西藏自治區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的創(chuàng)新研究

袁爾新 劉井龍 龔 凡 田鵬彬

（西藏自治區(qū)財(cái)政廳 西藏拉薩 850008）

提升政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率和效益，既是建立現(xiàn)代公共服務(wù)體系的題中之義，又是轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)體制機(jī)制改革的必經(jīng)之路。黨的十八大以來(lái)，西藏工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)發(fā)生了深刻的變化，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)西藏工作的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治藏穩(wěn)藏興藏的成功經(jīng)驗(yàn)，形成了新時(shí)代黨的治藏方略。中央第七次西藏工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要貫徹新發(fā)展理念，聚焦發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，以優(yōu)化發(fā)展格局為切入點(diǎn)，以要素和設(shè)施建設(shè)為支撐，以制度機(jī)制為保障，加快推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的創(chuàng)新研究主要集中于對(duì)購(gòu)買方式、法律制度、政府政策、監(jiān)管機(jī)制等進(jìn)行理論創(chuàng)新。學(xué)者李洪佳（2020）認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)作為創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的重要途徑，在確定購(gòu)買對(duì)象、篩選承接主體、落實(shí)執(zhí)行過(guò)程等環(huán)節(jié)均存在著能力不足的風(fēng)險(xiǎn)，可借助區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公眾需求的精準(zhǔn)測(cè)量、對(duì)承包商的精確選擇，以及對(duì)服務(wù)合同的精效管理[1]；張文禮等學(xué)者（2017）認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管存在著法律法規(guī)滯后、監(jiān)管職責(zé)劃分不清、監(jiān)管方式簡(jiǎn)單落后，專業(yè)人員較為缺乏等問(wèn)題，可將政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管、第三方監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)管和日常監(jiān)管進(jìn)行創(chuàng)新整合，并重視動(dòng)態(tài)監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管和懲罰機(jī)制的運(yùn)用[2]；學(xué)者句華（2017）認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展存在購(gòu)買方式單一、承接主體力量薄弱、缺乏科學(xué)性和統(tǒng)籌性等問(wèn)題，應(yīng)充分借鑒“助推理論”，采用更大程度公開(kāi)政府信息，主動(dòng)推送關(guān)鍵信息，開(kāi)展針對(duì)性的需求調(diào)研活動(dòng)等成本低廉、更易被人接受的方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、發(fā)包、監(jiān)管等全流程、多方位的創(chuàng)新升級(jí)[3]。

綜上所述，目前學(xué)術(shù)界針對(duì)我國(guó)政府和外國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的創(chuàng)新性研究，取得了系列重要成果，但是這些研究主要集中于對(duì)全國(guó)性公共服務(wù)問(wèn)題進(jìn)行理論探討。部分文獻(xiàn)雖著眼于某一視閾，也僅涉及對(duì)特定城市或公共體育服務(wù)、公共圖書(shū)館服務(wù)、中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)等幾個(gè)特定領(lǐng)域的研究，較少涉及民族地區(qū)公共服務(wù)創(chuàng)新研究，并從未涉及與西藏相關(guān)的全面的應(yīng)用型研究。

西藏政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，但仍存在項(xiàng)目資金集中傾斜問(wèn)題。截至2019年，全區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目共929項(xiàng)，年度項(xiàng)目預(yù)算資金達(dá)132,878萬(wàn)元；各地市實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目為403項(xiàng)，年度預(yù)算資金達(dá)73,289.74萬(wàn)元，購(gòu)買范圍逐漸延伸到更多基本公共服務(wù)領(lǐng)域，但政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目主要集中在基本公共服務(wù)和政府履職所需輔助性領(lǐng)域，而缺乏對(duì)社會(huì)管理服務(wù)、行業(yè)管理服務(wù)、協(xié)調(diào)性服務(wù)和技術(shù)性服務(wù)等領(lǐng)域的資金支持。

制度政策逐步完善，但政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄不健全。西藏自治區(qū)于2015年出臺(tái)了《西藏自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，并先后印發(fā)了《西藏自治區(qū)財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)有關(guān)工作的通知》《西藏自治區(qū)財(cái)政廳關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府購(gòu)買公共服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》《西藏自治區(qū)財(cái)政廳西藏自治區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買公共服務(wù)改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，西藏政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度體系逐步完善。

政府職能和服務(wù)效益提升，但仍缺乏成熟的承接主體。政府購(gòu)買公共服務(wù)，可以面向社會(huì)組織招標(biāo)，在公平競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)行擇優(yōu)選擇，從而實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)質(zhì)量和效益的提升，促進(jìn)政府職責(zé)賦能轉(zhuǎn)變。但是，由于西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后、社會(huì)力量薄弱，導(dǎo)致公共服務(wù)尤其是專業(yè)服務(wù)，以及符合條件的承接主體較為缺乏，故相當(dāng)一部分的項(xiàng)目無(wú)法采用實(shí)現(xiàn)良性對(duì)接。

