海上難民問題的全球治理困境研究

宋 偉 王 越

（1.山西大學(xué)，山西 太原， 030006；2.中國(guó)人民大學(xué)，北京100872）

二十世紀(jì)以前，由于交通技術(shù)的局限，難民總體上處于小范圍流動(dòng)的狀態(tài)。 進(jìn)入二十世紀(jì)以后，全球性國(guó)際體系的形成及各國(guó)國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)加劇，導(dǎo)致了大規(guī)模的難民流動(dòng)。 大量難民的涌入增加了收容國(guó)的財(cái)政成本和社會(huì)不穩(wěn)定，很多國(guó)家因此開始采取封鎖邊界等措施，阻斷難民從陸上入境，這就迫使難民群體轉(zhuǎn)而采用海上入境的方式。 由于海洋自然環(huán)境的復(fù)雜性、船運(yùn)存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，以及非法人口販賣對(duì)難民生命的威脅，海上難民面臨的生命安全風(fēng)險(xiǎn)很高。 以地中海為例，根據(jù)聯(lián)合國(guó)移民報(bào)告數(shù)據(jù)，2015 年共有1 046 599 名難民到達(dá)歐洲，海運(yùn)入境為1 011 712 人，約占97%，其中死亡人數(shù)達(dá)5 082 人；2016 年在總數(shù)為387 739 人的歐洲難民中，有363 401 人通過海運(yùn)方式入境，約占94%。①“Flow Monitoring”， IOM， https：／ ／migration.iom.int／europe？type＝missing， 訪問時(shí)間：2020 年5 月1 日。歐洲移民的數(shù)量和地中海海域②本文所指的地中海區(qū)域的海上難民數(shù)據(jù)，主要是根據(jù)歐洲邊境及海岸警衛(wèi)隊(duì)劃分的地中海航線中的東地中海航線（主要途徑土耳其從希臘入境）、中地中海航線（主要從意大利入境）、西地中海航線（主要從西班牙入境）的主要入境及遇難數(shù)據(jù)。 “Migratory Routes”， Frontex， https：／ ／frontex.europa.eu／along-eu-borders／ migratory-routes／eastern- mediterranean-route／， 訪問 時(shí)間：2020 年11 月4 日。死亡人數(shù)的急劇上升，尤其是2015 年9 月2 日敘利亞小難民艾蘭·庫(kù)爾迪（Aylan Kurdi）在土耳其伯頓海灘遇難，引發(fā)全世界的高度關(guān)注，使得國(guó)際組織與歐盟政策制定者迫切希望找到有效的措施來解決由此產(chǎn)生的人道主義問題。 從學(xué)術(shù)研究的角度來看，全球海上難民問題是尚未被單獨(dú)、系統(tǒng)化研究的領(lǐng)域。 海上難民問題的治理需要厘清其獨(dú)特性與日益嚴(yán)峻的原因，以及面臨的全球治理困境及其根源。 本文試圖對(duì)以上問題進(jìn)行研究，并提出一些改進(jìn)的建議。

一、海上難民的概念及其獨(dú)特性

“難民”的概念產(chǎn)生于十六世紀(jì)后期的宗教迫害，當(dāng)時(shí)西班牙統(tǒng)治者在尼德蘭迫害新教徒，造成了近代早期規(guī)模最大的一次難民潮。③李曉崗：“難民問題的人道性與政治性”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，1999 年第7 期，第56 頁(yè)。1573 年，法國(guó)政府用“難民”一詞稱呼來自鄰近的低地國(guó)家（今比利時(shí)）的加爾文教信徒。④Robert W. Tucker， Charles B. Keely， and Linda Wrigley，eds.， Immigration and U.S. Foreign Policy， Westview Press， 1990，p.100.在討論“海上難民問題”時(shí)，首先需要確定的一點(diǎn)是，尋求庇護(hù)、難民身份并不確定的“海上移民”是否可以被視為“海上難民”？ 不同國(guó)家對(duì)于難民的界定標(biāo)準(zhǔn)不同，許多尋求庇護(hù)的海上移民因此未必符合收容國(guó)所規(guī)定的難民身份，應(yīng)該如何對(duì)待這一部分人？

