多元合作理論視角下推動(dòng)村規(guī)民約建設(shè)路徑研究

□王仁德

村規(guī)民約是我國(guó)極具本土特色的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)治理資源，依托傳統(tǒng)的倫理道德，并輔之以官方強(qiáng)制為背景，在我國(guó)廣大農(nóng)村得以推廣實(shí)施。它對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序、化解鄰里糾紛、推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)道德教化等方面發(fā)揮了重要作用。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下，村規(guī)民約在發(fā)揮著保障基層民主開(kāi)展、培育農(nóng)村發(fā)展環(huán)境、推進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)、整合農(nóng)村公共利益等時(shí)代價(jià)值的同時(shí)，仍然面臨著諸多困境，需要在新時(shí)代吸納多方參與、共同發(fā)力，才能推動(dòng)村規(guī)民約建設(shè)加快重塑轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

一、當(dāng)前村規(guī)民約建設(shè)的困境

(一)接受認(rèn)同：異質(zhì)性博弈

村規(guī)民約是全體村民共同意志的表達(dá)，它必然要求村規(guī)民約是體現(xiàn)村民“合意”的，這是共同性的必然要求。但在目前的農(nóng)村社會(huì)中，由于個(gè)人素質(zhì)、家庭背景、生活習(xí)性、職業(yè)分工等方面的差異而體現(xiàn)的異質(zhì)性越來(lái)越明顯，特別是年輕一代對(duì)現(xiàn)行規(guī)范的質(zhì)疑已經(jīng)非常常見(jiàn)。這使得將農(nóng)民異質(zhì)性融為共同性的難度越來(lái)越大，村規(guī)民約面臨著共同性和異質(zhì)性的激烈博弈，因而農(nóng)民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)同感比較低。

(二)制度設(shè)計(jì)：自治性緩慢

加拿大哲學(xué)家查爾斯·泰勒有個(gè)觀(guān)點(diǎn)，他認(rèn)為獨(dú)立社團(tuán)組織的存在是公民社會(huì)產(chǎn)生的標(biāo)志。從最低限度說(shuō)，一定數(shù)量不受?chē)?guó)家權(quán)力支配的社團(tuán)組織的存在，就可以稱(chēng)之為初步形成了公民社會(huì)。與西方公民社會(huì)相比，我國(guó)公民社會(huì)是在國(guó)家權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活支配權(quán)的主動(dòng)退讓?zhuān)?shí)施國(guó)家統(tǒng)治權(quán)威來(lái)提倡和保護(hù)民間活力的基礎(chǔ)上形成的，公民社會(huì)的程度還比較低。目前，村民自治程度從1998年《村民委員會(huì)組織法》頒布算起，也才20多年的時(shí)間，還處于一個(gè)較低水平，突出表現(xiàn)在村民的公民能力不高，尤其是公民參與公共事務(wù)的管理還非常不夠，這與村民自治制度設(shè)計(jì)的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的差距還比較大。

(三)文本內(nèi)容：規(guī)范性不足

(1)村規(guī)民約的內(nèi)容照搬照抄，這是群眾反映最為突出的問(wèn)題。村規(guī)民約的很多部分都直接引用國(guó)家政策法規(guī)或者摘錄其中部分內(nèi)容，有的參用基層政府提供的文本，有的模仿其他村落現(xiàn)成文本，內(nèi)容官方化、公文化，脫離村民生活現(xiàn)實(shí)需要，沒(méi)有照顧到本村實(shí)際情況，無(wú)法在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中發(fā)揮作用。(2)村規(guī)民約內(nèi)容滯后，國(guó)家在脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)境、掃黑除惡、民生改善等方面的新政策沒(méi)有很好地融入到村規(guī)民約中。(3)村規(guī)民約內(nèi)容不全，一些村規(guī)民約僅僅有傳統(tǒng)的民風(fēng)民俗、文化教育等寥寥四、五項(xiàng)內(nèi)容，在鄉(xiāng)村治理中，村民還需要補(bǔ)充完善公益事務(wù)管理、村容村貌、組織建設(shè)等方面的約束規(guī)范。(4)內(nèi)容與現(xiàn)有政策和法律法規(guī)相沖突。如個(gè)別村村規(guī)民約規(guī)定“凡外來(lái)的租房戶(hù)，每戶(hù)每年向村兩委會(huì)交納200元，轄區(qū)內(nèi)的廠(chǎng)院交納1000元?！敝T如這類(lèi)鄉(xiāng)土規(guī)定，于法無(wú)據(jù)。

