化與法制化，增強全社會的環(huán)境保護意識，促進我國環(huán)境污染治理取得不斷的進步。

參考文獻：

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[5]鄧長恒.基于新時期排污許可證制度分析企業(yè)具體實施[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2019（07）：96.

[6]管蓓，周徐海，董騄睿，陳森.新排污許可制度與現有環(huán)境管理制度銜接的探討[J].中國資源綜合利用，2019，37（01）：102-104.