簡(jiǎn)單來講，海上難民是難民群體的海上區(qū)域部分，是以船運(yùn)方式從原籍國(guó)前往收容國(guó)或者庇護(hù)國(guó)。 海上難民從屬于難民整體范疇，在政治地位和法律地位上具有同一性，只是具有船運(yùn)的獨(dú)特方式。 對(duì)海上難民來說，除了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》提供的額外保護(hù)，與陸路或航空旅行的人相比，船運(yùn)方式并沒有賦予海上難民特殊的法律或政治地位。 但是，相比受到嚴(yán)格管控的陸地和空中轉(zhuǎn)移方式，海運(yùn)是更有可能以一定錢財(cái)來?yè)Q取生命安全的方式，在生命受到直接威脅的情況下，無疑是十分有吸引力的選擇。 同時(shí)，相較于陸路方式，海上運(yùn)輸?shù)哪康膰?guó)范圍更大、更遠(yuǎn)，這也是海上難民問題被認(rèn)為對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)成全球性威脅的原因。 全球海運(yùn)的便利性使海上難民問題成為一個(gè)全球性的問題。 “海上難民不必然是相對(duì)熟悉的‘鄰居’，他們可能經(jīng)歷過長(zhǎng)途的公海航行，比如從中東到澳大利亞。”⑤Michael Pugh， “Drowning Not Waving： Boat People and Humanitarianism at Sea”， Journal of Refugee Studies， Vol.17， No.1，2004， p.52.“世界上所有地方的絕望的人一直以來都冒著生命風(fēng)險(xiǎn)，乘坐不適航的船舶和其他運(yùn)輸工具……這常常意味著把他們自己的命運(yùn)置于道德淪喪的走私罪犯手中。 在旅途中，許多人除了危險(xiǎn)的旅行條件外，還面臨著剝削、虐待和暴力?！雹蕖癛escue at Sea： A Guide to Principles and Practice as Applied the Migrant and Refugees”， UNHCR，2015，p.2，https：／ ／www.unhcr.org／publications／brochures／450037d34／rescue - sea - guide -principles-practice-applied-migrants -refugees.html， 訪 問 時(shí) 間：2020 年11 月4 日。

在現(xiàn)實(shí)中，也有越來越多的人為了尋求更好的生活條件而逃離母國(guó)。 由于海上轉(zhuǎn)移方式面臨的管制相較陸地和空中交通更為寬松，很多并不符合收容國(guó)難民身份的人因此往往選擇海上轉(zhuǎn)移的方式，從而躲避國(guó)家的攔截措施；而他們相對(duì)于收容國(guó)規(guī)定屬于“非法移民”的狀態(tài)，也導(dǎo)致他們更容易受到人口走私集團(tuán)的戕害。 因此，問題在于，國(guó)際社會(huì)（而不僅僅是收容國(guó)）依據(jù)廣義還是狹義的難民標(biāo)準(zhǔn)來界定這些“非法移民”？ 如果是廣義的標(biāo)準(zhǔn)，那么可以簡(jiǎn)單認(rèn)為，這些海上移民都算作是“海上難民”；如果依據(jù)狹義的標(biāo)準(zhǔn)，那么很多人只能算是“海上非法移民”。

