我國財政支持政策對養(yǎng)老服務的影響
——以山東省為例

宮錫強

(山東財經(jīng)大學 實驗教學中心，山東 濟南 250014)

一、引 言

人口老齡化是21世紀世界各國都要面臨的重大問題，我國人口老齡化問題具有增長速度快、基數(shù)大、未富先老等特點，養(yǎng)老保障負擔沉重給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。例如，進入21世紀以來，山東省65歲及以上人口占總人口的比重不斷攀升，大大超過了7%的國際警戒線。截至2019年末，山東省65歲及以上人口占總人口的比重為15.77%，超過全國12.6%的老齡化水平3.17個百分點。(1)數(shù)據(jù)來源于山東省2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。老年人口撫養(yǎng)比高達23.83%，超過全國17.8%的老年人口撫養(yǎng)比6.03個百分點。(2)根據(jù)山東省統(tǒng)計局2019年山東統(tǒng)計年鑒和國家統(tǒng)計局2019年中國統(tǒng)計年鑒計算得到。這意味著山東省每100位勞動人口要承擔贍養(yǎng)近24位老人的負擔。由此可見，人口老齡化形勢嚴峻導致了沉重的社會養(yǎng)老負擔，但現(xiàn)代化小型家庭難以滿足日益增長的養(yǎng)老服務需求，因此迫切需要探索適合的養(yǎng)老服務發(fā)展路徑。

在深化供給側結構性改革的背景下，財政政策支持養(yǎng)老服務發(fā)展是我國積極應對人口老齡化而采取的重要戰(zhàn)略舉措，對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、培育經(jīng)濟發(fā)展新動力都具有重要意義。黨的十九大報告提出要“構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境”。發(fā)展養(yǎng)老服務離不開財政政策的支持：一方面，政府本身承擔著提供公共服務、保障民生的社會職責，政府參與養(yǎng)老服務建設必然需要財政資金、優(yōu)惠政策和相關制度保障；另一方面，財政支持可以帶動更多的社會資本投入養(yǎng)老服務市場，培育養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，促進養(yǎng)老服務市場化，緩解社會養(yǎng)老負擔。因此，無論是從政府保障民生、提高公共服務的職責出發(fā)，還是從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，財政政策都應該支持養(yǎng)老服務的發(fā)展?；诖?，本文聚焦于養(yǎng)老服務的財政支持政策，驗證財政支持政策對于促進養(yǎng)老服務發(fā)展的關鍵作用。

二、文獻綜述與研究假設

(一)文獻綜述

對于人口老齡化問題的研究，最早可追溯到瑞典人口學家Gustav Sandbar于1900年發(fā)表的《人口年齡分類和死亡率研究》，他首次將0～14歲、15～59歲和60歲及以上作為人口年齡結構的劃分要素。1956年，聯(lián)合國總結了以往的研究成果，出版了著作《人口老齡化及社會經(jīng)濟后果》，其被視為關于人口老齡化問題研究的里程碑。此后，各國的人口老齡化程度日益提高，促使與人口老齡化相關的研究工作不斷深入，研究文獻不斷豐富。

1.政府職能定位與養(yǎng)老服務

隨著人口老齡化問題的不斷加重，家庭提供的非正式老年人照料已經(jīng)無法滿足高齡老人的養(yǎng)老需求，并且這種供需差距將會持續(xù)拉大。Pickard(2015)認為，政府作為社會治理主體，擁有大量的稅收收入，應該向納稅人提供相應的社會服務，滿足社會養(yǎng)老需求。[1]Zeynab(2012)認為，OECD國家政府應加強養(yǎng)老機構管理，確保老年人在養(yǎng)老機構享受專業(yè)、高效、舒適的養(yǎng)老服務，特別是在養(yǎng)老服務價格管理、行業(yè)競爭和非營利部門等方面。[2]廖楚暉(2014)調查了北京、廣州、上海以及深圳的社區(qū)居家養(yǎng)老服務后發(fā)現(xiàn)，政府對于我國一線城市的養(yǎng)老服務機構資助力度不斷加大，但考慮到機構的復雜性問題，地方政府應進一步幫助機構完善服務設施，提升服務水平。[3]于凌云、廖楚暉(2015)對比分析了西北與華中地區(qū)地方政府對于養(yǎng)老服務的引導力度后發(fā)現(xiàn)，不同的地方政府對于養(yǎng)老服務的引導力度存在差異性。[4]