預(yù)算編制愈加規(guī)范，但預(yù)算編報(bào)程序普及力度不夠。自治區(qū)相關(guān)文件多次提到，將政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目納入到部門(mén)預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)中，不斷規(guī)范預(yù)算編報(bào)程序和政府購(gòu)買公共服務(wù)政策，是完善政府預(yù)算編制體系與購(gòu)買服務(wù)相關(guān)機(jī)制的重要步驟。但部分單位對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)“先有預(yù)算，后有購(gòu)買服務(wù)”的程序認(rèn)識(shí)不夠明確，導(dǎo)致部分適合政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目未能及時(shí)、有效地開(kāi)展。

信息報(bào)送機(jī)制逐漸成熟，但仍存在理解不到位的問(wèn)題。西藏自治區(qū)財(cái)政廳已了解和掌握各市縣政府購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)展情況和改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，同時(shí)積極貫徹按季度向財(cái)政部、自治區(qū)人民政府報(bào)告全區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)展情況，并向全區(qū)通報(bào)的政策制度。但是，基層組織和工作人員仍存在一定的理解偏差，甚至還存在錯(cuò)誤解讀政策等問(wèn)題，從而阻礙了相關(guān)工作的進(jìn)展。

西藏自治區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)的制約因素

傳統(tǒng)觀念制約。傳統(tǒng)觀念中“重國(guó)企、輕民營(yíng)”的偏見(jiàn)使得政府購(gòu)買服務(wù)各環(huán)節(jié)均存在不同程度的思想束縛，西藏社會(huì)習(xí)慣于依賴和相信政府辦事，短時(shí)間也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織完全信賴，部分政府工作人員缺乏對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的理解和重視，而形成政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展過(guò)程中的隱性壁壘，這些都是導(dǎo)致社會(huì)有需求、政府有意愿，但社會(huì)承接主體乏力現(xiàn)狀的重要因素。

專項(xiàng)資金預(yù)算有限。受區(qū)位因素影響，西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，在預(yù)算資金上西藏主要靠中央財(cái)政撥款的支持和各援藏單位支援，自治區(qū)政府自籌配套資金難度大。由于政府購(gòu)買公共服務(wù)專項(xiàng)資金預(yù)算有限，故只能先滿足部分亟待上馬的項(xiàng)目。

配套機(jī)制不完善。雖然區(qū)直單位相關(guān)指導(dǎo)性目錄已全部編制印發(fā)完畢，但各地市還在進(jìn)行探索和籌備，而政府購(gòu)買公共服務(wù)的預(yù)算機(jī)制、第三方評(píng)價(jià)機(jī)制、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制等方面的法律性指導(dǎo)文件幾乎處于空白狀態(tài)，使得參與各方在開(kāi)展交易活動(dòng)時(shí)缺乏規(guī)范性文件引導(dǎo)，一定程度上也挫傷了參與者的積極性。同時(shí)，綜合性公共服務(wù)交易管理平臺(tái)的缺失，影響了政府的監(jiān)管、考核、評(píng)價(jià)職能的客觀性，并間接性助漲了隱性壁壘的滋生。

承接方勝任能力不足。西藏自治區(qū)內(nèi)能勝任政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織數(shù)量少、實(shí)力弱，且所涉領(lǐng)域大多較窄，專業(yè)度不強(qiáng)，因而導(dǎo)致部分政府服務(wù)項(xiàng)目難以撮合成交。西藏社會(huì)組織緊缺高端人才，承接方勝任力不足等因素，都對(duì)相關(guān)工作的實(shí)施形成了阻礙。

缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府購(gòu)買公共服務(wù)需要有力的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行第一層監(jiān)督，而西藏自治區(qū)缺乏網(wǎng)上查詢、社區(qū)發(fā)布、媒體公布等信息化手段的支持，缺乏對(duì)政府購(gòu)買工作系統(tǒng)性、科學(xué)性的評(píng)估，缺乏健全的第三方評(píng)估機(jī)制，因此導(dǎo)致政務(wù)公開(kāi)的力度不足、政府工作透明度不高，交易環(huán)境落后等系列問(wèn)題的存在。

監(jiān)管體系有待完善。目前，西藏僅有《政府采購(gòu)法》規(guī)范監(jiān)管主體的行為，在實(shí)施細(xì)節(jié)上沒(méi)有參考依據(jù)，導(dǎo)致各單位在組織政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐中面臨一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。同時(shí)，政府所設(shè)置的監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)和工作人員的缺位，直接導(dǎo)致監(jiān)管體系的缺失。

獎(jiǎng)懲機(jī)制不明確。自治區(qū)缺乏對(duì)激勵(lì)對(duì)象、激勵(lì)方式、激勵(lì)上限以及激勵(lì)比例的明確規(guī)定，一定程度上降低了相關(guān)主體的參與積極性；懲罰機(jī)制和實(shí)施細(xì)則的缺失，同樣會(huì)對(duì)參與者行為預(yù)期產(chǎn)生不良導(dǎo)向，不利于良好交易環(huán)境的形成。

