政府參與ppp合作模式的風(fēng)險(xiǎn)及限制研究

謝玉軍 帖鵬飛

（鄭州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 451460）

由于PPP項(xiàng)目投資時(shí)間長(zhǎng)、投資數(shù)額大、政府換屆、市場(chǎng)變化等因素，政府對(duì)于項(xiàng)目從開始建設(shè)到最后的運(yùn)營(yíng)都會(huì)面臨很多不確定的因素或者各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的基本原則和一般規(guī)定是：風(fēng)險(xiǎn)分配按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”。

一、政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從的三條主要原則包括：（1）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；（2）承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；（3）承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。具體的規(guī)定是：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。政府須承擔(dān)監(jiān)管、保護(hù)公共利益（社會(huì)）的風(fēng)險(xiǎn)，在政府負(fù)責(zé)向用戶直接收費(fèi)的情況下，還需承擔(dān)購(gòu)買服務(wù)/或取或付（財(cái)務(wù)）的風(fēng)險(xiǎn)。投資人須承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)以及股本投入和融資風(fēng)險(xiǎn)。融資機(jī)構(gòu)須承擔(dān)貸款回收的風(fēng)險(xiǎn)。其中政府的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾種：PPP項(xiàng)目的政府風(fēng)險(xiǎn)是由于政府換屆、行政改革、政策變化等原因造成的PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中受到的阻力或障礙，主要包括政府的風(fēng)險(xiǎn)有：

（一）政府決策失誤

由于ppp項(xiàng)目最近發(fā)展起來(lái)的，政府由于物有所值論證不充分和財(cái)政能力論證不科學(xué)，以及對(duì)項(xiàng)目的必要性和可行性等論證都缺乏專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、透明的情況下，再加上人才的準(zhǔn)備不充分、咨詢機(jī)構(gòu)的不專業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的不徹底、法律設(shè)計(jì)的缺陷、退出機(jī)制的缺乏、程序的不規(guī)范等等各個(gè)因素會(huì)導(dǎo)致會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的面臨困境。廉江中法供水廠項(xiàng)目就是這種政府決策失誤的典型例子。

（二）政府信用風(fēng)險(xiǎn)

政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接的危害。導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)的原因有兩方面：一方面，政府的契約精神和契約意識(shí)淡?。涣硪环矫媛募s能力比較差，沒有能力保證履約能力，如果沒有中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制的支持，政府難免在PPP項(xiàng)目的合作中出現(xiàn)違約。以印度大博電廠項(xiàng)目為例，1995年，該項(xiàng)目與國(guó)營(yíng)的馬邦電力局(MSEB)簽訂了售電協(xié)議，并由印度中央政府對(duì)該協(xié)議提供反擔(dān)保，且雙方約定在售電協(xié)議不中止的情況下也可以啟動(dòng)這一擔(dān)保程序。20世紀(jì)末，由于印度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑，馬邦政府無(wú)力支付高額的電力費(fèi)用，電費(fèi)支付糾紛由此產(chǎn)生，同時(shí)，項(xiàng)目公司要求印度中央政府兌現(xiàn)反擔(dān)保，卻遭到了印度中央政府的拒絕，導(dǎo)致項(xiàng)目陷于停頓狀態(tài)。

（三）法律、政策變更風(fēng)險(xiǎn)

法律、政策變更風(fēng)險(xiǎn)是指由于頒布、修改、廢除一些法律和政策而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、合理性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品與服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等條款發(fā)生巨大變化，從而給項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目中止或失敗的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)生這一風(fēng)險(xiǎn)的有北京第十水廠項(xiàng)目，2002年外方日本三菱商事株式會(huì)社和英國(guó)安格利安水務(wù)國(guó)際控股有限公司組成的安菱聯(lián)合體中標(biāo)。但是由于原來(lái)計(jì)劃供水管道被首都機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目占用，再加上密云水庫(kù)的水位不斷持續(xù)下降，水廠的建設(shè)遙遙無(wú)期，最后通過轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制，解決了這個(gè)項(xiàng)目所面臨的的風(fēng)險(xiǎn)問題。

