政府審計(jì)視角下縣級(jí)財(cái)政內(nèi)審工作的研究

文| 關(guān)永杰 蔡 靜

（作者單位：牡丹區(qū)財(cái)政局）

引言

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：我們必須緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局全面履行職責(zé)，堅(jiān)持依法審計(jì)，完善體制機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)審計(jì)工作，建立健全內(nèi)審工作制度，完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，提高財(cái)政服務(wù)效率，促進(jìn)財(cái)政事業(yè)健康發(fā)展。

內(nèi)審工作要堅(jiān)持全面覆蓋、應(yīng)審盡審；按照實(shí)事求是、客觀公正的原則，凡審必須嚴(yán)格按照法規(guī)政策進(jìn)行、防微杜漸，促進(jìn)財(cái)政管理，推動(dòng)改革的工作?！饵S帝內(nèi)經(jīng)》“是故圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂，此之謂也。夫病已成而后藥之，亂已成而后治之，譬猶渴而穿井，斗而鑄錐，不亦晚乎？”內(nèi)審工作猶如此。

內(nèi)審是內(nèi)部審計(jì)的簡(jiǎn)稱，內(nèi)部審計(jì)之父索耶關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的定義是：對(duì)組織中各類業(yè)務(wù)和控制進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，以確定是否遵循公認(rèn)的方針和程序，是否符合規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，是否有效和經(jīng)濟(jì)地使用了資源，是否在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

內(nèi)部審計(jì)是指由本單位內(nèi)部專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)本單位財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的獨(dú)立審查和評(píng)價(jià)，審計(jì)結(jié)果向本單位主要負(fù)責(zé)人報(bào)告。這種審計(jì)具有顯著的建設(shè)性和內(nèi)向服務(wù)性，其目的在于幫助本單位健全內(nèi)部控制，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益。在西方國(guó)家，內(nèi)部審計(jì)被普遍認(rèn)為是企業(yè)總經(jīng)理的耳目、助手和顧問。1999年，國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)理事會(huì)通過了新的內(nèi)部審計(jì)定義，指出：“內(nèi)部審計(jì)是一項(xiàng)獨(dú)立、客觀的保證和咨詢顧問服務(wù)。它以增加價(jià)值和改善營(yíng)運(yùn)為目標(biāo)，通過系統(tǒng)、規(guī)范的手段來評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的控制和組織的治理結(jié)構(gòu)，以達(dá)到組織的既定。

國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的框架、內(nèi)容及其所體現(xiàn)的理念的發(fā)展，即從獨(dú)立性到客觀性、將視野擴(kuò)展到組織外部、增加組織價(jià)值以及重視風(fēng)險(xiǎn)管理。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方人民政府、國(guó)家財(cái)政金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企事業(yè)單位以及其他有國(guó)有資產(chǎn)的單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

審計(jì)是指由專設(shè)機(jī)關(guān)依照法律對(duì)國(guó)家各級(jí)政府及金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織的重大項(xiàng)目和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行事前和事后的審查的獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

審計(jì)作為一種監(jiān)督機(jī)制，其實(shí)踐活動(dòng)歷史悠久。會(huì)計(jì)的基本職能是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程的記錄、計(jì)算、反映和監(jiān)督；審計(jì)的基本職能是監(jiān)督，還包括評(píng)價(jià)和公證。會(huì)計(jì)雖說也具有監(jiān)督職能，但這種監(jiān)督是一種自我監(jiān)督行為，主要通過會(huì)計(jì)檢查來實(shí)現(xiàn)，會(huì)計(jì)檢查或查賬，只是檢查賬目的意思，主要針對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)本身，而審計(jì)，既包含了檢查會(huì)計(jì)賬目，又包括了對(duì)計(jì)算行為及所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)地考察、調(diào)查、分析、檢驗(yàn)，即含審核稽查計(jì)算之意；會(huì)計(jì)檢查只是各個(gè)單位財(cái)會(huì)部門的附帶職能，而審計(jì)是獨(dú)立于財(cái)會(huì)部分之外的專職監(jiān)督檢查；會(huì)計(jì)檢查的目的主要是為了保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，其檢查范圍、深度、方式均受到限制，而審計(jì)的目的在于證實(shí)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益，審計(jì)檢查會(huì)計(jì)資料只是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目的的手段之一，但不是唯一手段。