糾紛解決機(jī)制不健全。目前，自治區(qū)《政府采購(gòu)法》僅規(guī)定購(gòu)買服務(wù)糾紛產(chǎn)生時(shí)，通過(guò)提出質(zhì)疑、進(jìn)行投訴、提起民事訴訟等方式解決，而該文件效力僅涉及執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，未規(guī)定合同履行后續(xù)問(wèn)題。因此，西藏缺乏貫穿前期階段、招標(biāo)階段、實(shí)施階段、后續(xù)階段的全過(guò)程糾紛解決機(jī)制，難以有效維護(hù)各方主體的合法權(quán)益。

西藏政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的創(chuàng)新性、特色化對(duì)策

解放思想、簡(jiǎn)政放權(quán)。自治區(qū)各級(jí)政府應(yīng)摒棄大包大攬的工作模式，逐步將應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)化和適合市場(chǎng)化的公共服務(wù)項(xiàng)目交給社會(huì)組織承擔(dān)，各級(jí)各部門(mén)工作人員應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念和認(rèn)識(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)政策，正確解讀實(shí)施細(xì)則，逐步提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

完善制度，細(xì)化政策。自治區(qū)應(yīng)建立健全符合本區(qū)區(qū)情的規(guī)章制度，以《西藏自治區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)管理暫行辦法》為統(tǒng)領(lǐng)，并配套出臺(tái)相關(guān)《指導(dǎo)意見(jiàn)》《實(shí)施細(xì)則》。同時(shí)，應(yīng)積極完善財(cái)政、稅務(wù)、金融等部門(mén)規(guī)章，推進(jìn)部門(mén)間協(xié)作安排，保證各領(lǐng)域在實(shí)施過(guò)程中有法可依，各種資源能得到充分利用。

動(dòng)態(tài)跟蹤，優(yōu)勝劣汰。加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金運(yùn)用的跟蹤管理，支持鼓勵(lì)資金運(yùn)用效率高、實(shí)施效果好的承接主體擴(kuò)大承接范圍，篩選淘汰或及時(shí)終止不良項(xiàng)目，并對(duì)中標(biāo)后轉(zhuǎn)包、不按時(shí)按質(zhì)提供服務(wù)的組織及負(fù)責(zé)人進(jìn)行懲罰和公示。

積極壯大承接主體隊(duì)伍。自治區(qū)政府應(yīng)積極培育承接主體，在政策保障、資金支持、稅收優(yōu)惠方面給予相應(yīng)的政策支持，同時(shí)通過(guò)區(qū)外宣講、商業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)推薦等方式，積極引進(jìn)區(qū)外優(yōu)質(zhì)組織，發(fā)展壯大承接主體隊(duì)伍，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)有需求，政府有項(xiàng)目，供給有保障的良性循環(huán)。

加強(qiáng)人才培養(yǎng)。自治區(qū)政府可與高校、科研機(jī)構(gòu)等組建聯(lián)合智庫(kù)，以行業(yè)技術(shù)專家培育技術(shù)骨干的方式，逐步推廣至各領(lǐng)域；應(yīng)完善人才引進(jìn)配套機(jī)制，拓展人才發(fā)展空間，吸引區(qū)外高校畢業(yè)生赴藏發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)區(qū)內(nèi)高校畢業(yè)生留藏；應(yīng)定期開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)培訓(xùn)課程活動(dòng)，支持政府領(lǐng)導(dǎo)干部和基層員工及時(shí)更新知識(shí)儲(chǔ)備。

完善監(jiān)管機(jī)制。自治區(qū)政府應(yīng)對(duì)公共服務(wù)工程進(jìn)行嚴(yán)格的驗(yàn)收，將政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管、第三方監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)管和日常監(jiān)管進(jìn)行創(chuàng)新整合，并重視互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管等新興技術(shù)手段的應(yīng)用，不斷完善監(jiān)管機(jī)制，最大限度地促進(jìn)各方主體正確認(rèn)識(shí)和參與政府購(gòu)買公共服務(wù)工作。

積極推廣宣傳。新時(shí)代面對(duì)新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇，自治區(qū)政府應(yīng)充分利用信息化手段加強(qiáng)宣傳推廣，組織生動(dòng)、有效的宣傳活動(dòng)。創(chuàng)新消息推送方式，加強(qiáng)政策解讀和實(shí)施力度，讓公眾獲得更直接更充分的信息資訊。

利用新技術(shù)，全方位提升公共服務(wù)供給效率。自治區(qū)政府應(yīng)積極運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求的精準(zhǔn)定位，提高確定購(gòu)買對(duì)象、篩選承接主體、落實(shí)執(zhí)行過(guò)程等全方位、各環(huán)節(jié)的智能化水平，進(jìn)而推動(dòng)公共服務(wù)供給與需求實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。