（四）項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目唯一性是指其獨(dú)特性，當(dāng)政府或其他投資人在項(xiàng)目附近新建或改建其他項(xiàng)目，與項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，項(xiàng)目便喪失其獨(dú)特性從而產(chǎn)生了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，便會(huì)使其預(yù)期收益減少，影響項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)在道路類PPP項(xiàng)目中發(fā)生得較為頻繁，2003-2008杭州灣跨海大橋就是典型代表。早期的預(yù)計(jì)投資額和預(yù)計(jì)使用人數(shù)都存在重大的計(jì)算誤差和風(fēng)險(xiǎn)的分配機(jī)制，導(dǎo)致合同的預(yù)期目的對(duì)資本方來(lái)說(shuō)是遙不可及，更為重要的是在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時(shí)，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋就已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。2013年通車的嘉紹大橋?qū)贾轂炒髽騺?lái)說(shuō)是“雪上加霜”，同樣是小車的通行費(fèi)，杭州灣大橋?yàn)槊看?0元，而嘉紹大橋全程通行費(fèi)為65元。2014年，錢江通道也已通車，通行費(fèi)為45元，進(jìn)一步分流可付費(fèi)人數(shù)，導(dǎo)致大部分民營(yíng)資本的退出和央企的接盤而終于完成這一宏大工程。

（五）公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起民眾不滿甚至反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)而造成的風(fēng)險(xiǎn)。多發(fā)生在與公眾利益密切相關(guān)的項(xiàng)目中，尤其是環(huán)保項(xiàng)目。例如漢口北垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，于2008年12月30日破土動(dòng)工。該項(xiàng)目是2005年立項(xiàng)選址，在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)或許是可行的，但經(jīng)過幾年的發(fā)展，盤龍城一帶已經(jīng)是樓盤林立，居民小區(qū)已成規(guī)模，2008年底再在此動(dòng)工建設(shè)垃圾焚燒電廠已經(jīng)不適宜了，相關(guān)職能部門沒有靈活根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整思路，而是繼續(xù)按三四年前的既定計(jì)劃實(shí)施，結(jié)果垃圾焚燒產(chǎn)生二惡英和重金屬，對(duì)人和物有巨大的危害，遭到周圍群眾的強(qiáng)烈反對(duì)。

（六）社會(huì)資本的違約風(fēng)險(xiǎn)

很多文章往往強(qiáng)調(diào)政府常常以各種理由違反合同約定，導(dǎo)致項(xiàng)目終止或者社會(huì)資本退出，其實(shí)社會(huì)資本也存在違約的可能性，其違約形式主要是項(xiàng)目資本金與合同約定的嚴(yán)重不符，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政治、經(jīng)營(yíng)等各種因素，社會(huì)資本到后期不能有效的融資，或者融資的數(shù)額達(dá)不到項(xiàng)目的要求，往往會(huì)造成半拉子工程，這尤其在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目里面非常突出。其他的風(fēng)險(xiǎn)還有收益不足風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等等，這都要從制度設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、付費(fèi)方式、項(xiàng)目分類等各種方面精確評(píng)估、做好預(yù)防和變更。尤其涉及到項(xiàng)目的收益，根據(jù)產(chǎn)品的性質(zhì)，采用政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼，合理解決政府購(gòu)買服務(wù)和社會(huì)資本獲得合理報(bào)酬之間的平衡。

二、政府參與PPP合同的限制

（一）政府參與ppp合作模式的財(cái)政政策的限制

1.新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外。

2.采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方。

3.嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。對(duì)于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。

4.強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。

5.調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金。（1）各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例按以下規(guī)定執(zhí)行。城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目：城市軌道交通項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%。（2）城市地下綜合管廊、城市停車場(chǎng)項(xiàng)目，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。

（二）政府的擔(dān)保責(zé)任限制

構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的，目的是嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來(lái)源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。政府投入資本金的性質(zhì)“投資項(xiàng)目資本金對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金必須滿足國(guó)務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題?？傊?，通過財(cái)政部和發(fā)改委的規(guī)章制度的規(guī)定，按照政府和社會(huì)資本合作，按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則，政府起到監(jiān)督、監(jiān)控、管理、協(xié)調(diào)等宏觀方面的作用，項(xiàng)目公司則承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等這方面的責(zé)任，對(duì)于政府而言，為了防止借助ppp名義大力進(jìn)行舉債，超過政府現(xiàn)在或者今后的支付能力，所以規(guī)定ppp項(xiàng)目每年的財(cái)政支出不能超過一定的限度；為了防止政府以ppp項(xiàng)目之名，行使大規(guī)模的利用地方平臺(tái)進(jìn)行舉債或者變相舉債，所以規(guī)定政府不能承諾收益保底擔(dān)保、無(wú)條件的回購(gòu)項(xiàng)目；為了防止地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，明確約定項(xiàng)目資本金不是地方債務(wù)，讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。