在審計(jì)領(lǐng)域，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞仿佛較多地與獨(dú)立審計(jì)相聯(lián)系。傳統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)也著重于內(nèi)部控制制度和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。然而由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)面臨的內(nèi)外部環(huán)境的不確定性，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)也普遍增大，例如內(nèi)部的有財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)信息不足、政策計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)貫徹失敗、資產(chǎn)流失、資源浪費(fèi)和無效使用等等，外部的有消費(fèi)者偏好變化、國(guó)家宏觀政策調(diào)整、國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩等等。

因此企業(yè)迫切需要內(nèi)部審計(jì)通過一套系統(tǒng)、規(guī)范的方法來評(píng)價(jià)和改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理及控制、治理過程的效果。順應(yīng)這種要求，新的定義中也加進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容。企業(yè)的總體管理控制機(jī)制一般更傾向于把管理控制系統(tǒng)與組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，以及不能達(dá)到這些目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系起來。為了幫助企業(yè)達(dá)到目標(biāo)，必須重視風(fēng)險(xiǎn)管理。新定義表明控制不再是抽象的、暗含的，而是能實(shí)實(shí)在在地幫助組織進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和制定出有效的管理程序，而且對(duì)于每一種情形都有多種“正確的”的方法。風(fēng)險(xiǎn)控制體制使內(nèi)審人員必須隨著全球市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的變化、新的資產(chǎn)形式的產(chǎn)生，以及信息獲取工具的變革而不斷改進(jìn)控制手段?！耙环N控制手段適用于各種控制”的說法和通用的控制模式已不再存在。

財(cái)政內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)并接受國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，并積極配合國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作。

按審計(jì)實(shí)施時(shí)間相對(duì)于被審單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的前后分類，審計(jì)可分為事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)。

事前審計(jì)

事前審計(jì)是指審計(jì)機(jī)構(gòu)的專職人員在被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生之前所進(jìn)行的審計(jì)。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)計(jì)劃、預(yù)算、預(yù)測(cè)和決策進(jìn)行審計(jì)，如國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政預(yù)算編制的合理性、重大投資項(xiàng)目的可行性等進(jìn)行的審查；會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)企業(yè)盈利預(yù)測(cè)文件的審核，內(nèi)部審計(jì)組織對(duì)本企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策和計(jì)劃的科學(xué)性與經(jīng)濟(jì)性、經(jīng)濟(jì)合同的完備性進(jìn)行的評(píng)價(jià)等。

開展事前審計(jì)，有利于被審單位進(jìn)行科學(xué)決策和管理，保證未來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性，避免因決策失誤而遭受重大損失。一般認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)組織最適合從事事前審計(jì)，因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)強(qiáng)調(diào)建設(shè)性和預(yù)防性，能夠通過審計(jì)活動(dòng)充當(dāng)單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策和控制的參謀、助手和顧問。而且內(nèi)部審計(jì)結(jié)論只作用于本單位，不存在對(duì)已審計(jì)劃或預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的問題，審計(jì)人員無開展事前審計(jì)的后顧之憂。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)組織熟悉本單位的活動(dòng)，掌握的資料比較充分，且易于聯(lián)系各種專業(yè)技術(shù)人員，有條件對(duì)各種決策、計(jì)劃等方案進(jìn)行事前分析比較，作出評(píng)價(jià)結(jié)論，提出改進(jìn)意見。

事中審計(jì)

事中審計(jì)是指在被審單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中進(jìn)行的審計(jì)。例如，對(duì)費(fèi)用預(yù)算、經(jīng)濟(jì)合同的執(zhí)行情況進(jìn)行審查。通過這種審計(jì)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋問題，盡早糾正偏差，從而保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按預(yù)期目標(biāo)合法合理和有效地進(jìn)行。

事后審計(jì)

事后審計(jì)是指在被審單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)完成之后進(jìn)行的審計(jì)。大多數(shù)審計(jì)活動(dòng)都屬于事后審計(jì)。事后審計(jì)的目標(biāo)是監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性，鑒證企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表的真實(shí)公允性，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效果和效益狀況。按實(shí)施的周期性分類，審計(jì)還可分為定期審計(jì)和不定期審計(jì)。定期審計(jì)是按照預(yù)定的間隔周期進(jìn)行的審計(jì)，如注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)股票上市公司年度會(huì)計(jì)報(bào)表進(jìn)行的每年一次審計(jì)、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)每隔幾年對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行的財(cái)務(wù)收支審計(jì)等。而不定期審計(jì)是出于需要而臨時(shí)安排進(jìn)行的審計(jì)，如國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審單位存在的嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)法規(guī)行為突擊進(jìn)行的財(cái)經(jīng)法紀(jì)專案審計(jì)；會(huì)計(jì)師事務(wù)所接受企業(yè)委托對(duì)擬收購(gòu)公司的會(huì)計(jì)報(bào)表進(jìn)行的審計(jì)；內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)接受總經(jīng)理指派對(duì)某分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理人員存在的舞弊行為進(jìn)行審查等。

