我國信訪問題研究述評*

閆 鋒 高 睿

西安工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710049

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益矛盾和經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)出多元化、明顯化和復(fù)雜化，這就會(huì)形成各種利益沖突，引發(fā)大量的信訪問題。信訪涉及面廣，形式復(fù)雜多樣，越級訪、群體訪、纏訪、串訪等時(shí)常發(fā)生，危及到社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。學(xué)界對信訪問題進(jìn)行了廣泛研究，取得了大量成果。認(rèn)真梳理信訪的存廢、功能、問題和對策等成果，有助于深化信訪問題研究，更好地把握信訪特點(diǎn)，妥善解決信訪問題。

一、關(guān)于信訪概念的研究

概念厘定是進(jìn)行科學(xué)研究的第一步。什么是信訪？學(xué)界眾說紛紜，莫衷一是。信訪是來信來訪的簡稱，已成為具有特定內(nèi)涵的政治術(shù)語。王顯堂等認(rèn)為，信訪是訪民以書信、走訪等方式表達(dá)自己的愿望、要求和利益訴求，和各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的特殊的社會(huì)活動(dòng)。［1］周其明認(rèn)為，信訪是實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利和權(quán)益救濟(jì)的一種獨(dú)特的政治制度，這種制度繼承和發(fā)展了中國傳統(tǒng)文化，其建立、運(yùn)行和功能明顯地體現(xiàn)出中國特點(diǎn)。［2］肖萍認(rèn)為，信訪作為政治參與的特殊形式，是利益受損的公民、組織以一定的方式向上級機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)利益訴求并希望得到利益補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。［3］張鐸認(rèn)為，信訪是一個(gè)內(nèi)容豐富的概念，包含信訪行為、制度、工作等，可以概括信訪所表達(dá)的全部內(nèi)容和所體現(xiàn)的意義。［4］可見，界定信訪概念應(yīng)把握幾個(gè)方面：一、信訪是特定主體的行為，主要指公民、法人及其組織，稱為上訪者或訪民；二、信訪客體是各級國家機(jī)關(guān)、職能部門及其工作人員；三、信訪方式有書信、網(wǎng)絡(luò)和走訪等；四、信訪內(nèi)容有建議、意見和利益訴求等；五、信訪功能有聯(lián)系群眾、化解糾紛和救濟(jì)權(quán)利等。

二、關(guān)于信訪存廢的研究

信訪在我國社會(huì)發(fā)展中具有重要作用，然而，因其自身的弊端引發(fā)有關(guān)信訪的激烈爭論，逐漸形成三種改革思路。

一是以于建嶸、胡星斗等為代表的廢除論。他們認(rèn)為，信訪中的人治色彩與依法治國相違背，與世界法治潮流不符，應(yīng)該徹底廢除。于建嶸認(rèn)為，信訪機(jī)構(gòu)林立，整體性不強(qiáng)，使矛盾集中到中央，損害了中央的權(quán)威；信訪具有一定的人治因素，破壞了審判和檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威；信訪工作缺乏規(guī)范，立案結(jié)案無序混亂，誘發(fā)社會(huì)沖突問題。［5］胡星斗等認(rèn)為，信訪雖然起到反映民情、化解矛盾的積極作用，但信訪與《憲法》相悖，功能錯(cuò)位，信訪接待窗口黑暗等問題，與法治建設(shè)相背離，應(yīng)加以廢除。［6］張耀杰、周炯然等持此觀點(diǎn)。

二是以趙東輝、康曉光等為代表的強(qiáng)化論。趙東輝認(rèn)為，要從組建“群眾工作部”、以立法促進(jìn)“定位成型”、建立監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制方面探索大信訪格局，統(tǒng)一規(guī)范信訪工作。［7］康曉光接受《南方周末》采訪時(shí)談到，在行政主導(dǎo)、司法難以獨(dú)立時(shí)，需要沒有門坎的信訪系統(tǒng)了解社會(huì)問題，了解民眾需要，并賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)實(shí)在在的權(quán)力，樹立其權(quán)威來解決問題。［8］杜鋼建、莫于川等持此觀點(diǎn)。

三是以應(yīng)星、陳丹等為代表的改革論。應(yīng)星認(rèn)為，經(jīng)過制度創(chuàng)新，矯正其缺乏規(guī)范、充滿恣意的弊端，信訪可以重新煥發(fā)青春，有助于推動(dòng)法治建設(shè)。［9］陳丹等認(rèn)為，信訪仍有存在的必要性，應(yīng)借鑒日本苦情制度，推動(dòng)信訪改革，其措施有：1.準(zhǔn)確定位，有的放矢；2.制定信訪法，確保程序規(guī)范；3.賦權(quán)信訪部門，保證部門權(quán)威等。［10］陳柏峰、高武平等持此觀點(diǎn)。

