在教育現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)高教管理體制改革的思考

涂孟梅

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川 南充 637000）

二十世紀(jì)以來，我國對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)始終進(jìn)行著不遺余力的追求，教育是進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，要真正實(shí)現(xiàn)國家的現(xiàn)代化，就必須要重視教育現(xiàn)代化。國家對(duì)此也非常重視，在教育規(guī)劃綱要中提出：要在2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。在推動(dòng)教育現(xiàn)代化這個(gè)龐大而系統(tǒng)的進(jìn)程中，對(duì)教育管理體制的改革和完善是當(dāng)務(wù)之急。

一、教育管理體制的內(nèi)涵

教育管理體制是在一定社會(huì)的政治、經(jīng)歷和文化基礎(chǔ)上建立的，使學(xué)校在進(jìn)行決策和實(shí)施行動(dòng)時(shí)所能遵循的制度依據(jù)。高教管理體制影響著高等教育投資、管理、辦學(xué)等諸多方面，保障了高等教育體制這整個(gè)系統(tǒng)的建構(gòu)和運(yùn)行。高教管理體制改革，從宏觀層面而言，要理順高校、政府、社會(huì)三者之間的關(guān)系；從微觀層面而言，它要處理好高校內(nèi)部管理權(quán)力的劃分，包括高校的人事選聘、教學(xué)科研、財(cái)務(wù)、后勤等一系列管理活動(dòng)。改革高教管理體制，使高等教育既適應(yīng)國家的政治環(huán)境，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代科技、文化的發(fā)展，又能遵循高等教育自身的發(fā)展規(guī)律。

二、目前高教管理體制普遍存在的問題

（一）宏觀層面

1.高校與政府的權(quán)力分配問題。

我國的高教管理體制最早是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上建立起來的，教育行政部門持有直接指揮與管理各大高等院校的權(quán)力，對(duì)不同類型和特點(diǎn)的高校實(shí)行統(tǒng)一管理模式。長期以來，計(jì)劃痕跡嚴(yán)重的管理體制已經(jīng)無法適應(yīng)飛速發(fā)展的新時(shí)代，它的弊端日益顯現(xiàn)。高度統(tǒng)一與集中的管理體制嚴(yán)重限制了各大高校的辦學(xué)自主權(quán)，使原本應(yīng)該各具特色的高校失去了自由發(fā)揮的空間，也壓抑了學(xué)生的個(gè)性發(fā)展。近年來，隨著高等教育管理體制改革的不斷深化，政府權(quán)力下放，高校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大，由政府直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎笇?dǎo)、監(jiān)督，取得了一定的成效，但是這與教育現(xiàn)代化的發(fā)展要求還有很大的距離，目前仍然存在政府管得過多過寬，政府權(quán)力在高校無所不在的問題，高校仍然沒有充分的辦學(xué)自主權(quán)，不能發(fā)揮自己的特色。

2.高校自我封閉，與社會(huì)脫節(jié)的問題。

高等教育的最終目的是培養(yǎng)對(duì)社會(huì)有用的人才，因此要與社會(huì)建立充分的聯(lián)系，培養(yǎng)出與社會(huì)需要對(duì)接的優(yōu)秀人才。然而，由于管理體制存在問題，我國的高等教育形成了自我封閉現(xiàn)象，嚴(yán)重與社會(huì)脫節(jié)。這主要體現(xiàn)在辦學(xué)主體和投資通道兩方面。首先，由于高教辦學(xué)體制還不夠健全，學(xué)校的發(fā)展方向由政府決定，辦學(xué)主體太過單一，缺少社會(huì)和個(gè)人的參與。這樣不僅限制了高等教育吸收有潛力的民間資金，影響高校辦學(xué)質(zhì)量，不利于人才培養(yǎng)；同時(shí)也淡化了全社會(huì)對(duì)于高等教育的關(guān)注和了解。教育是一個(gè)國家的百年大計(jì)，高等教育本應(yīng)與社會(huì)建立最為密切的聯(lián)系，但由于社會(huì)在高等教育的辦學(xué)、投資和管理、監(jiān)督等方面的參與受到極大的限制，就難以調(diào)動(dòng)社會(huì)對(duì)國家高等教育事業(yè)廣泛關(guān)注和參與的積極性。

