杭州市政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)研究

摘?要：近年來，隨著杭州市人口老齡化進(jìn)程的加快與家庭養(yǎng)老功能的弱化，由社會(huì)組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)，已成為養(yǎng)老的新模式。但由于政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)正處于起步和探索階段，在職能界定、購(gòu)買流程、績(jī)效管理、過程監(jiān)管等諸多方面都存在很多尚待解決的問題。本文從宏觀、購(gòu)買者、承接著、使用者等不同層面，對(duì)現(xiàn)階段杭州市政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題進(jìn)行剖析，并提出了完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：老齡化;政府購(gòu)買;社會(huì)組織;居家養(yǎng)老

老齡化社會(huì)的到來，使養(yǎng)老服務(wù)問題日益凸顯，龐大的老齡人口對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出了多樣化、多層次的需求，政府直接提供公共服務(wù)的單一服務(wù)供給方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需要，政府迫切需要把部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化，政府養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)移的方式之一就是購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。分析當(dāng)下杭州政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的現(xiàn)狀及問題，對(duì)于進(jìn)一步完善杭州居家養(yǎng)老服務(wù)政策，促進(jìn)養(yǎng)老社會(huì)組織的培育與發(fā)展，提高杭州老年人的生活品質(zhì)和幸福指數(shù)，建設(shè)“美麗杭州 幸福養(yǎng)老”目標(biāo)有著重要意義。

一、問題的提出

居家養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)端于20世紀(jì)50年代的英國(guó)，又稱“社區(qū)照顧”，是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)則是指政府通過公共財(cái)政預(yù)算的手段，以契約購(gòu)買的方式，行使公共權(quán)力，將社會(huì)養(yǎng)老公共服務(wù)事項(xiàng)委托給有資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，為有服務(wù)需求的老年公眾提供養(yǎng)老服務(wù)。

杭州老齡化速度發(fā)展較快，早在1987年就進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)平均水平提早了整整11年，截至2019年底，全市60歲以上老年人口179.57萬人，占戶籍總?cè)丝跀?shù)的22.55%，老齡化發(fā)展迅速。為積極應(yīng)對(duì)老齡化形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)杭城老年人享受“幸福養(yǎng)老”，杭州早在2011年就提出了“9064”的養(yǎng)老模式，老年人普遍享受居家養(yǎng)老服務(wù)，并在2019年12月開始實(shí)施《杭州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，為杭州居家養(yǎng)老服務(wù)工作的規(guī)范化發(fā)展進(jìn)一步提供法治保障。

二、存在的問題

近年來杭州市在政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，有力推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了養(yǎng)老服務(wù)效率與質(zhì)量，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展與進(jìn)步。但是社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)還存在一些問題，無論是政策層面還是實(shí)踐層面，都有待于進(jìn)一步深入研究和完善。不能將“購(gòu)買服務(wù)”簡(jiǎn)單化，尤其不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為只是花些錢“一買了之”，政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一整套配套改革舉措的跟進(jìn)，需要對(duì)“買什么”、“向誰買”、“怎么買”、“買后如何監(jiān)管”等問題進(jìn)行深入探討和部署。目前主要的問題有：

1.宏觀層面：制度不完善

從西方政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)來看，通常只有建立了制度化的公共財(cái)政支持體系和政府購(gòu)買服務(wù)制度，明確購(gòu)買項(xiàng)目和目標(biāo)，完善購(gòu)買程序和評(píng)估方法，才能真正構(gòu)建政府與社會(huì)組織的伙伴關(guān)系，讓社會(huì)組織成為政府職能轉(zhuǎn)移的有效承接者。盡管杭州市先后出臺(tái)了《杭州市人民政府關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見》、《杭州市人民政府關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)文件，但往往這些文件是綱領(lǐng)性、原則性、指示性的，缺少理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可操作性不強(qiáng)。目前，杭州市在政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)方面仍處于起步階段，尚未形成完善的政府購(gòu)買機(jī)制，公共財(cái)政對(duì)社會(huì)組織的支持力度也未制度化、規(guī)范化，政府和社會(huì)組織之間沒有形成制度性伙伴合作關(guān)系。在實(shí)際中，政府與老年服務(wù)社會(huì)組織的雙方合作或者是基于熟人關(guān)系的非制度化合作，或者是實(shí)質(zhì)上的“內(nèi)部化”合作，購(gòu)買程序規(guī)范程度較低，隨意性較大。與西方發(fā)達(dá)城市相比，杭州缺乏制度化的購(gòu)買程序，缺少嚴(yán)格的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，系統(tǒng)監(jiān)控與評(píng)估機(jī)制不足。