2.財政支持方式與養(yǎng)老服務

Siciliani(2014)認為，政府應該以法律的形式建立長期照護保險制度，由長期照料保險基金、國家醫(yī)療保險和醫(yī)療補助，以及個人養(yǎng)老賬戶、個人儲蓄等多渠道籌措資金，為老年人獲取養(yǎng)老服務提供制度保障。為提供高質量的養(yǎng)老供給服務，在養(yǎng)老服務體系建設中要重視對養(yǎng)老服務人員的素質培養(yǎng)。此外，養(yǎng)老服務區(qū)域協(xié)同發(fā)展已成為構建養(yǎng)老服務體系的趨勢，養(yǎng)老服務的財政支持手段也已成為養(yǎng)老服務區(qū)域協(xié)同、融合發(fā)展中的必要條件。[5]特木欽(2019)通過分析江浙滬皖四地的養(yǎng)老服務財政支持政策后發(fā)現(xiàn)，這些地方政府大力引導社會力量參與舉辦養(yǎng)老機構的效果顯著。政府不斷完善托底服務，養(yǎng)老機構的軟硬設施在政府托底的條件下進一步完善，對老年人中的弱勢群體，始終堅持政府主導、強調“保基本、兜底線”。[6]李素利、白延濤(2017)認為，財政支持方式可以借助于養(yǎng)老保障所具有的政策價值來縮小養(yǎng)老水平的差距，改善養(yǎng)老服務水平，保障養(yǎng)老生活權益。[7]但目前我國的養(yǎng)老服務產(chǎn)品仍然存在一些不足，養(yǎng)老服務水平地區(qū)間不均衡等問題依然突出，頂層設計欠缺與政府推動不足制約了異地養(yǎng)老在制度和政策等方面的完善。

3.財政政策異質與養(yǎng)老服務

現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務財政支持力度出現(xiàn)了地域不均衡的特點。陳迪紅、孫福偉(2019)運用基尼系數(shù)和FGLS模型研究全國養(yǎng)老保障水平后發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障水平整體偏低并存在區(qū)域差異，東部地區(qū)無論是養(yǎng)老服務財政支持力度，還是財政支持手段的豐富程度都明顯高于中、西部地區(qū)，而提高政府對社保和就業(yè)的財政支出力度有助于養(yǎng)老保障水平的提高。[8，9]高曉路(2013)認為，地方政府在施行財政政策時，應該高度關注養(yǎng)老服務中公立養(yǎng)老機構的結構比例。[10]因此，應提高統(tǒng)籌層級并通過財政政策調節(jié)區(qū)域發(fā)展差異。

綜上可見，國內外眾多學者從不同角度出發(fā)，對養(yǎng)老服務財政支持政策相關問題進行了多層次、多維度的探索和分析。但隨著人口老齡化程度的加深，國內外針對養(yǎng)老服務財政支持政策的研究也存在一定的不足，主要表現(xiàn)在：一是，局部性研究較多，整體性研究較少。目前對于養(yǎng)老服務財政支持政策的研究，大多是分散性地研究總結某一項財政政策對外界的影響；二是，對策性研究較多，理論基礎性研究較少。目前對于養(yǎng)老服務財政支持政策的研究，以政策供給背景下養(yǎng)老服務提供模式為著眼點，并在此基礎上提出財政政策建議的研究偏多，而以養(yǎng)老服務財政政策本身為研究對象的則較少；另外，多數(shù)的實證研究以調研數(shù)據(jù)作為支撐，通過因子分析等方法進行估計推斷，具有一定的主觀性。基于此，本文構建動態(tài)面板計量模型，從宏觀政策角度分析山東省財政支出政策對養(yǎng)老服務水平的影響。由于養(yǎng)老服務水平統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺失，以及地方管理所呈現(xiàn)的區(qū)域異質性。因此，文中借鑒已有研究，重新選取了養(yǎng)老服務水平的描述性指標。同時，在養(yǎng)老服務水平的研究中，以往所采用的因子分析法存在較強的主觀性，本文采用客觀數(shù)據(jù)構建回歸模型，通過因果推斷來驗證財政支持政策的邊際效用。另外，受時效慣性影響，以及為避免模型設定的內生性問題，本文擬構建動態(tài)面板GMM方法消除部分偏差，以期穩(wěn)定進行參數(shù)估計。