3.高等教育與市場的關(guān)系問題。

一方面，高等教育市場化已經(jīng)是世界性趨勢，我國在市場經(jīng)濟(jì)體制取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后，也逐漸意識(shí)到：由政府大包大攬的方式已不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下高等教育的發(fā)展。近年來，政府也逐漸放寬政策，擴(kuò)大了高校的自主權(quán)，進(jìn)行市場引導(dǎo)，促進(jìn)了高等教育市場化的發(fā)展。但是由于政府職能不明確，在一些微觀事務(wù)上沒有做到放權(quán)，存在管得過細(xì)，統(tǒng)得過死的問題，極大限制了市場機(jī)制進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，限制了多元化的辦學(xué)主體，影響市場對(duì)教育資源的合理配置，浪費(fèi)了許多有潛力的市場資源，高等教育缺乏市場競爭，部分高校抱著得過且過的態(tài)度，固步自封，在教育教學(xué)、管理方式及學(xué)術(shù)研究上缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，不能主動(dòng)去適應(yīng)日新月異的時(shí)代，不能更好地培養(yǎng)出滿足社會(huì)發(fā)展和市場需求的人才，教育效率和質(zhì)量難上新高。

另一方面，高等教育沒有著眼于市場需求，存在閉門造車的問題。近年來的大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)不斷攀上新高，這樣的現(xiàn)狀就決定了大學(xué)不能只是培養(yǎng)研究學(xué)術(shù)的人才，不可能多數(shù)人都成為研究者、教育家，更多的畢業(yè)生是要投身到社會(huì)的各行各業(yè)去，是要參與市場競爭的。高等教育市場化必然導(dǎo)致大學(xué)生就業(yè)機(jī)制的市場化。然而許多高校缺乏與市場建立聯(lián)系的主動(dòng)性和積極性，不能及時(shí)地獲取市場信息，專業(yè)設(shè)置和課程安排上不愿意革新，所教授的知識(shí)技能缺乏創(chuàng)新，高等教育與生產(chǎn)、科技、市場相分割的封閉式、孤立式發(fā)展格局不能培養(yǎng)出符合時(shí)代發(fā)展和市場要求的各行各業(yè)人才，嚴(yán)重影響了畢業(yè)生就業(yè)，“畢業(yè)即失業(yè)”的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

（二）微觀層面：高教內(nèi)部管理體制積弊較深

1.內(nèi)部權(quán)力分配權(quán)力。

（1）黨政權(quán)力界限模糊。我國高等教育在經(jīng)歷了幾十年的探索與革新后，逐步理順了黨政權(quán)力之間的關(guān)系，現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。但是由于黨政權(quán)力之間沒有劃定明確界限，導(dǎo)致雙方在一些決策和治理過程中出現(xiàn)矛盾沖突。首先，在文本制度中對(duì)于部分關(guān)鍵性問題界定不明，使得黨政權(quán)力之間存在重疊部分，這就導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過程中有相當(dāng)大的隨意性，出現(xiàn)“以黨代政”和“以政代黨”的越權(quán)現(xiàn)象，治理效率低下。其次，由于政治權(quán)力和行政權(quán)力的定位不清、職責(zé)不明，二者難以各司其職，在領(lǐng)導(dǎo)和管理高校具體事務(wù)時(shí)，傾向于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的理解和情感，不能嚴(yán)格按照學(xué)校規(guī)章制度辦事，不能做到真正的“法制”，而是“人治”，影響高校治理的質(zhì)量。

（2）行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力。由于過去長期形成的政府主導(dǎo)辦學(xué)模式，行政力量長期在高校中占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致我國高等教育內(nèi)部管理運(yùn)行主要依賴于行政權(quán)力，而忽視了學(xué)術(shù)權(quán)力才是大學(xué)安身立命的關(guān)鍵。行政權(quán)力過多地介入到學(xué)術(shù)事務(wù)中去，嚴(yán)重限制了學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)揮，在學(xué)術(shù)方面的管理過于僵化，使學(xué)術(shù)研究失去了濃厚的氛圍。另外，雖然我國高教改革也在強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力，但是卻缺乏相關(guān)的法律制度的切實(shí)保障，在實(shí)際執(zhí)行中，許多學(xué)術(shù)組織都形同虛設(shè)。再加上我國傳統(tǒng)的“官本位”思想深重，“學(xué)而優(yōu)則仕”、“教而優(yōu)則仕”的觀念盛行，學(xué)術(shù)行政化傾向嚴(yán)重，導(dǎo)致許多教師、教授不能潛心專研學(xué)術(shù)而是注重權(quán)術(shù)，學(xué)術(shù)內(nèi)部也在偏向于行政化，學(xué)術(shù)權(quán)力只能陷入缺失。