2.購(gòu)買者層面：政府購(gòu)買力不足，“自上而下”的服務(wù)輸送模式遭遇困境

與西方發(fā)達(dá)城市相比，杭州政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買力還相對(duì)不足，在投入資金規(guī)模、資金比例上都要低于西方發(fā)達(dá)城市。其次，在購(gòu)買的服務(wù)領(lǐng)域和項(xiàng)目?jī)?nèi)容也較為局限，難以涵蓋整個(gè)老年人群體并充分滿足其服務(wù)需求，購(gòu)買層次較低，大多圍繞生活照料、家政服務(wù)等展開，無力拓展旨在提高和改善社區(qū)老年人生活的高質(zhì)量、多樣性、個(gè)性化的服務(wù)，服務(wù)千篇一律，服務(wù)有效供給不足與無效供給過剩同時(shí)并存，服務(wù)效率與服務(wù)滿意率不高。另外，杭州現(xiàn)有居家養(yǎng)老購(gòu)買服務(wù)為政府主導(dǎo)，“自上而下”的服務(wù)輸送模式，由政府逐級(jí)發(fā)布文件通知，確定考核指標(biāo)任務(wù)，并逐級(jí)分解明確任務(wù)，到期考核驗(yàn)收。這種科層制的工作模式，導(dǎo)致下級(jí)政府極易將工作重點(diǎn)放在容易考核、見效快的方面，比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、政府購(gòu)買人數(shù)比例等“政績(jī)工程”上，而沒有關(guān)注老年公眾的真正需求，以至于政府投入大量人力、物力、財(cái)力，卻收效甚微，造成了公共資源的浪費(fèi)。

3.承接者層面：社會(huì)組織發(fā)展滯后

雖然近幾年社會(huì)組織發(fā)展迅速，但高質(zhì)量的居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織仍然寥寥無幾?；鶎诱环矫嬉瓿缮霞?jí)政府的考核目標(biāo)，只能依靠為數(shù)不多的社會(huì)組織及企業(yè)，對(duì)于服務(wù)的品質(zhì)關(guān)注不多，根本沒有競(jìng)爭(zhēng)可言。另一方面，政府為了完成數(shù)量上的指標(biāo)，有限的資金要購(gòu)買到盡可能多的服務(wù)，服務(wù)價(jià)格一再被壓低，使得服務(wù)組織利潤(rùn)微薄甚至無利可圖，需要負(fù)債運(yùn)營(yíng)，也就無法吸引優(yōu)秀的服務(wù)組織加入居家養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中。目前此類服務(wù)組織的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量參差不齊，發(fā)展滯后，服務(wù)內(nèi)容單一，其所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容與老人的服務(wù)需求之間存在著一定程度的錯(cuò)位或差距。大多數(shù)社會(huì)組織都是在政府主導(dǎo)和支持的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，例如各地政府紛紛成立社會(huì)組織孵化園，這種支持方式在社會(huì)組織發(fā)展初期存在合理性，但也造成了政府與社會(huì)組織之間的責(zé)任關(guān)系不清晰，政府的過多介入導(dǎo)致社會(huì)組織只能按照政府模式進(jìn)行運(yùn)作，缺乏自主空間，缺乏自身獨(dú)立性，限制了社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展。另外社會(huì)組織中專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏，服務(wù)專業(yè)化水平低，職業(yè)化建設(shè)滯后，只能開展一般的家政服務(wù)，無法開展有效的、有針對(duì)性的養(yǎng)老服務(wù)，難以滿足老人們更高層次的居家養(yǎng)老需求。

4.使用者層面：老年人參與率低，公民意識(shí)淡薄

老年人及其家人受傳統(tǒng)文化因素影響，居家養(yǎng)老觀念淡薄，認(rèn)識(shí)不足，更愿意選擇傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，大都認(rèn)為養(yǎng)老是自己的事、自己家庭的事，當(dāng)存在老年人需要特殊服務(wù)時(shí)，第一反應(yīng)是請(qǐng)個(gè)保姆，由保姆來照顧老人，而不是依靠政府提供的居家養(yǎng)老。在被調(diào)查的老年人群體中，也只有極少數(shù)的人享受過服務(wù)機(jī)構(gòu)（社會(huì)組織）提供的居家養(yǎng)老服務(wù)。政府提供的購(gòu)買服務(wù)也只是針對(duì)極少數(shù)人，例如西湖區(qū)提供的“二小時(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)”，服務(wù)對(duì)象是僅僅是戶籍在本社區(qū)，年滿80周歲以上的空巢、獨(dú)居、孤寡老人，絕大多數(shù)老年人無法享受此服務(wù)。另外，老年人公民意識(shí)淡薄，缺乏參與居家養(yǎng)老監(jiān)督和評(píng)估意愿，存在一定的“政府唱戲，群眾看戲”現(xiàn)象，老年人未認(rèn)識(shí)到公民既是公共服務(wù)的消費(fèi)者，也是公共服務(wù)的參與者，在政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中，僅僅作為服務(wù)的消費(fèi)者，而缺乏積極參與，在消費(fèi)服務(wù)時(shí)也多是被動(dòng)消費(fèi)。

