我國農(nóng)村垃圾管理瓶頸及其破解

黃戲 李強(qiáng) 王三秀 毛美媚

目前我國大力推行農(nóng)村垃圾多層級管理，旨在激發(fā)村民主體自覺，融入環(huán)境整治主體角色。該管理模式取得一定成效的同時(shí)也存在政策“懸浮”，即政策無法下沉，其核心在于單向治理下官民互動(dòng)缺失，政策遭遇下沉阻力。針對該問題，一方面需轉(zhuǎn)變數(shù)量化管理向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，另一方面應(yīng)結(jié)合我國鄉(xiāng)土社會(huì)特有的組織資源提高村民參與性，實(shí)現(xiàn)多元共治。

在我國農(nóng)村，垃圾問題日益嚴(yán)峻。生活垃圾作為農(nóng)村環(huán)境的主要污染源，每年以10%的速度增加，年增長率逐漸超過城市。國家重視垃圾“減量化、無害化、資源化”處理，但以城市治理為主，農(nóng)村地區(qū)垃圾處理相對薄弱，呈現(xiàn)分散式、落后性等特征。

目前學(xué)者們對我國農(nóng)村垃圾管理開展了豐富的研究，主要側(cè)重于兩方面。一是基于實(shí)證研究表明：農(nóng)村垃圾基礎(chǔ)服務(wù)缺失是農(nóng)村垃圾管理最明顯的問題;村民受主觀因素、客觀因素影響，參與積極性呈現(xiàn)波動(dòng)。二是管理模式運(yùn)行遭遇制度壁壘：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“結(jié)構(gòu)性”與“功能性”空洞現(xiàn)象，基層政府功能喪失;公共產(chǎn)品供給不足，損害農(nóng)民的環(huán)境利益;政府治理碎片化，權(quán)責(zé)推諉不清，政策措施無法落實(shí)等，學(xué)者們對這些問題分別提出針對性的改進(jìn)對策。

以上研究有著豐富的理論與實(shí)踐意義，對分析現(xiàn)實(shí)問題、改善我國農(nóng)村垃圾管理有著舉足輕重的作用，但多數(shù)研究立足于政府行為分析，或是村民單向個(gè)體研究，并未關(guān)注政府與村民之間的互動(dòng)效果對政策執(zhí)行的影響。政府與公眾的合作效果是影響公共政策執(zhí)行的重要因素，政府要讓公眾感受到項(xiàng)目推行以公眾利益為重，才能增強(qiáng)公眾對政府的認(rèn)同感，從而積極參與公共事務(wù)。[1]并且政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題，存在預(yù)期效果與執(zhí)行效果誤差。應(yīng)遵守追蹤反饋原則，不斷調(diào)整原來所選擇的策略，逐步達(dá)到或接近預(yù)期目標(biāo)。如果忽視動(dòng)態(tài)的運(yùn)行狀況，實(shí)際執(zhí)行效果會(huì)偏離目標(biāo)軌跡。重視公眾參與，根據(jù)公眾行為變化調(diào)整政策資源是農(nóng)村垃圾管理的關(guān)鍵，然而，以該角度解決農(nóng)村垃圾管理問題的研究相對欠缺。

為進(jìn)一步研究農(nóng)村垃圾管理中的官民良性合作，推動(dòng)多元共治，同時(shí)遵循政策執(zhí)行的追蹤反饋原則，讓政策更好落地生根，文章從政府與村民兩個(gè)主體出發(fā)，構(gòu)建官民良性互動(dòng)推動(dòng)政策落地的環(huán)境條件：結(jié)合我國鄉(xiāng)村社會(huì)的治理優(yōu)勢，構(gòu)建官民良性互動(dòng)路徑，克服政策“懸浮”問題，促進(jìn)農(nóng)村垃圾有效管理。

我國農(nóng)村垃圾管理的瓶頸及其原因

1、農(nóng)村垃圾管理出現(xiàn)政策“懸浮”