本文采用廣義的標(biāo)準(zhǔn)來界定海上難民，即認(rèn)為那些冒著生命危險(xiǎn)選擇海上轉(zhuǎn)移的人都算是“難民”——不管他們?cè)谀竾?guó)的實(shí)際生活如何。 一方面，選擇如此高風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移方式，這些非法移民本質(zhì)上就已經(jīng)成為在海上漂泊的難民。 這些人或許不符合收容國(guó)的難民標(biāo)準(zhǔn)，但是其處境無疑是災(zāi)難性的。 聯(lián)合國(guó)難民署將“難民”定義為更廣泛意義上的“關(guān)注對(duì)象”，大大增加了世界各國(guó)及相關(guān)組織需要關(guān)注的庇護(hù)對(duì)象范圍。 考慮到海上轉(zhuǎn)移的高風(fēng)險(xiǎn)，按照難民署的定義本身就已經(jīng)是海上難民了。 另一方面，這些尋求難民身份的人，他們因?yàn)楦鞣N原因無法選擇合法的難民申請(qǐng)通道，卻是當(dāng)前海上難民問題的焦點(diǎn)所在，即如何減少這些海上難民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，以及如何從根本上減少這些非法移民的輸出。 在討論海上難民問題的治理時(shí)，主要指向的就是這一部分人，而不是那些符合收容國(guó)難民身份要求、通過合法程序申請(qǐng)的人。 因此，本文不著重區(qū)分難民與移民的區(qū)別，關(guān)注的是“海上難民問題”本身，而不糾結(jié)于這些人是否嚴(yán)格符合了收容國(guó)的難民標(biāo)準(zhǔn)。

越來越多的難民轉(zhuǎn)向海上遷移方式，這大大增加了海上難民問題的嚴(yán)峻性，即海上難民面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)。 人口販運(yùn)集團(tuán)的存在便利了海上難民的流動(dòng)，在給難民提供更多目的國(guó)選擇的同時(shí)，也極大增加了難民面臨的不確定性。 相較于一般難民而言，海上難民面臨著獨(dú)特的困境和生存危機(jī)。

首先，運(yùn)輸過程本身帶來的傷害。 因?yàn)楹Ｉ檄h(huán)境的復(fù)雜性，船運(yùn)方式相較于陸運(yùn)有著更大的風(fēng)險(xiǎn)。 其一，從運(yùn)輸船只本身來看，很多船只設(shè)備簡(jiǎn)單、陳舊，沒有或只有有限的助航設(shè)備，發(fā)動(dòng)機(jī)和舵機(jī)沒有質(zhì)量保障，救生衣、救生圈等安全設(shè)備嚴(yán)重缺乏。 其二，難民船生存環(huán)境惡劣，非常擁擠，難民常常面臨沒有食物與飲用水的生活狀態(tài)。 未知的天氣狀況及船只狀態(tài)意味著隨時(shí)出現(xiàn)溺水或海上脫水的危險(xiǎn)。 可以說，移民從上船時(shí)起已經(jīng)進(jìn)入“遇難狀態(tài)”。 全球移民數(shù)據(jù)和分析中心指出，2016 年，雖然在地中海海域死亡的移民中有88%是溺水身亡，但有148 人死于其乘坐船只的惡劣條件，包括吸入燃料（fuel inhalation）、船上起火、饑餓、脫水，以及體溫過低等。①“Migrant Deaths and Disappearances Worldwide：2016 Analysis”， No.8， Global Migration Data and Analysis Centre，2017， p. 2，https：／ ／publications.iom.int／system／files／pdf／gmdac_data_briefing_series_issue_8.pdf， 訪問時(shí)間：2020 年6 月24 日。此外，還廣泛存在人為的囚禁、性剝削和強(qiáng)迫勞動(dòng)等生理和心理迫害。 其三，非法船只海上航行的無秩序性使得相撞事件頻發(fā)，而海上交通事故的存活率極低。