三、關(guān)于信訪功能的研究

我國建立信訪的目的是加強(qiáng)黨與人民群眾的溝通，及時(shí)解決人民群眾的問題，但信訪功能不斷擴(kuò)大。戴小明認(rèn)為，信訪是新中國初期建立的一種制度，具有四項(xiàng)功能：收集社會(huì)信息，服務(wù)政府決策；關(guān)心民眾生活，保障公民權(quán)益；消解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；實(shí)踐人民民主，推進(jìn)依法行政，四項(xiàng)功能相互補(bǔ)充。［11］王樹行則將民意表達(dá)、解決矛盾、參與政治和保障社會(huì)穩(wěn)定歸為信訪的主要功能，具有緩解社會(huì)沖突的安全閥作用。［12］楊小軍認(rèn)為，為了破解信訪困境，首先要明確信訪的功能，主要表現(xiàn)為：1.反映民意民情；2.反映政策制度的改革和變化；3.注重法律之外各種訴求的解決。［13］以上表明，信訪功能的不斷擴(kuò)大和模糊定位是造成信訪問題的重要因素。所以，解決信訪問題的關(guān)鍵在于重新考慮和準(zhǔn)確定位信訪的功能。

四、關(guān)于信訪問題及成因的研究

信訪有助于化解糾紛、權(quán)利救劑和表達(dá)訴求，在國家治理中的作用十分突出，但問題依然存在。畢然認(rèn)為，信訪問題表現(xiàn)在以下方面：信訪數(shù)量處于高位，且不斷增加；主體責(zé)任不清晰，缺乏科學(xué)的程序和法治規(guī)范；串訪、集體訪等頻繁發(fā)生，非法上訪不斷上演。［14］張彭發(fā)認(rèn)為，當(dāng)前信訪總體形勢趨好，但仍然存在問題：（一）上行。基層發(fā)生的問題卻大量上行，直接到省城甚至黨中央、國務(wù)院。（二）擇機(jī)。一些群眾專門選擇國家慶典、重要節(jié)慶日等重大時(shí)刻集中信訪。（三）重復(fù)。無論是走訪還是寫信、網(wǎng)上投訴，重復(fù)率占比過高。（四）串聯(lián)。信訪群眾相互串聯(lián)，聯(lián)名寫信或集體上訪。（五）無序。［15］閆鋒認(rèn)為，當(dāng)前我國信訪存在如下問題：信訪走訪化，上訪至高化；上訪群體化，表達(dá)極端化；信訪量大勢猛，公私成本遞增；信訪形式重疊交錯(cuò)，復(fù)雜程度增大；信訪疏解能力弱，疏導(dǎo)手段粗暴。［16］

結(jié)合信訪實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題，學(xué)界深刻剖析了其原因，但由于分析視角和知識結(jié)構(gòu)的不同，對造成信訪問題的原因也不盡相同。孫耀霖認(rèn)為，信訪問題的主觀原因是上訪者認(rèn)為書信、電話解決問題不公正，解決問題的最好方式是讓上級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)面表態(tài)，上訪有聲勢，可以造成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，給上級領(lǐng)導(dǎo)施加壓力等?？陀^原因是各級政府、職能部門及其工作人員存在違法行為和不正之風(fēng)，信訪機(jī)構(gòu)辦理信訪事項(xiàng)時(shí)較為隨意，缺乏嚴(yán)格的法律程序。［17］孫洪坤等認(rèn)為，信訪愈來愈成為社會(huì)的熱點(diǎn)，與工作人員的作風(fēng)有關(guān)，主要由司法制度的缺陷、司法功能的局限性、法院工作的不足等原因造成的。［18］劉慶斌認(rèn)為，信訪頻繁發(fā)生的原因主要包括社會(huì)方面、工作方面、思想方面和體制方面等因素。［19］閆鋒認(rèn)為，當(dāng)前我國信訪問題存在的原因有信訪制度機(jī)制不完善、司法救濟(jì)功能不健全、政策糾錯(cuò)監(jiān)督乏力、行政機(jī)關(guān)存在不良風(fēng)氣和地方政府片面追求“零信訪”。［16］

五、關(guān)于解決信訪問題的對策研究

根據(jù)當(dāng)前我國信訪存在的問題和原因，學(xué)界從不同角度提出了相應(yīng)對策。于建嶸認(rèn)為，應(yīng)從三個(gè)層面解決信訪問題。一、短期治標(biāo)之策是取消按信訪量排名，減少黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)的壓力，給訪民松綁，緩解信訪的破壞性；二、中期治標(biāo)之策是增強(qiáng)司法部門處理案件的責(zé)任和能力，克服司法腐敗，依法解決積壓的案件和訪民受迫害案件，樹立司法權(quán)威；三、長期治本之策是加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)改革，把龐雜的信訪機(jī)構(gòu)縮減、調(diào)整到人民代表大會(huì)，發(fā)展多種表達(dá)利益訴求的組織。［20］陳繼清認(rèn)為，信訪問題的解決要?jiǎng)澢甯骷壊块T和領(lǐng)導(dǎo)的信訪責(zé)任，重視和強(qiáng)化信訪問題的解決；調(diào)整社會(huì)矛盾化解機(jī)構(gòu)，依法明確信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，建好信訪大廳，做好信訪服務(wù)；保證渠道暢通，信息公開，工作透明；打擊鬧訪、纏訪等非法行為，保證良好的信訪秩序，實(shí)行法治化信訪。［21］馮自海認(rèn)為，解決新時(shí)期信訪問題的對策有疏通司法調(diào)解渠道、疏通“信訪三級終結(jié)”渠道、疏通法律訴訟渠道，這是解決信訪問題的首要工作；調(diào)整受理職能、調(diào)整監(jiān)督職能和調(diào)整評估職能，這是解決信訪問題的重要方面；嚴(yán)格信訪追究，是有效處理信訪問題的根本保證。［22］