2.高校人事制度。

（1）行政機(jī)構(gòu)繁雜，人浮于事。這是目前我國高等教育普遍存在的問題。高校內(nèi)部的管理，歸根結(jié)底是對(duì)“人”的管理，包括對(duì)行政人員、教育教學(xué)人員、學(xué)生及后勤人員等的管理。雖然我國已經(jīng)在高教內(nèi)部管理體制上做了一系列改革，也取得了一定的成效。但各大高校還是嚴(yán)重存在管理機(jī)構(gòu)政府化傾向，機(jī)構(gòu)臃腫、人員過多的問題。部分高?！耙蛉嗽O(shè)崗”，而不是“按需設(shè)崗”的做法則導(dǎo)致高等教育原本就十分有限的資源沒有被有效利用，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。由于機(jī)構(gòu)繁雜，人員冗雜，非必要性開支過多占用了大量經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致高校在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究及校園環(huán)境建設(shè)等方面所需的必要經(jīng)費(fèi)吃緊。

（2）缺乏科學(xué)的競爭機(jī)制，激勵(lì)不足。高等教育內(nèi)部之所以缺乏活力，主要原因還是在于“人”，許多高校教師及工作人員抱著安于現(xiàn)狀、得過且過的心態(tài)，守著所謂的“鐵飯碗”，以為一生就這樣不進(jìn)不退、安穩(wěn)度日了，早已失去了積極上進(jìn)的追求，工作上缺乏活力與創(chuàng)造力。競爭激烈制度不健全，用人機(jī)制缺乏活力，長期存在的教授、管理人員“終身制”讓教師缺少危機(jī)感，不思進(jìn)取，沒做到真正的優(yōu)勝劣汰。同時(shí)也限制了社會(huì)人才的流動(dòng)性，使學(xué)校管理和教學(xué)陷入一潭死水的境況。 酬勞上的平均分配拉不開差距，極大地挫傷了一些優(yōu)秀人才的積極性和進(jìn)取心。人力資源配置不合理，沒有實(shí)現(xiàn)人盡其用的效果，嚴(yán)重制約著高等教育的發(fā)展。

（3）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，考核不科學(xué)。無論是對(duì)于人還是對(duì)于權(quán)力，監(jiān)督都是必不可少的。失去了監(jiān)督，一切事物都會(huì)偏離正軌。高教缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，存在監(jiān)督不到位的問題，使得部分工作的經(jīng)?；?、制度化大打折扣。自身監(jiān)督機(jī)制的薄弱也影響了高校自主權(quán)的有效行使。同時(shí)如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)的考核，也是改革的重點(diǎn)。高校對(duì)教師的考核，存在過分強(qiáng)調(diào)量而忽視質(zhì)的問題，把教師的教學(xué)工作量、科研工作量、項(xiàng)目數(shù)量等數(shù)據(jù)作為考核的衡量指標(biāo)，而忽略了教師在其他方面的貢獻(xiàn)。導(dǎo)致部分教師為了迎合考核而急功近利、片面追求量而忽略質(zhì)的提升，使教學(xué)和科研效果大打折扣。

三、高教管理體制改革的建議

（一）宏觀上

首先，要正確處理好高教與政府之間的關(guān)系，政府要轉(zhuǎn)變職能，變直接管理為間接管理，加強(qiáng)宏觀調(diào)控、微觀放權(quán)。但是放權(quán)不是放責(zé)，放權(quán)的前提還是要管住，宏觀調(diào)控和監(jiān)管仍然必不可少。同時(shí)高校放權(quán)要真放，不能明放暗收，政府要服務(wù)于高等教育的發(fā)展，保障其辦學(xué)、管理的自主權(quán)，給高教以自由發(fā)揮的空間，增強(qiáng)高校的辦學(xué)活力和特色。