三、完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策建議

1.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善政策體系

要切實(shí)加強(qiáng)制度建設(shè)，做好相關(guān)政策的完善和相互銜接，對(duì)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序、招投標(biāo)方法、資金審核與管理辦法、績(jī)效評(píng)估方法、聽證制度等進(jìn)一步規(guī)范和完善，轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府角色定位，建立跨部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)政、民政、監(jiān)察、審計(jì)等政府各相關(guān)部門應(yīng)明確職責(zé)分工，齊抓共管，形成合力，建成各方銜接配套、操作性強(qiáng)的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)政策體系。

2.加強(qiáng)政府引導(dǎo)，培育市場(chǎng)主體

要加強(qiáng)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、政策支持、財(cái)政投入和監(jiān)督管理，將推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)與逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體相結(jié)合，大力培育專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織。要進(jìn)一步優(yōu)化政策環(huán)境，建立社會(huì)組織孵化基地，加大資金扶持力度，降低社會(huì)組織尤其是公益性社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，積極培育社會(huì)組織的發(fā)展壯大，對(duì)社會(huì)組織的管理由重“入口”、單一、直接、靜態(tài)的管理轉(zhuǎn)向重“過程”、分類、放開限制和動(dòng)態(tài)的管理，在簡(jiǎn)化登記注冊(cè)手續(xù)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其運(yùn)作過程的監(jiān)督。并進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，特別是社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)、養(yǎng)老護(hù)理員專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，著力提升社會(huì)組織參與公共服務(wù)的水平與能力。

3.加強(qiáng)需求導(dǎo)向，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制

要以老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向，將政府購(gòu)買服務(wù)與滿足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求相結(jié)合，為符合一定條件的老年人提供老年生活照顧、醫(yī)療保健、家政、緊急救助、精神慰藉等服務(wù)，優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，并逐步拓展政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的領(lǐng)域和范圍，由剩余式福利提供模式向普惠式發(fā)展。立足實(shí)際，改變?cè)取白陨隙隆钡姆?wù)輸送模式，構(gòu)建分層分類的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)老年人不同的需求，提供不同的養(yǎng)老服務(wù)，從單一居家養(yǎng)老向養(yǎng)醫(yī)融合發(fā)展。要以社會(huì)組織機(jī)構(gòu)為主體，以街道、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施為依托，以老年人信息采集、能力評(píng)估及服務(wù)設(shè)計(jì)為前提，通過政府購(gòu)買服務(wù)與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合，向老年人提供菜單式、套餐式服務(wù)，有力緩解老年人多樣化的服務(wù)需求與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足間的矛盾，不斷創(chuàng)新政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。

4.加強(qiáng)規(guī)范操作，科學(xué)績(jī)效評(píng)估

要建立以項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、資質(zhì)審核、組織采購(gòu)、合同簽訂、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購(gòu)買流程，增強(qiáng)購(gòu)買服務(wù)的透明性和公開性，避免購(gòu)買行為的隨意性和無序性，科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，建立評(píng)估機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確相應(yīng)的監(jiān)管部門，形成從準(zhǔn)入到履行合同到退出的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。在評(píng)估過程中，要引入第三方評(píng)估，增強(qiáng)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的針對(duì)性和有效性。

5.加強(qiáng)社會(huì)公民意識(shí)培養(yǎng)，營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境

要加強(qiáng)社會(huì)公民意識(shí)的培養(yǎng)和教育，為社會(huì)組織參與公共服務(wù)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，大力開展公民教育，發(fā)展公民文化，推動(dòng)公民社會(huì)的成長(zhǎng)，培養(yǎng)公民參與管理社會(huì)公共事務(wù)的意識(shí)與能力。只有在公民理解和信任政府和社會(huì)組織提供的公共服務(wù)的前提下，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，供給公民享用，才具有現(xiàn)實(shí)可能性。只有當(dāng)廣大公眾具備了健全的公民意識(shí)，社會(huì)組織作為公共服務(wù)的主體才能真正成熟和成長(zhǎng)起來。在參與過程中，老年公民應(yīng)辨別什么是正當(dāng)需求，什么是非正當(dāng)需求，從而更好地與社會(huì)組織和政府互助合作，促進(jìn)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展。

四、結(jié)論與思考

杭州市作為宜居城市，在居家養(yǎng)老方面走在了全國(guó)的前列，近年來大力推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)工作，這種養(yǎng)老模式無論從養(yǎng)老覆蓋范圍、社會(huì)支持體系、經(jīng)濟(jì)成本還是社會(huì)效益等方面，較之傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等其他養(yǎng)老模式都具有一定的優(yōu)越性，在現(xiàn)階段以及未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，也將是我國(guó)長(zhǎng)期倡導(dǎo)并推行的主流的養(yǎng)老模式。但是，從目前來看還存在一定的問題，杭州政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)工作還可以做得更多，做得更好。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：趙路國(guó)，1979.10.8，男，漢族，江蘇泰興，碩士，講師，研究方向：公共管理，社會(huì)工作。