其次，非法人口販運(yùn)犯罪集團(tuán)的二次傷害。海上人口販運(yùn)的非法活動(dòng)并不能保證“一手交錢，一手運(yùn)人”的交易活動(dòng)順利進(jìn)行。 犯罪集團(tuán)以獲取高額利潤(rùn)為目的，并不在意難民的死活，經(jīng)常中途突然改變路線和作案手法，而這也并不能保證到達(dá)更為安全的目的地。 大多數(shù)情況下，難民的最終目的地是由走私者而不是難民自己確定。 “走私犯關(guān)注的是被販運(yùn)者家屬支付的巨額贖金，而不是通常低廉甚至免費(fèi)的運(yùn)費(fèi)。”②Alvin Cheng and Hin Lim，“The 2015 Refugee Boat Crisis in Southeast Asia： Humanitarian and Security Implications-Analysis”，Eurasia Review， June 18， 2015， https：／ ／www.eurasiareview.com／18062015-the-2015- refugee -boat-crisis-in-southeast-asia-humanitarian-and-security-implications-analysis／.在遇到可能的巡邏和危險(xiǎn)時(shí)，犯罪分子的第一選擇就是棄船而逃。 2015 年初，在孟加拉灣和安達(dá)曼海域發(fā)生了一場(chǎng)海上人道主義危機(jī)，其中大約有7 000 移民在海上陷入困境，難民困在被蛇頭丟棄的船上長(zhǎng)達(dá)數(shù)個(gè)星期，并造成數(shù)百人死亡。③國(guó)際移民組織與聯(lián)合國(guó)移民署編，全球化智庫(kù)（CCG）譯：《世界移民報(bào)告2018》，2017 年版，第59 頁(yè)。因此，尋求庇護(hù)者們只是從有安全威脅的原籍國(guó)，被轉(zhuǎn)運(yùn)到了更為危險(xiǎn)的“海上營(yíng)地”。 聯(lián)合國(guó)難民署也提到，從2014 年10月起，一些人蛇集團(tuán)開始放棄泰南陸地上的營(yíng)地，將受害人拘押在海上，收到足額費(fèi)用之后，才通過漁船或快艇將他們送到馬來西亞等地。④“東南亞海上難民問題愈演愈烈”，人民網(wǎng)，2015 年5 月20 日，http：／ ／world.people.com.cn／n／2015／0520／c1002-27028385.html。

最后，各國(guó)針對(duì)海上難民的攔截政策加大難民的生存危機(jī)。 面對(duì)日益膨脹的海上難民入境數(shù)量，為了保護(hù)本國(guó)安全和社會(huì)穩(wěn)定、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，一些國(guó)家選擇將難民問題進(jìn)行離岸處理。①澳大利亞難民政策就是一個(gè)典型的例子。 參見宋偉、徐雯：“澳大利亞吉拉德政府的難民政策改革為何失敗”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 年第8 期，第92-106 頁(yè)。攔截措施的本質(zhì)就是使海上難民處于“既不完全在主權(quán)領(lǐng)土之內(nèi)，也不完全在主權(quán)領(lǐng)土之外的域外地點(diǎn)……成為無國(guó)籍狀態(tài)”。②Alison Mountz， Seeking Asylum： Human Smuggling and Bureaucracy at the Border， University of Minnesota Press， 2010， p.121.海上攔截政策一方面迫使人口販運(yùn)者轉(zhuǎn)而尋找更為隱蔽和危險(xiǎn)的航行路線，另一方面延長(zhǎng)了難民在海上的漂流時(shí)間，這兩者都會(huì)極大地增加難民的海上死亡率。 例如在2018 年，超過1 250人在試圖越過地中海中部時(shí)溺水身亡。 與此同時(shí)，由歐盟贊助的利比亞海岸警衛(wèi)隊(duì)繼續(xù)在意大利、馬耳他和利比亞之間的國(guó)際水域中越來越多地進(jìn)行攔截，并拒絕幸存者按照國(guó)際海事和難民法在安全的地方下船的要求。③“Italian Government Pressures Panama to Stop Aquarius Rescues on World's Deadliest Maritime Route”， Médecins Sans Frontières，September 23， 2018， https：／ ／www.msf.org／italian-government-pressures-panama -stop-aquarius-rescues-worlds-deadliest-maritimeroute.一些國(guó)家的移民政策甚至不允許海上救援組織的船只停靠，更加大了海上救援的困難。 例如，社會(huì)組織“生命線”（Lifeline）的船長(zhǎng)在2018 年7 月被指控非法進(jìn)入馬耳他領(lǐng)海，馬耳他政府下令在調(diào)查期間禁止所有社會(huì)組織船只?？扛劭?。④Kevin Schembri Orland， “MV Lifeline Captain Charged with Entering Maltese Waters on Unlicensed Vessel，Bail Given”，Malta Independent， July 2，2018， https：／ ／www.independent.com.mt／articles／2018-07-02／local-news／MV- Lifeline- captain- arrivesin-court-for-hearing-6736192797.與無國(guó)界醫(yī)生組織合作行動(dòng)的“水瓶座”（Aquarius）組織，在2018 年9 月21 日從利比亞沿海國(guó)際水域的一艘玻璃鋼小艇中救出11 名難民，但被意大利和馬耳他海上救援協(xié)調(diào)中心（Maritime Rescue Coordination Centre，簡(jiǎn)稱MRCC）拒絕登陸，也被拒絕指定安全登陸的地點(diǎn)。⑤“Aquarius Rescues 11 People ／ ／ Last Rescue Ship Present on World’s Deadliest Maritime Route”， SOS MEDITERRANEE， September 21，2018，https：／ ／sosmediterranee.com／press／aquarus-rescues-11-people-last-rescue-ship-present-on-worlds-deadliest-maritime-route／.