政策“懸浮”是指中央制定的政策內(nèi)容沒有在底層實(shí)施貫徹，“懸浮”在機(jī)關(guān)之間無法落地，政策執(zhí)行達(dá)不到理想效果。[2]農(nóng)村垃圾管理出現(xiàn)了政策“懸浮”現(xiàn)象：政府針對農(nóng)村人居環(huán)境整治頒布一系列政策，但由于基層政府單向治理與村民主體缺失，導(dǎo)致政策沒有下沉的推力和對象，停留在數(shù)量化指標(biāo)以及上下層政府之間，無法實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

（1）數(shù)量化與形式化管理

從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，政策任務(wù)層層分解，逐級下達(dá)落實(shí)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)量化成果。[3]我國農(nóng)村垃圾管理實(shí)行中央部署、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，以普及率、百分比等可量化、可監(jiān)測、可考核的具體指標(biāo)作為人居環(huán)境質(zhì)量提升的體現(xiàn)與考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。稅費(fèi)改革后，以上級政府撥款方式建設(shè)農(nóng)村，基層政權(quán)從過去的汲取型變成與農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”，[4]村級組織沒有多余的財(cái)務(wù)調(diào)動(dòng)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是建設(shè)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的主力，農(nóng)村基層組織以管理、整理資料為中心工作，村干部要規(guī)范填寫、制作各類資料、報(bào)表與記錄。[5]

在廣西S縣H村調(diào)研①時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)至農(nóng)村基層組織，由于未實(shí)施精細(xì)化管理，村務(wù)更多是粗線條上報(bào)。即使臟亂差現(xiàn)象依然存在，村干部也會(huì)美化村內(nèi)形象，只要能完成上級制定的目標(biāo)，正如H村的一名干部說，“鎮(zhèn)里只要我們及時(shí)上交報(bào)表”。注重垃圾治理的數(shù)量化成果，治理成效取決于村務(wù)上報(bào)的完成率，而不是環(huán)境改善，垃圾治理停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層組織之間，村民行為變化處于黑箱狀態(tài)。

（2）村民缺位割裂共治格局

村民主體缺位導(dǎo)致政策沒有下沉的對象。政府配置政策執(zhí)行的資源，村民行動(dòng)并享受政策下沉的成果，當(dāng)村民獲取豐富的環(huán)境信息且具有強(qiáng)烈的自主意識(shí)時(shí)，才會(huì)贊成認(rèn)同鄉(xiāng)村自治工作，自愿參與其中，具備主體自覺性。[6]從調(diào)查情況來看，H村有21個(gè)隊(duì)，每隊(duì)約150人，成面狀居住，每隊(duì)配置四個(gè)中型敞口垃圾箱。經(jīng)觀察，村里存在垃圾堆積現(xiàn)象，垃圾箱四周垃圾散亂，箱內(nèi)垃圾混合。對于垃圾隨意堆放問題，1隊(duì)村民（A）說，“垃圾箱太遠(yuǎn)，垃圾堆在墻角很方便，我們習(xí)慣燒垃圾”;15隊(duì)的村民（B）說，“隨便倒垃圾是正常的”。問及村民是否了解環(huán)境保護(hù)時(shí)，6隊(duì)的村民（C）和村民（D）表示，“村里干凈很好，但和自己關(guān)系不大”，村民（D）補(bǔ)充說，“村口有‘愛護(hù)環(huán)境、垃圾分類等標(biāo)語，我們能做到的很少”。村民如實(shí)反映了意識(shí)與行動(dòng)的沖突：有愛護(hù)環(huán)境的意識(shí)萌芽，卻缺乏主動(dòng)參與的行動(dòng)，即使部分村民遵守規(guī)則指定投放垃圾，在垃圾投入垃圾箱過程中出現(xiàn)飛濺、掉落，也不會(huì)動(dòng)手拾起，于他而言，公共區(qū)域由大家負(fù)責(zé)，無需耗費(fèi)個(gè)人時(shí)間、勞力成本。