(四)制定過(guò)程:民主性缺位

制定村規(guī)民約是《村民委員會(huì)自治法》賦予村民的一項(xiàng)自治權(quán)利，需要村民在村民自治中民主表達(dá)自己的意愿并廣泛協(xié)商討論。它的依法制定是村規(guī)民約能否發(fā)揮作用的重要支撐。但在實(shí)際工作中，還存在著制定或修訂村規(guī)民約時(shí)由村“兩委”代替，或部分村民象征性表決，或由村干部通過(guò)村民個(gè)人商談的形式進(jìn)行，或者以多數(shù)人的名義損害到少數(shù)人的合法權(quán)利,這既給村民帶來(lái)了村規(guī)民約就是由“兩委”或者少數(shù)人制定的消極印象，也暴露了政府在加強(qiáng)監(jiān)督方面的薄弱之處。

(五)實(shí)施效果：約束力弱化

村規(guī)民約的特性決定了它不可能與國(guó)家法律一樣以國(guó)家強(qiáng)制力作為施行的保障，村規(guī)民約更多的是在村民協(xié)商基礎(chǔ)上，以道德約束以及非常有限的物質(zhì)福利作為制約因素的。特別是在國(guó)家法治化背景下，村規(guī)民約的實(shí)施還需要在法律框架下進(jìn)行，一旦村民出現(xiàn)違規(guī)行為很難制止。傳統(tǒng)意義上“鄉(xiāng)人相約，勉為小善”，以達(dá)到道德之善作為目標(biāo)的村規(guī)民約的約束力正在逐漸被弱化，逐漸成為掛到墻上的“擺設(shè)”和應(yīng)付工作檢查時(shí)的一項(xiàng)工作任務(wù)，而沒(méi)有真正發(fā)揮其價(jià)值，這已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

二、村規(guī)民約多重制約因素的相互交織

(一)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷沖擊

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。但在實(shí)際推行過(guò)程中，更多地強(qiáng)調(diào)的是“分”，個(gè)體農(nóng)民成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐漸萎縮，農(nóng)民的個(gè)人利益意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒；政治上村民自治推行，農(nóng)民自我意識(shí)進(jìn)一步激發(fā)。農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、政治上的一系列變化，致使農(nóng)村社會(huì)整體環(huán)境出現(xiàn)了社會(huì)分化和多元化，以及社會(huì)資源的分散化、離散化趨勢(shì)，農(nóng)村社會(huì)缺乏整合，組織化程度低，農(nóng)民沒(méi)有形成合力，造成傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)“共同體”面臨瓦解，鄉(xiāng)土社會(huì)正逐步過(guò)渡到市民社會(huì)。農(nóng)村治理環(huán)境正發(fā)生著全方位、深刻的歷史變遷，構(gòu)建和實(shí)施村規(guī)民約面臨著歷史上前所未有的全新外部環(huán)境，被改變了的村規(guī)民約需要適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)念的變化。