按審計(jì)技術(shù)模式分類

按采用的技術(shù)模式，審計(jì)可以分為賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)、系統(tǒng)基礎(chǔ)審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)三種。這三種審計(jì)代表著審計(jì)技術(shù)的不同發(fā)展階段，但即使在審計(jì)技術(shù)十分先進(jìn)的國(guó)家也往往同時(shí)采用。而且，無論采用何種審計(jì)技術(shù)模式，在會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)中最終都要用到許多共同的方法來檢查報(bào)表項(xiàng)目金額的真實(shí)、公允性。

賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)

賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)是審計(jì)技術(shù)發(fā)展的第一階段，它是指順著或逆著會(huì)計(jì)報(bào)表的生成過程，通過對(duì)會(huì)計(jì)賬簿和憑證進(jìn)行詳細(xì)審閱，對(duì)會(huì)計(jì)賬表之間的勾稽關(guān)系進(jìn)行逐一核實(shí)，來檢查是否存在會(huì)計(jì)舞弊行為或技術(shù)性措施。在進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，特別是專門的舞弊審計(jì)時(shí)，采用這種技術(shù)有利于作出可靠的審計(jì)結(jié)論。

系統(tǒng)基礎(chǔ)審計(jì)

系統(tǒng)基礎(chǔ)審計(jì)是審計(jì)技術(shù)發(fā)展的第二階段，它建立在健全的內(nèi)部控制系統(tǒng)可以提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的基礎(chǔ)上。即首先進(jìn)行內(nèi)部控制系統(tǒng)的測(cè)試和評(píng)價(jià)，當(dāng)評(píng)價(jià)結(jié)果表明被審單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)健全且運(yùn)行有效、值得信賴時(shí)，可以在隨后對(duì)報(bào)表項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性測(cè)試工作中僅抽取小部分樣本進(jìn)行審查；相反，則需擴(kuò)大實(shí)質(zhì)性測(cè)試的范圍。這樣能夠提高審計(jì)的效率，有利于保證抽樣審計(jì)的質(zhì)量。

風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)

風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)是審計(jì)技術(shù)的最新發(fā)展階段。采用這種審計(jì)技術(shù)時(shí)，審計(jì)人員一般從對(duì)被審單位委托審計(jì)的動(dòng)機(jī)、經(jīng)營(yíng)環(huán)境、財(cái)務(wù)狀況等方面進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出發(fā)，利用審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型，規(guī)劃審計(jì)工作，積極運(yùn)用分析性復(fù)核，力爭(zhēng)將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的水平上。

對(duì)于財(cái)政內(nèi)部審計(jì)，提高強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，提高財(cái)政管理質(zhì)量和水平。內(nèi)審要建立健全審計(jì)檔案管理制度，保管好檔案資料。對(duì)于內(nèi)部審計(jì)提出的問題和建議，財(cái)政部門內(nèi)部應(yīng)當(dāng)立行立改、全面整改，落實(shí)自查自糾，對(duì)于有異議的可以會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)科室向向上級(jí)財(cái)政部門請(qǐng)示并進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)探討，最終做出結(jié)論。

財(cái)政改革發(fā)展任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，而內(nèi)部審計(jì)在幫助財(cái)政工作實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)中具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，但是目前縣級(jí)財(cái)政部門的內(nèi)部審計(jì)無論在理論上還是實(shí)務(wù)中均有不少需要改進(jìn)之處。如何抓住機(jī)遇，在提高財(cái)政業(yè)務(wù)的同時(shí)發(fā)展內(nèi)部審計(jì)，是縣級(jí)財(cái)政人員面臨的重大課題。強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極主動(dòng)作為，扎實(shí)做好各項(xiàng)財(cái)政工作，為加快建設(shè)新時(shí)代現(xiàn)代化財(cái)政作出新的成績(jī)。