（3）政策過程非動(dòng)態(tài)化

政策議程建立到評估每一環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)不可控因素，從而影響下一階段的行動(dòng)，掌握每一階段的動(dòng)態(tài)信息十分重要。[7]政府未將政策執(zhí)行視作動(dòng)態(tài)過程，只注重投入，沒有持續(xù)深入追蹤政策的執(zhí)行效果，政策懸浮在資源配置上，而不是資源配置的效果。許多縣鎮(zhèn)政府沒有設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，未能持續(xù)性定點(diǎn)檢查設(shè)施的運(yùn)行情況。政府人員較少深入村莊內(nèi)部檢查，無法對設(shè)施的需求與供給進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。基層政府按照上級指令配置相應(yīng)資源，卻不關(guān)注垃圾處理全流程運(yùn)行，無法根據(jù)村民的需求調(diào)整資源。政策的短期化執(zhí)行，較少追蹤村民的行動(dòng)變化以及忽視對村民的持續(xù)性引導(dǎo)，難以根據(jù)治理的制約因素與發(fā)展需求優(yōu)化管理方案。

2、農(nóng)村垃圾管理政策“懸浮”的原因分析

（1）壓力型體制缺陷放大

農(nóng)村垃圾管理政策“懸浮”在機(jī)關(guān)之間是因?yàn)檗r(nóng)村垃圾管理基于高標(biāo)準(zhǔn)的考評指標(biāo)，不可避免出現(xiàn)基層政府只關(guān)注農(nóng)村環(huán)保達(dá)成率的數(shù)量化現(xiàn)象。以結(jié)果為導(dǎo)向的壓力型體制將目標(biāo)責(zé)任制作為運(yùn)作方式，數(shù)量化任務(wù)逐級下達(dá)，壓力層層加大，行政層級越低目標(biāo)越高，下級政府必須要如期完成上級政府制定的“超高”指標(biāo)，才能通過考核。[8]壓力型體制的初衷是維系個(gè)人政績保證每一層級政府集中力量做大事，但高強(qiáng)度壓力下衍生出一套“上有政策、下有對策”，尤其是連帶責(zé)任下，上下級政府出現(xiàn)“捆綁”局面，某種“庇護(hù)關(guān)系”形成，應(yīng)付式與夸大式的變通策略隨之產(chǎn)生。[9]在強(qiáng)力問責(zé)的壓力型體制下，基層政府只能將工作重心放在環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施配置的比例上，村務(wù)也不會(huì)將個(gè)人管轄范圍內(nèi)的管理短板上報(bào)組織。基于壓力型體制的弊端，數(shù)量化與形式化的管理使政策懸浮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間，無法下沉到村民行動(dòng)上，只為完成硬性任務(wù)，而不是農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量的提升。

（2）村民主體自覺迷失

其一，公共物品的特性。村民隨意排放的根源是因?yàn)榄h(huán)境作為典型的公共物品難以擺脫公地悲劇，每個(gè)人都能享受資源，卻沒有人愿意為公共資源付出改善成本，加劇環(huán)境惡化。[10]村民認(rèn)為自己都有隨意傾倒的權(quán)利，因?yàn)闆]有清晰的邊界去限定每個(gè)人的權(quán)責(zé)利。當(dāng)家庭垃圾進(jìn)入公共區(qū)域后是具有外部性的公共厭惡品，污染成本由第三方承擔(dān)，村民會(huì)產(chǎn)生“與我無關(guān)”的態(tài)度。[11]只有當(dāng)污染加劇影響個(gè)人時(shí)，村民改善環(huán)境的意愿才會(huì)產(chǎn)生，但污染整治依賴集體行動(dòng)，不可避免產(chǎn)生“搭便車”行為，有人不愿分擔(dān)集體行動(dòng)的成本。外部性導(dǎo)致付出管理成本的村民感到不平衡，他們寧愿選擇共同承擔(dān)環(huán)境污染的成本，也不會(huì)讓“搭便車”的人獲益。相較于個(gè)人成本付出，村民更樂意村委集中處理并非個(gè)人。[12]