(二)農(nóng)村傳統(tǒng)文化傳承受阻

當(dāng)前，在農(nóng)村社會(huì)從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的發(fā)展過(guò)程中，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城市化、信息化浪潮的沖擊，西方社會(huì)個(gè)人主義、功利主義等不良思想的侵入，以及金錢(qián)利益的驅(qū)使，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益至上、等價(jià)交換等原則正逐漸滲透到農(nóng)村社會(huì)，沖擊著農(nóng)村傳統(tǒng)文化中的價(jià)值觀(guān)念、公序良俗、優(yōu)秀品德。一些農(nóng)民的思想也悄悄發(fā)生變化，優(yōu)良道德傳統(tǒng)被部分農(nóng)民遺棄，原有的道德約束和倫理責(zé)任逐步松懈，農(nóng)村倫理秩序發(fā)生異化，鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)嚴(yán)重受阻，給農(nóng)村人際交往帶來(lái)消極影響。

(三)村規(guī)民約作用受到擠壓

1997年黨的十五大報(bào)告明確提出依法治國(guó)，將依法治國(guó)作為治國(guó)基本方略。全面推進(jìn)依法治國(guó)作為黨治國(guó)理政“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，正在全面實(shí)施，多部門(mén)組織的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)持續(xù)在農(nóng)村開(kāi)展。法律治理和傳統(tǒng)村規(guī)民約不可避免地存在著一些相互重疊的調(diào)整范圍和事項(xiàng)，如村內(nèi)一些打架斗毆事件，村規(guī)民約通過(guò)道德教化手段可以化解，有時(shí)候也有人采用法律手段，到公安部門(mén)報(bào)警要“說(shuō)法”。

(四)基層政府職能轉(zhuǎn)變滯后

目前我國(guó)行政體制下，農(nóng)村雖然開(kāi)展了村民自治，但是國(guó)家政權(quán)力量在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域并沒(méi)有完全退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府依然作為最基層的國(guó)家政權(quán)力量控制著基層社會(huì)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的出現(xiàn)，是國(guó)家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的結(jié)果，是與當(dāng)代民主國(guó)家不斷擴(kuò)展其治理能力和社會(huì)整合能力密切聯(lián)系在一起的”(李小紅：《中國(guó)農(nóng)村治理方式的演變與創(chuàng)新》，中央編譯出版社2012年，第207頁(yè))。實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不直接面對(duì)農(nóng)戶(hù)或者個(gè)體農(nóng)民，而是通過(guò)村一級(jí)基層組織去延伸政府行政職能。在這種行政體制下，“村民委員會(huì)不僅僅是群眾性的自治組織，同時(shí)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村權(quán)力的延伸，承擔(dān)著延伸國(guó)家行政權(quán)力和行使村民自治的雙重功能”(史云貴：《中國(guó)基層社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新研究》，天津人民出版社2015年，第25頁(yè))。

(五)農(nóng)村政治生態(tài)受到污染

當(dāng)前鄉(xiāng)村腐敗問(wèn)題頻發(fā)極大地污染了農(nóng)村政治生態(tài)，對(duì)村規(guī)民約建設(shè)產(chǎn)生了極其消極的影響，可以說(shuō)影響到了村規(guī)民約從制定到實(shí)施的全過(guò)程。個(gè)別腐敗“村官”甚至發(fā)展成為“村霸”，瓦解著人們對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)同，降低了參與村規(guī)民約制定和修訂的積極性，損害了村規(guī)民約的權(quán)威性。2017年10月，十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)提交工作報(bào)告，報(bào)告指出五年來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任27.8萬(wàn)人。農(nóng)村社會(huì)的腐敗損害著農(nóng)村社會(huì)的公平和正義，也敗壞著黨和政府的形象，惡化了干群之間的關(guān)系，給村民自治蒙上了陰影，群眾遵守村規(guī)民約的榮譽(yù)感越來(lái)越淡化，成為當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)村規(guī)民約困境的重要因素之一。