其次，密切聯(lián)系高等教育與社會(huì)的關(guān)系，積極發(fā)揮社會(huì)參與辦學(xué)、投資與監(jiān)督的力量，推動(dòng)辦學(xué)主體的多元化和投資渠道的多樣化,加強(qiáng)校企合作，實(shí)行多種辦學(xué)模式，并且要強(qiáng)化社會(huì)對(duì)高校的監(jiān)督，促進(jìn)高等教育辦“人民滿意的教育”。

再次，高等教育要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府要正確引導(dǎo)市場機(jī)制進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，促進(jìn)高教資源的合理配置。要積極關(guān)注市場動(dòng)向，了解市場對(duì)人才的需求，培養(yǎng)出符合市場所需的各行各業(yè)人才，提高高等教育的效率、質(zhì)量和社會(huì)適應(yīng)性。

總之，要努力形成政府宏觀調(diào)控，高校自主辦學(xué)，市場積極引導(dǎo)，社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)的嶄新格局。

（二）微觀上

第一，高校需要理順內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力三者之間的關(guān)系。要具體明確黨政之間的職責(zé)，明確劃分黨委和校行政之間的界限，牢固保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，正確把握黨委的宏觀決策方向，但又要注意避免黨委包辦一切，行使法定的校長權(quán)力，堅(jiān)持和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。同時(shí)要強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力的地位，真正落實(shí)學(xué)術(shù)管理在高教內(nèi)部管理中的地位，淡化高校管理的“行政模式”，減少行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的干預(yù)和控制，要真正保障學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)。

第二，高校內(nèi)部要精簡行政機(jī)構(gòu)，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，按需設(shè)崗。機(jī)構(gòu)設(shè)置要做到精簡、統(tǒng)一和有效能。同時(shí)要裁剪冗員，根據(jù)崗位特征合理安排人員流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。為了提高行政隊(duì)伍的管理水平，管理人員要實(shí)現(xiàn)競爭上崗，加強(qiáng)管理人員的理論學(xué)習(xí)，提高管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)和辦事效率，逐步建立起一支優(yōu)質(zhì)、精干、高效的職業(yè)化管理隊(duì)伍，提高行政管理效率。

第三，在人才的選拔任用上要堅(jiān)持“按需設(shè)崗，公開招聘，競聘上崗”的原則。實(shí)行全員聘任制，打破“鐵飯碗”，建立完善競爭激勵(lì)機(jī)制，適度增加教職員工的職業(yè)危機(jī)感，激發(fā)工作的積極性和創(chuàng)造力。在分配制度上，應(yīng)該建立起與績效掛鉤的分配制度，同時(shí)也要建立健全有效的監(jiān)督與科學(xué)的考核制度。高等教育重點(diǎn)在于育人，因此對(duì)于高校教師的考核應(yīng)該以培養(yǎng)了多少優(yōu)秀的學(xué)生為主要考核指標(biāo)，而不是以其自己發(fā)表了多少論文為主要考核目標(biāo)，將論文的發(fā)表成果作為考核的第二位置。

第四，高等教育要堅(jiān)持以人為本的管理理念，充分尊重學(xué)生和教師。領(lǐng)導(dǎo)階層要轉(zhuǎn)變思想，變管理為服務(wù)全校師生，努力營造一個(gè)和諧的管理環(huán)境，為學(xué)生提供一個(gè)輕松自由的學(xué)習(xí)環(huán)境，保護(hù)學(xué)生的個(gè)性發(fā)展，不唯分?jǐn)?shù)論。在對(duì)教師隊(duì)伍的管理上，要加強(qiáng)人性關(guān)懷，給教師營造一個(gè)自由的學(xué)術(shù)研究環(huán)境。保障教師對(duì)教學(xué)工作的決策權(quán)，增強(qiáng)教師的主人翁意識(shí)，充分體現(xiàn)教師在辦學(xué)中的主體地位，教學(xué)管理工作上要積極聽取廣大師生的意見和建議。

總之，高等教育要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育現(xiàn)代化趨勢，激發(fā)自身的活力，就必須進(jìn)行改革創(chuàng)新，理順內(nèi)外關(guān)系。既要符合時(shí)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，又要遵循教育本身的內(nèi)在規(guī)律。