我國環(huán)境保護(hù)行政管理體制研究

（哈爾濱工程大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001）

一、環(huán)境保護(hù)行政管理的概念以及我國現(xiàn)狀

（一）環(huán)境保護(hù)行政管理的概念及內(nèi)容

環(huán)境保護(hù)行政管理體制是指與生態(tài)環(huán)境保護(hù)或生態(tài)文明建設(shè)議題相關(guān)的政府行政管理體制及其運(yùn)行機(jī)制、政策工具等的總稱，是“環(huán)境國家”或“生態(tài)文明國家”的重要構(gòu)成部分。與之相關(guān)聯(lián)的術(shù)語，還有綠色行政或綠色行政管理等，是大致可以互換使用意義上的概念。具體地說，環(huán)境行政管理是指，國家采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律、科學(xué)技術(shù)、宣傳教育等手段，對(duì)各種影響環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控和監(jiān)督，以協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，達(dá)到保證和改善生態(tài)環(huán)境、保障公眾身體健康目的的行政管理活動(dòng)。環(huán)境行政管理的范圍，是對(duì)我國主權(quán)轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)污染防治、城市環(huán)境綜合整治、自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)及與我國承擔(dān)有關(guān)的全球性生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的工作，包括大氣污染、水污染、土壤污染以及有害廢物、有毒化學(xué)品、噪聲、振動(dòng)、惡臭、放射性、電磁輻射等污染的控制，也包括對(duì)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)農(nóng)業(yè)、海洋環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)植物、瀕危物種監(jiān)督管理。

（二）我國環(huán)境保護(hù)行政管理的現(xiàn)狀

我國當(dāng)前的環(huán)境管理體制是一種“縱橫結(jié)合”、“條塊結(jié)合”的復(fù)合性模式：在橫向關(guān)系上，現(xiàn)行環(huán)境管理體制的基本特征是統(tǒng)管部門與分管部門相結(jié)合。我國《環(huán)境保護(hù)法》第 7 條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，環(huán)保部門被定位為“對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的部門，即通常所說的“統(tǒng)管”部門；而“分管”部門是指依法分管某一類污染源防治或某一類自然資源保護(hù)監(jiān)督管理工作的部門，包括國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督和各級(jí)土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門等。這種模式也叫做“條條管理”或“行業(yè)管理”。在縱向關(guān)系上，現(xiàn)行環(huán)境管理體制的基本特征是實(shí)行分級(jí)管理。環(huán)境保護(hù)部是國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門，各級(jí)人民政府設(shè)有相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)，對(duì)所轄區(qū)域進(jìn)行環(huán)境管理。這種模式也叫做“塊塊管理”或“區(qū)域管理”。它是將同一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題，不分行業(yè)、領(lǐng)域和類別，均納入該區(qū)域環(huán)境管理范圍的管理模式。

二、環(huán)境保護(hù)行政管理的功能和意義

（一）環(huán)境保護(hù)行政管理的功能

我國環(huán)境保護(hù)行政管理是由政府主導(dǎo)，以行政監(jiān)管為特征的管理體制，從中央的相關(guān)部門、直屬機(jī)構(gòu)和單位，到省、市、縣各級(jí)政府相似職能結(jié)構(gòu)，形成了橫向和縱向交叉的環(huán)境保護(hù)行政管理系統(tǒng)，中央從整體上對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)管理，同時(shí)各部門與下級(jí)政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合全方位管理著資源開發(fā)與保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，防治污染，監(jiān)督管理。

（二）環(huán)境保護(hù)行政管理的意義

在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)了對(duì)環(huán)境破壞帶來的污染和生態(tài)等問題，國家對(duì)此從政策上制定了保護(hù)環(huán)境規(guī)定，從行政管理上成立了相關(guān)部門并執(zhí)行了管理舉措，國家、社會(huì)、民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的關(guān)注已經(jīng)達(dá)到了新的高度。環(huán)境保護(hù)行政管理也在積極的實(shí)施環(huán)境保護(hù)管理措施，包括對(duì)破壞環(huán)境違法行為的打擊懲處、對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)等，對(duì)我們美麗中國建設(shè)正在做不懈努力。

三、環(huán)境保護(hù)行政管理中存在的問題

（一）環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任分散且缺乏追責(zé)機(jī)制

雖然環(huán)境保護(hù)作為基本國策已經(jīng)被寫入憲法，還有專門的《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)法律法規(guī)，但是立法對(duì)環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任并沒有系統(tǒng)清晰規(guī)定，包括橫向各個(gè)部門之間行政管理責(zé)任存在著交叉，造成分管中經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉或者爭(zhēng)奪管理權(quán)；而在縱向責(zé)任分配上，規(guī)定了縣以上人民政府對(duì)其管轄范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)責(zé)任，但是對(duì)于具體責(zé)任分工沒有規(guī)定，也沒有規(guī)定不履行職責(zé)或者履責(zé)不力的責(zé)任追究，這就使得一些地方政府在環(huán)境保護(hù)行政管理上不積極履責(zé)，有的甚至為了政績?nèi)匀灰誀奚h(huán)境為代價(jià)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，這是典型缺乏責(zé)任的表現(xiàn)。

（二）環(huán)境保護(hù)行政管理執(zhí)行力水平低

在環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)的縱向管理體系中，縣以上政府行政部門都有環(huán)保部門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督與管理，環(huán)保部門是有執(zhí)法權(quán)的部門，但是在現(xiàn)實(shí)中我們對(duì)環(huán)保部門執(zhí)法還是很少見，即使有地方環(huán)保部門采取了執(zhí)法行為，也存在著執(zhí)法不力或者處罰輕微達(dá)不到為環(huán)境損害違法責(zé)任的威懾作用，不但無法解決已有污染問題，也讓一些違規(guī)企業(yè)或個(gè)人產(chǎn)生了無所畏懼的心理，這也使得近年來關(guān)注環(huán)保的社會(huì)大眾產(chǎn)生了不滿情緒。

四、完善環(huán)境保護(hù)行政管理的對(duì)策

（一）明確細(xì)化環(huán)境保護(hù)行政管理職權(quán)和責(zé)任

環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)構(gòu)在法律規(guī)定的職責(zé)下，應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)部門、各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)和責(zé)任，尤其是中央環(huán)保行政管理部門應(yīng)當(dāng)將分散于法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行整理，并結(jié)合各部門職能明確其具體職責(zé)并形成各部門、系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)管理，避免出現(xiàn)相互推諉或者爭(zhēng)奪管理權(quán)的問題。同時(shí)，在明確職權(quán)同時(shí)，還要明確責(zé)任，并建立責(zé)任追究機(jī)制，再出現(xiàn)問題時(shí)讓相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，也是促進(jìn)履職的手段之一。

（二）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政管理執(zhí)行力

環(huán)境保護(hù)行政管理要想落實(shí)到位，就必須加強(qiáng)執(zhí)行力，從中央到地方環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)構(gòu)都要在其職責(zé)范圍內(nèi)加大執(zhí)行力度，包括對(duì)環(huán)境監(jiān)督要確保覆蓋范圍廣、實(shí)時(shí)監(jiān)督與定期抽查相結(jié)合，對(duì)污染環(huán)境違法行為要加大懲處力度，形成威懾力。此外，應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政管理部門行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，免得所需要強(qiáng)制執(zhí)行還要經(jīng)過申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而環(huán)保行政管理機(jī)構(gòu)擁有執(zhí)法權(quán)還能夠提高執(zhí)行權(quán)威性，提高管理效率。