其二，村民環(huán)境教育匱乏。村民的環(huán)境意識(shí)受其獲得的環(huán)境信息、知識(shí)有關(guān)，一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)民獲取信息依靠“個(gè)人認(rèn)知”、“媒體報(bào)紙”、“他人告知”、“政府通知”、“村委告訴”這五個(gè)途徑，獲取程度依次減弱。[13]村民能否從電子設(shè)備獲取環(huán)境知識(shí)取決于個(gè)人的興趣偏好;除了選舉大會(huì)等正式的村民會(huì)議，基層行政人員較少與村民溝通，無法傳遞環(huán)境知識(shí);村委依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令與宣傳，自身獲取信息渠道較單一，難以將更多的信息傳遞給村民。個(gè)人環(huán)境知識(shí)體系薄弱、其他獲取途徑匱乏的背景下，村民的信息需求得不到滿足，只能憑借個(gè)人意識(shí)、價(jià)值觀來判斷行為的正確性。

我國農(nóng)村垃圾管理問題的破解之道

1、重視農(nóng)村垃圾的實(shí)效性治理

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾由數(shù)量化、形式化管理向?qū)嵭灾卫磙D(zhuǎn)變。一方面，掌握建制村基礎(chǔ)設(shè)施的配置情況以及村民參與行為信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合村干部上報(bào)的統(tǒng)計(jì)材料進(jìn)行核實(shí)，走訪農(nóng)村，深入觀察環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的使用效果，經(jīng)常性與村民交流。另一方面，農(nóng)村基層組織作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的連接點(diǎn)，應(yīng)發(fā)揮好“承上啟下”作用，不應(yīng)陷入整理、統(tǒng)計(jì)資料的繁忙工作中，而是解決實(shí)際問題，例如召集資源建立村莊保潔制度、激勵(lì)村民自主進(jìn)行垃圾就地分類減量、保障農(nóng)村保潔人員工資福利等。農(nóng)村垃圾管理效果不能局限于數(shù)量化成果，應(yīng)根據(jù)村民行為的實(shí)質(zhì)性變化情況來判斷，重在環(huán)境質(zhì)量提升。

2、利用鄉(xiāng)土社會(huì)的組織資源提高村民主體自覺

幾千年來中國鄉(xiāng)村的村規(guī)民約、文化風(fēng)俗、行為習(xí)慣等價(jià)值共識(shí)是構(gòu)成鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在因素，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)自治特征，非正式規(guī)范發(fā)揮重要作用。[14]將鄉(xiāng)土社會(huì)里能通過情感關(guān)系影響他人行為的鄉(xiāng)村權(quán)威、家庭關(guān)系與熟人社會(huì)等組織資源歸為社會(huì)資本的紐帶，即一根根私人聯(lián)系構(gòu)成關(guān)系網(wǎng)的連接點(diǎn)。[15]正如帕特南所說，社會(huì)資本是一種公民參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠與信任的規(guī)范，能夠促進(jìn)社團(tuán)成員合作，從而建立互惠互利的制度規(guī)則，克服集體行動(dòng)的困境。[16]

首先，利用鄉(xiāng)村權(quán)威培育行動(dòng)規(guī)則。杜贊奇認(rèn)為領(lǐng)袖精英在文化網(wǎng)絡(luò)中擁有絕對的權(quán)力與說服力，能夠影響他人。[17]在中國要建立人人參與的環(huán)境社交網(wǎng)絡(luò)，首先從村長入手，村長是村落精英階層的核心與村落基層組織的代表。[18]村長通過試行環(huán)保村規(guī)，公開批評隨意排放垃圾的家庭，贊揚(yáng)分類處理、減量等配合行為，提高村民的環(huán)保自覺性。鄉(xiāng)村家庭還有明顯的宗族屬性，族內(nèi)德高望重者具有話語權(quán)，要求族人遵守規(guī)則具有可行性。[19]

其次，依據(jù)家庭關(guān)系促進(jìn)內(nèi)部合作。福山認(rèn)為血緣關(guān)系決定人與人之間的信任與合作。[20]推動(dòng)家庭參與環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)是通過家長，同時(shí)加強(qiáng)對孩子的教育，培養(yǎng)孩子愛護(hù)環(huán)境的習(xí)慣，環(huán)境教育能夠提高人們對環(huán)境問題和解決方案的認(rèn)識(shí)和關(guān)注。[21]以家庭為基本單位，建立家庭合作的垃圾有效分類處理方式。