三、多元合作推動(dòng)村規(guī)民約建設(shè)路徑選擇

合作治理理論目前對(duì)我國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新影響較大，它強(qiáng)調(diào)一種基于共同參與、共同安排、共同主事、共同出力等互動(dòng)關(guān)系的治理形式。村規(guī)民約建設(shè)一方面需要國(guó)家權(quán)力部門(mén)逐漸將原先掌握的公共權(quán)力讓渡于農(nóng)村社會(huì)，形成與政府間的互相對(duì)話(huà)；另一方面需要積極創(chuàng)造各類(lèi)多元治理主體的平等、公正、自由發(fā)揮，從而實(shí)現(xiàn)共同目的或利益的一致性，這是當(dāng)前村規(guī)民約建設(shè)的必然選擇。

(一)著力社會(huì)秩序重構(gòu)，形成廣泛認(rèn)同

俗話(huà)說(shuō)，“一方水土養(yǎng)一方人”。每一個(gè)村落都凝聚著祖祖輩輩的奮斗經(jīng)歷，體現(xiàn)了先民們?cè)陂L(zhǎng)期生活生產(chǎn)勞作中所形成的共同價(jià)值和理念信仰，是人們長(zhǎng)期共同生活的精神家園。必須要努力挖掘傳承好村落文化，探尋其中的人文精神和道德規(guī)范，增加鄉(xiāng)村生活記憶，將村落文化帶入村民視野中，在增強(qiáng)村落共同體意識(shí)的同時(shí)提高村規(guī)民約認(rèn)同度。要善于依托微博、村民微信群、鄉(xiāng)村公眾號(hào)等新媒體平臺(tái)，采用短視頻、直播、微電影等形式向村民們推送村落故事，拉近人與人之間的距離；要認(rèn)真探究村莊歷史，吸收群眾意愿，用朗朗上口、易于傳頌的詞語(yǔ)提煉村落精神，提振人們的精氣神；要經(jīng)常性地組織開(kāi)展村落獨(dú)特的民間藝術(shù)文化活動(dòng)，盡力保持原有特色底蘊(yùn)，創(chuàng)造村民自我展示的交流機(jī)會(huì)，增加鄉(xiāng)村文化體驗(yàn)，大力提升農(nóng)民的審美趣味和文化素養(yǎng)；要積極協(xié)調(diào)各方資源，保護(hù)和發(fā)展地方特色的民宅、古巷、小橋等等，抓好村落修復(fù)保護(hù)工作。另外，有條件的地方還可以編修村史、編纂村志、續(xù)修家譜、建設(shè)村史館和鄉(xiāng)賢館，為村內(nèi)知名人士和功勛人士立碑紀(jì)念等等。

(二)著力突出務(wù)實(shí)管用，有效整合群眾意愿

充分發(fā)動(dòng)群眾、緊緊依靠群眾是村規(guī)民約制定和修訂的關(guān)鍵，沒(méi)有村民的參與，村規(guī)民約就喪失了賴(lài)以存在的基礎(chǔ)，“當(dāng)代村規(guī)民約的有效性在于村莊多大程度上實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商，而非過(guò)分強(qiáng)調(diào)借助于物質(zhì)上的村民福利作為激勵(lì)”(陳學(xué)金：《歷史視野中的當(dāng)代村規(guī)民約與農(nóng)村社區(qū)治理》，《原生態(tài)民族文化學(xué)刊》2019年第11期)。村規(guī)民約必須尊重群眾在村規(guī)民約中的主體地位，敢于面對(duì)本村的困難和問(wèn)題。針對(duì)村民反映的最急迫、最關(guān)注的公共事務(wù)管理、村民日常行為規(guī)范、村內(nèi)公共秩序維護(hù)、群眾經(jīng)常性糾紛調(diào)解等村內(nèi)事務(wù)，以及與村民切實(shí)利益有關(guān)的惠農(nóng)政策落實(shí)、村重大事項(xiàng)決策、集體資產(chǎn)收益分配等問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。應(yīng)該在全體村民中廣泛征求意見(jiàn)，同時(shí)聽(tīng)取駐村黨代表、人大代表、政協(xié)委員、機(jī)關(guān)干部、法律顧問(wèn)、婦聯(lián)執(zhí)委等意見(jiàn)建議，進(jìn)行充分地醞釀?dòng)懻摚页鰩в衅毡樾缘墓矄?wèn)題，協(xié)調(diào)好各方利益，同時(shí)讓少數(shù)人的合法正當(dāng)權(quán)益得到維護(hù)。

