試析城鄉(xiāng)一體化背景下中國農(nóng)村土地管理規(guī)劃方式

（河北省保定市望都縣自然資源和規(guī)劃局，河北 保定 072450）

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，我國農(nóng)村土地管理制度要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型發(fā)展，提高對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度和征收制度創(chuàng)新型管理，保證推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展高效性。

一、城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵

城市總體規(guī)劃是將城區(qū)的規(guī)劃管理作為重要內(nèi)容，將提高經(jīng)濟(jì)效益作為主要目標(biāo)，單一地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。沒有結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況，也未能實(shí)質(zhì)性地改善地區(qū)人們的生產(chǎn)生活條件。所謂城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，就是對城鄉(xiāng)村鎮(zhèn)的等級體系、時(shí)空分布、功能結(jié)構(gòu)等進(jìn)行合理布設(shè)，合理開發(fā)和利用土地資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)各項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)的對接，保證生產(chǎn)要素的流動(dòng)。從根本上來說，就是將城鄉(xiāng)看作一體，增強(qiáng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和資源的利用，對資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一審核，保證各項(xiàng)目建設(shè)的有序了解，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化。

二、農(nóng)村土地管理存在的問題

（一）規(guī)劃問題

農(nóng)村土地規(guī)劃中缺少足夠的保障機(jī)制，開發(fā)與保護(hù)土地之間的矛盾日趨突出，導(dǎo)致違規(guī)建設(shè)現(xiàn)場不斷增加。例如，農(nóng)村土地開發(fā)前期，沒有建立一套完整的開發(fā)方案，土地資源結(jié)構(gòu)布局失衡，開發(fā)之后，土地結(jié)構(gòu)層次混亂，部分土地資源浪費(fèi)；規(guī)劃決策失誤導(dǎo)致用地決策失誤，引起一系列的問題。

（二）缺乏優(yōu)良的農(nóng)村土地規(guī)劃制度

很長一段時(shí)間以來，我國都更加注重對城市的發(fā)展，而忽略了對農(nóng)村的科學(xué)建設(shè)，這直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。目前，我國農(nóng)村土地的規(guī)劃仍然存在著但就農(nóng)村論農(nóng)村的現(xiàn)狀，這直接導(dǎo)致了很多農(nóng)村土地都得不到有效的規(guī)劃和管制，得不到科學(xué)的管理和有效的開發(fā)利用。我國的土地規(guī)劃制度，主要是側(cè)重對農(nóng)田即耕地的建設(shè)、管理和保護(hù)，對于其他類型的農(nóng)村土地，例如建設(shè)用地、開發(fā)用地等土地的相關(guān)科學(xué)規(guī)劃則十分缺乏。雖然我國新的土地規(guī)劃已經(jīng)開始注重空間的規(guī)劃布局了，但是這些空間規(guī)劃布局側(cè)重的只是城鎮(zhèn)土地的發(fā)展規(guī)劃，仍然沒有對農(nóng)村土地規(guī)劃作出詳細(xì)的計(jì)劃，因此農(nóng)村土地的科學(xué)開發(fā)和發(fā)展方向仍然不明確，農(nóng)民的生活環(huán)境也沒有得到改善，生態(tài)空間也沒有得到優(yōu)化。

（三）農(nóng)民的利益受到損害

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)用地的增加，就需要從農(nóng)村中征收土地，但是在征收的過程中仍然存在以下一些問題：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，在征地過程中，一般只是對土地資源的屬性進(jìn)行補(bǔ)償，但是在資源配置工作中導(dǎo)致嚴(yán)重的損失并沒有在意，導(dǎo)致征地成本上升，農(nóng)民的利益得不到體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)上會(huì)受到一定的損傷。二是征地的范圍太廣，土地資源配置效率較低。我國的相關(guān)法律中有明確的規(guī)定，在農(nóng)村土地用于其他建設(shè)用途時(shí)，需要采取保障農(nóng)民的利益，但是在實(shí)際的征地工作中，政府處于壟斷地位，使建設(shè)用地沒有得到國家法律制度應(yīng)有的保障，導(dǎo)致土地資源的配置效率低下。

三、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下如何實(shí)現(xiàn)對于農(nóng)村土地管理制度問題解決

（一）做好制度管理

凡事都是有利也有弊的，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在問題就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不是非常清楚，第一集體所有土地所有權(quán)主體不是非常清楚，農(nóng)村土地所有權(quán)主體比較模糊不清，存在制度漏洞問題，非常不利于對于土地產(chǎn)權(quán)規(guī)劃設(shè)計(jì)。農(nóng)民個(gè)體雖然是農(nóng)民集體成員，但是事實(shí)上對于農(nóng)村土地所有權(quán)支配不是土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，需要針對農(nóng)村土地現(xiàn)狀要對土地行使權(quán)進(jìn)行分類掌握管理，土地一般都是屬于國家的，農(nóng)民不會(huì)真正擁有土地，土地產(chǎn)權(quán)無法得到保障，需要國家各個(gè)部門都能進(jìn)行相互合作管理土地，杜絕土地管理中出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)混亂問題，需要及時(shí)提高對于城鄉(xiāng)一體化土地產(chǎn)權(quán)模糊問題解決。

（二）開發(fā)土地市場

可持續(xù)發(fā)展是農(nóng)村土地管理的核心理念，任何一個(gè)階段，都要保持正確的發(fā)展方向，才能促進(jìn)土地規(guī)劃與管理的戰(zhàn)略性調(diào)整。為了擺脫傳統(tǒng)土地資源模式的缺陷，城鄉(xiāng)一體化倡導(dǎo)新型改造機(jī)制，要求土地管理平臺建設(shè)更加穩(wěn)定化，從而促進(jìn)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與改造目標(biāo)。堅(jiān)持土地規(guī)劃與統(tǒng)籌發(fā)展，建立符合農(nóng)村區(qū)域發(fā)展要求的土地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的要求和控制增量、盤活存量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的原則，從嚴(yán)控制，用好用活農(nóng)村建設(shè)用地置換政策，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地管理。在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村宣傳教育，加大執(zhí)法監(jiān)管力度

首先，政府部門應(yīng)強(qiáng)化對農(nóng)村地區(qū)的宣傳教育，提高農(nóng)民對土地管理的意識，更加清楚地認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地的重要性。一方面，農(nóng)民要有一定的法律知識，能夠維護(hù)自身在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益；另一方面，農(nóng)民要立足長遠(yuǎn)發(fā)展，在土地規(guī)劃管理中發(fā)揮自身力量，積極配合政府政策、發(fā)展規(guī)劃，在實(shí)現(xiàn)自身利益最大的基礎(chǔ)之上，更好地融入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之中。其次，政府部門要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督力度。管理松散、懈怠的情況，不利于農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用，土地“亂、閑”的問題解決，要求政府要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督力度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、懲罰違規(guī)亂占、亂開發(fā)等行為；再次，完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)?；鶎訄?zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)不完善，執(zhí)法力量薄弱。為滿足實(shí)際需求，地方政府應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立，從人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等方面，確?；鶎訄?zhí)法監(jiān)督工作全面而有效開展。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)了農(nóng)村土地戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實(shí)際管理階段要考慮綜合發(fā)展需求，從可持續(xù)發(fā)展角度編制戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方案。同時(shí)，面對城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型中遇到的問題，要敢于采取土地管理決策額，消除土地資源利用隱患。