最后，借助熟人社會(huì)推廣參與范圍。中國人的信任關(guān)系也建立在家族外的親密關(guān)系。[22]熟人社會(huì)可以召集更多人加入其中，信任發(fā)揮作用，第三方相信同伴并且樂意作出相似的行為。對于不愿參與的人，村民可能會(huì)對他們進(jìn)行懲罰，采取排斥、議論等社會(huì)仲裁方式，迫使他們主動(dòng)參與其中，鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序要求村民必須守禮做人，否則會(huì)成為被排斥的對象。[23]

3、構(gòu)建政策動(dòng)態(tài)執(zhí)行的實(shí)施-反饋-調(diào)整機(jī)制

政策下沉依賴于村民主體自覺、政府有效執(zhí)行，為構(gòu)建農(nóng)村垃圾管理政策動(dòng)態(tài)執(zhí)行的實(shí)施-反饋-調(diào)整機(jī)制，改進(jìn)德弗勒的互動(dòng)過程模型[24]（參見下圖）。該模型強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，一是重視信息反饋，保證政府與村民之間互動(dòng)渠道的暢通;二是重視垃圾基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行、以及由政策引起的村民行為態(tài)度方面的實(shí)質(zhì)變化。讓懸浮在靜態(tài)資源配置的管理政策落實(shí)到實(shí)質(zhì)性的投入-產(chǎn)出過程，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

第一，保障村民的環(huán)境知情權(quán)。利用各種途徑宣傳推廣，改變以往貼告示、標(biāo)語等單一的宣傳方式，委派鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員或是農(nóng)村基層干部經(jīng)常與村民深入交談;將垃圾管理納入村民大會(huì)議題，定期召開會(huì)議，讓村民在大會(huì)中表達(dá)個(gè)人看法，引導(dǎo)村民為環(huán)境管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策;充分運(yùn)用信息手段建立互動(dòng)平臺(tái)，鼓勵(lì)農(nóng)民運(yùn)用手機(jī)等微型通訊手段參與其中。

第二，根據(jù)管理動(dòng)態(tài)信息調(diào)整資源配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以選取一些典型指標(biāo)獲取信息，指標(biāo)主要有農(nóng)民對政府垃圾管理的滿意度、農(nóng)民隨意傾倒垃圾的污染指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施的使用率等，重點(diǎn)獲取村民的行為、態(tài)度等信息。具體而言，借助評價(jià)手冊等工具記錄在案，以家庭完成的垃圾堆肥次數(shù)、垃圾日產(chǎn)量等指標(biāo)為主，依據(jù)指標(biāo)的量化結(jié)果給予物質(zhì)激勵(lì);深入了解村民的投放需求，掌握垃圾箱的設(shè)置是否便于投放、垃圾車清運(yùn)是否及時(shí)，村內(nèi)隨意傾倒的垃圾點(diǎn)數(shù)等信息。

結(jié) 論

從目前實(shí)踐來看，農(nóng)村垃圾管理重心在于數(shù)量化的成果指標(biāo)，而不是村民行為態(tài)度的實(shí)質(zhì)性變化，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，因而需要轉(zhuǎn)變管理思路，改善現(xiàn)狀。農(nóng)村地區(qū)有鄉(xiāng)土人情的優(yōu)勢，村民期望獲取他人的認(rèn)可，尤其是鄉(xiāng)村權(quán)威的認(rèn)同，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾有效管理，堅(jiān)持實(shí)效性治理的前提下，應(yīng)重視對村民主體自覺的培養(yǎng)，推動(dòng)其積極參與;同時(shí)遵循政策動(dòng)態(tài)執(zhí)行的追蹤反饋原則，獲取全面的動(dòng)態(tài)管理信息，依據(jù)村民實(shí)際環(huán)境需求供應(yīng)資源，實(shí)現(xiàn)政策下沉，保證農(nóng)村環(huán)境整治計(jì)劃順利實(shí)施。

注釋

① 材料來源于筆者2019年7月初至10月初在廣西S縣H村的調(diào)研，行文涉及的地名與人名均做了處理。

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作者簡介

黃 戲 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槔卫?、環(huán)保政策

李 強(qiáng) 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槔卫怼h(huán)保政策

王三秀 華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、公共管理

毛美媚 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槔卫?、環(huán)保政策