(三)著力激發(fā)內(nèi)生約束，重振實(shí)施權(quán)威

農(nóng)村精英力量扎根于鄉(xiāng)土、貼近村民實(shí)際，他們思維靈活、眼界寬廣、資源較多，能夠用村民接受的鄉(xiāng)土方式傳遞著當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)的價(jià)值觀(guān)念，從而實(shí)現(xiàn)讓現(xiàn)代法治精神與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村倫理價(jià)值相協(xié)調(diào)。村組要多開(kāi)展走訪(fǎng)、聯(lián)誼等活動(dòng)，將退休回鄉(xiāng)優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部、退休老教師、優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、威望較高的村組老干部、經(jīng)商致富能人、身邊道德好人等吸納為新鄉(xiāng)賢，鼓勵(lì)他們積極參與村民調(diào)節(jié)委員會(huì)、鄉(xiāng)賢會(huì)、紅白理事會(huì)、老年協(xié)會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、婦女協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在村規(guī)民約實(shí)施中的影響力、號(hào)召力，使農(nóng)村社會(huì)精英成為村規(guī)民約的模范踐行者、引領(lǐng)者，從而推動(dòng)村民遵守落實(shí)村規(guī)民約的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

(四)把握國(guó)家權(quán)力介入，推動(dòng)合理分權(quán)

在村規(guī)民約建設(shè)中，作為國(guó)家政權(quán)力量的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理界定“鄉(xiāng)政”權(quán)力界限，提高自身公共性、服務(wù)性，為村規(guī)民約調(diào)整范圍內(nèi)的村民各項(xiàng)治理權(quán)提供一定運(yùn)用空間。要通過(guò)基層政府治理的法治化，堅(jiān)持按照“法無(wú)授權(quán)不可為的原則”，對(duì)“鄉(xiāng)政”實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單，并通過(guò)政府政務(wù)公開(kāi)的形式將清單的法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限內(nèi)容對(duì)社會(huì)公開(kāi)；禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律之外用權(quán)、違法用權(quán)，理清“鄉(xiāng)政”和“村治”的關(guān)系，避免借指導(dǎo)名義過(guò)度干預(yù)村民自治。這不僅有利于擴(kuò)大村民自治組織的影響力，而且還尊重了村民通過(guò)村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)自我約束的權(quán)利。同時(shí)，針對(duì)村民自治實(shí)踐中更適宜通過(guò)德治調(diào)整的范圍和對(duì)象，國(guó)家法律機(jī)關(guān)要認(rèn)真分析研究，為村規(guī)民約在內(nèi)的村民自治性規(guī)則預(yù)留作用空間，并為這種作用的發(fā)揮創(chuàng)造條件。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村治理是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村社會(huì)治理從傳統(tǒng)邁向當(dāng)代的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，治理環(huán)境日益復(fù)雜多變，治理內(nèi)容增加、治理邊界主體擴(kuò)大，傳統(tǒng)以政府一元主導(dǎo)的治理機(jī)制只有不斷進(jìn)行創(chuàng)新，以合作治理理論積極為各類(lèi)多元主體創(chuàng)造自由發(fā)揮作用的條件，才能推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。在合作多元治理理論指導(dǎo)下開(kāi)展村規(guī)民約建設(shè)就是時(shí)代發(fā)展的必然。充分激發(fā)社會(huì)各方參與者達(dá)成集體行動(dòng)的一致性和自覺(jué)性，努力為村民參與村規(guī)民約建設(shè)創(chuàng)造各項(xiàng)條件。結(jié)合中國(guó)實(shí)際，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進(jìn)、各方參與，才能把握村規(guī)民約建設(shè)的正確方向。