(二)研究假設

財政政策支持對于地方養(yǎng)老服務水平的提升具有重要影響，并且地方政府通過稅收收入調節(jié)能夠直接作用于地方養(yǎng)老服務的投入規(guī)模。[1]另外，除財政直接進行投資以外，政府還可以利用補貼、貸款貼息、 購買服務等財政手段支持社會力量參與養(yǎng)老機構建設和養(yǎng)老服務提供，進而增加養(yǎng)老服務規(guī)模。[11]因此，本文提出假設1：

H1：財政支持政策能夠提升地方的養(yǎng)老服務水平，且能夠影響?zhàn)B老服務規(guī)模。

地方政府能夠改變養(yǎng)老服務的受益歸宿以及區(qū)域結構。[6,8，9]一個地區(qū)的養(yǎng)老服務能否實現(xiàn)專業(yè)化，與其結構配置息息相關，該影響因素眾多，包含硬件(養(yǎng)老服務設施)建設、軟件(養(yǎng)老服務人才)建設，以及能否吸引人才留駐等。[12]李長遠(2018)的研究也佐證了這一觀點，他認為養(yǎng)老服務結構優(yōu)化面臨認識誤區(qū)、工作機制缺乏、專業(yè)人才不足、服務瞄準對象狹窄、服務內容單一等制約因素。[13]因此，本文提出假設2：

H2:地方財政對于養(yǎng)老服務的投入能夠改變養(yǎng)老服務的結構配置，能否實現(xiàn)專業(yè)化建設，特別是人才建設對養(yǎng)老服務結構優(yōu)化具有重要影響。

養(yǎng)老服務發(fā)展是一個長期過程[14]，而地方財政政策具有時效性[15]，能否在有效的范圍內實現(xiàn)養(yǎng)老服務與政策效應的契合對于兩者的相互促進具有重要影響。養(yǎng)老服務被認為是一項長期且艱巨的社會化工程，是一項服務于老年弱勢群體的社會福利事業(yè)，需要征得各方面的協(xié)調，因此必須獲得政府財政的大力扶持。[14]由于外溢性時滯的存在，財政的支出決策易受以往決策的影響，財政支出對需求、供給的調節(jié)會產(chǎn)生一定的滯后性。[16]因此，本文提出假設3：

H3：地方財政政策對于養(yǎng)老服務水平的影響存在持續(xù)性。

三、模型構建與變量說明

為考察養(yǎng)老服務水平的核心影響因素，特別是財政支持政策，本文擬構建財政收支對養(yǎng)老服務水平影響的面板計量模型。此外，現(xiàn)有文獻使用簡單的面板方法來進行參數(shù)估計容易產(chǎn)生慣性，因此，本文采用動態(tài)面板GMM估計法，使用滯后項工具變量來克服模型的內生性問題。財政政策對于養(yǎng)老服務的影響具有多樣性，其效應的覆蓋面與時間跨度表現(xiàn)出復雜性與異質性，面板數(shù)據(jù)較好地綜合了時間序列數(shù)據(jù)和截面數(shù)據(jù)的特點，能夠獲得更多信息，并且增加了自由度，可以有效解決多重共線性問題，具有較為突出的優(yōu)勢?；诖?，本文采用面板雙固定效應模型進行實證分析，具體回歸方程為：

Yit=β0Yit-1+β1Xit+β2CONit+μi+φt+εit

(1)

其中，Yit與Yit-1分別是被解釋變量與其滯后項，鑒于山東省養(yǎng)老服務刻畫指標殘缺、數(shù)據(jù)結構松散，與傳統(tǒng)選用床位數(shù)等指標不同，本文采用城鎮(zhèn)職工人數(shù)(Ur)、居民參保人數(shù)(Jv)進行表征。同時，基于研究內容的需要，本文另引入兩者的一階滯后項(lUr、lJv)與二階滯后項(l2Ur、l2Jv)。社會養(yǎng)老保險往往與養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展，各省份在努力完善養(yǎng)老保險制度的基礎上，也大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，都在試圖構建“養(yǎng)老保險+養(yǎng)老服務”的老年保障體系[7]，因而有必要考量兩者的發(fā)展趨勢。Xit為核心解釋變量，文中選用一般公共預算收支差額(Fi)來描繪財政支持政策；CONit為控制變量，涵蓋人口特征、社會保障因素、經(jīng)濟變量與政治特性。其中，人口規(guī)模對于養(yǎng)老服務的投入與產(chǎn)出均具有重要的影響[17]，本文選用年末總人口數(shù)(zongrk)來表示；社會保障水平與養(yǎng)老服務水平存在相輔相成的關系，對養(yǎng)老服務具有重要的體系支撐[18]，本文選取社會保障和就業(yè)支出(expsec)、低保支出總額(diexp)、住房保障支出(exph)變量進行闡釋;同時，一個地區(qū)的社會經(jīng)濟狀況反映了老年人對社會養(yǎng)老服務的購買力[19]，本文采用人均GDP(aGDP)、第三產(chǎn)業(yè)占比(erin)來對經(jīng)濟發(fā)展狀況進行描繪；社會養(yǎng)老服務的發(fā)展需要建立與政治體制關聯(lián)的基礎性作用[20]，本文選取收入分權度(infin)、城鎮(zhèn)化率(urate)進行表示；μi代表個體異質的截距項；φt表示控制時間效應；εit表示隨機擾動項。數(shù)據(jù)均來源于歷年山東省的各類統(tǒng)計年鑒，樣本涵蓋2012～2017年17個地市的數(shù)據(jù)。各變量描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 各變量描述性統(tǒng)計

四、實證結果分析

(一)效用測算

本文選用系統(tǒng)GMM估計，具體回歸結果如表2所示。其中，采用逐步回歸剔除較強共線性變量，第(1)～(4)列的被解釋變量為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險保障人數(shù)，第(5)列的被解釋變量替換為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險保障人數(shù)的對數(shù)值(lcz)，以對比前4列的結果。此外，式(2)加入控制變量，式(3)加入滯后被解釋變量，式(4)為系統(tǒng)GMM估計，同時，時間固定效應以年份+year形式表示。

由表2的估計結果可以看出，財政支持政策對養(yǎng)老服務產(chǎn)生了正向影響，這驗證了假設1的部分論斷。同時，收入分權、支出分權以及城鎮(zhèn)化率對于某地區(qū)養(yǎng)老服務影響較為顯著，這表明政府行為是主導一個區(qū)域養(yǎng)老服務水平的重要影響因素，也再次證明了政府財政支持政策的必要性。其中，財政投入越大，地方養(yǎng)老服務水平提升越大，該種現(xiàn)象不僅存在于當期，其對于養(yǎng)老服務水平的影響存在持續(xù)性。經(jīng)測算，持續(xù)期為一年(滯后二期及多期不明顯)，該結論驗證了假設3，即地方財政對養(yǎng)老服務的影響具有持續(xù)性。

(二)規(guī)模與結構偏向測算

由于受數(shù)據(jù)可得性的限制，為驗證結構性偏向，本文收集了2018年山東省某市養(yǎng)老投入額、床位數(shù)、養(yǎng)老機構項目總投入、養(yǎng)老機構大中專畢業(yè)生連續(xù)工作年限，以及大中專畢業(yè)生入職養(yǎng)老服務補助金額，經(jīng)與投入數(shù)測算相關影響系數(shù)后發(fā)現(xiàn)，該市養(yǎng)老床位數(shù)和養(yǎng)老機構項目總投入系數(shù)為0.52，而大中專畢業(yè)生連續(xù)工作年限與其入職養(yǎng)老服務補助金額系數(shù)僅為0.29。這說明地方政府致力于興建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)和大型養(yǎng)老機構，但存在片面追求投資規(guī)模和床位數(shù)量的傾向，對于專業(yè)化的養(yǎng)老服務投入明顯偏少，特別是對于培養(yǎng)專業(yè)養(yǎng)老人才的投入相對匱乏，這驗證了假設1與假設2，即地方財政政策能夠影響?zhàn)B老服務的規(guī)模與結構。

(三)穩(wěn)健性檢驗

在上述回歸估計的基礎上，受系統(tǒng)GMM估計實現(xiàn)條件的約束，本文對滯后項工具變量進行估計，其中，p值均大于0.05，表征不存在自相關，回歸結果可信。對于工具變量有效性的檢驗，文中使用sargan檢驗，P值小于0.05，通過了工具變量的有效性檢驗。同時，wald檢驗的χ2值均小于0.05，拒絕原假設，因此本文選擇固定效應模型。此外，表2中第(5)列采用城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險保障人數(shù)作為被解釋變量，估計結果相似，說明回歸結果具有可靠性。

表2 面板回歸估計結果

綜上可見，財政支持政策確實提升了地方的養(yǎng)老服務水平，而政治因素，即地方政府行為是地方養(yǎng)老服務水平的主要影響因素。其中，對于財政支持政策，體現(xiàn)為財政投入越大，地方養(yǎng)老服務水平提升趨勢越明顯，且財政支持政策對于養(yǎng)老服務水平的影響呈現(xiàn)作用時效存在持續(xù)性的特征。同時，存在地方政府片面關注投入規(guī)模和床位數(shù)量而忽視對于專業(yè)化養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)的投入問題。上述問題也反映出地方政府對養(yǎng)老服務的財政投入在規(guī)模、結構與效應上尚存改善空間，單純追求規(guī)模投入勢必會導致養(yǎng)老服務產(chǎn)出邊際效應的下降，而長期忽視影響的持續(xù)性又將對財政投入效應的發(fā)揮產(chǎn)生一定的阻礙。此外，專業(yè)化人才的匱乏又進一步抑制了地方財政對養(yǎng)老服務水平的提升作用。

五、政策建議

本文通過梳理現(xiàn)行的養(yǎng)老服務財政支持政策，利用山東省各地市財政支持政策的實際數(shù)據(jù)，采用動態(tài)面板GMM方法，考察養(yǎng)老服務水平的財政支持政策的關鍵作用。在此基礎上，從規(guī)模、結構和效用方式等方面，考察分析了地方政府對于養(yǎng)老服務支持實踐中所存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)：在規(guī)模上，地方政府仍存在一味追求投資規(guī)模的現(xiàn)象；在結構上，對于專業(yè)化的養(yǎng)老服務投入明顯偏少，特別是對于專業(yè)養(yǎng)老人才培養(yǎng)的投入相對匱乏；在效應上，地方財政支持對于養(yǎng)老服務水平的影響存在持續(xù)性，時效期為一年?；谏鲜鼋Y論，本文提出以下幾點政策建議：

首先，政府應進一步加大對養(yǎng)老服務的投入力度，為社會養(yǎng)老服務的發(fā)展提供有力支撐。一是，要求投入規(guī)模適應經(jīng)濟發(fā)展水平與人口老齡化速度，做好財政持續(xù)支持養(yǎng)老服務的中長期投入規(guī)劃，合理估算不同養(yǎng)老服務項目所需的財政投入，從多渠道籌集資金。二是，各級政府應明確養(yǎng)老服務的不同職責范圍，主動補充市場在養(yǎng)老服務上的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮多元主體的引導優(yōu)勢，與家庭、企業(yè)以及社會組織分工合作，共同承擔養(yǎng)老責任。

其次，政府應調整財政支持養(yǎng)老服務的投入結構，特別是要注重實現(xiàn)由盲目擴大規(guī)模向專業(yè)化人才隊伍建設的轉變。一是，要有效整合各級政府的財政資金，形成支持養(yǎng)老服務發(fā)展的專項資金儲備，以避免由于擴大養(yǎng)老服務的覆蓋范圍而導致資金不足，進而引發(fā)投入結構嚴重偏斜的現(xiàn)象。二是，政府應更為關注農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務建設，特別是經(jīng)濟落后區(qū)域的財政投入結構。合理有效地分配資金，停止盲目建設高級養(yǎng)老院等形象工程。三是，應加強對于養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)的投入。養(yǎng)老服務更需要專業(yè)化人才，需要建立專業(yè)化隊伍，政府應加大對于養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)的投入，提升青年群體對于養(yǎng)老服務行業(yè)的好感度，吸引其積極進入該行業(yè)。

最后，對于財政支持政策，不應僅看到當期的政策效應，更應關注政策的長效機制。無論是財政的政策效應還是養(yǎng)老服務的發(fā)展，都具有長期性，這也就要求政策制定者應立足長遠，決不能單純?yōu)橥癸@政績而追求短期的政策效應。財政支持政策應充分考量養(yǎng)老服務的長遠發(fā)展，以避免政策變換頻繁阻礙其應有效應的發(fā)揮。