二、海上難民問題的發(fā)展趨勢(shì)

歐洲難民危機(jī)開始之初，各國(guó)對(duì)難民國(guó)籍、性別、年齡等具體情況知之甚少，對(duì)難民情況的具體統(tǒng)計(jì)成為當(dāng)務(wù)之急。 于是國(guó)際移民組織（International Organization for Migration， 簡(jiǎn) 稱IOM）在受影響地區(qū)推出了位移跟蹤矩陣（Displacement Tracking Matrix， 簡(jiǎn)稱DTM）系統(tǒng)，旨在跟蹤并分析不同地區(qū)人員的流動(dòng)性。⑥“Mixed Migration Flows in the Mediterranean and Beyond Compilation of Available Data and Information Reporting Period 2015”， IOM， January 1， 2016， https：／ ／migration.iom.int／reports／europe-%E2%80%94-mixed-migration-flows-europe-yearlyoverview-2015？ close＝true.通過這一流量監(jiān)控系統(tǒng)，國(guó)際移民組織在2015 年確定了遷移路線上的關(guān)鍵位置，通過直接觀察、與相關(guān)國(guó)家磋商及對(duì)移民進(jìn)行調(diào)查等方式，想要系統(tǒng)地收集有關(guān)移民背景、移民動(dòng)機(jī)和移民路線的具體信息。 但是，由于海上難民流動(dòng)的廣泛性與復(fù)雜性，全球海上難民數(shù)量難以被準(zhǔn)確檢測(cè)。 目前尚沒有確切的全球海上難民數(shù)據(jù)。從已有的全球難民數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看，海上難民問題呈現(xiàn)如下三種趨勢(shì)：

第一，海上難民數(shù)量增長(zhǎng)迅速，海上事故數(shù)量顯著增加。 如表1 所示，海上難民人數(shù)隨時(shí)間發(fā)展激增，根據(jù)移民報(bào)告數(shù)據(jù)，2015 年登記在冊(cè)的歐洲移民數(shù)量有1 046 599 名。 其中，海上入境人數(shù)為1 011 712 人，遠(yuǎn)超陸上入境人數(shù)的34 887 人。⑦同⑥。在地中海區(qū)域，2013 年的海上難民人數(shù)是2015 年的十六分之一；2014 年比2013年增長(zhǎng)了三倍，但也僅為2015 年的五分之一，海上死亡人數(shù)也在2015 年達(dá)到歷史最高水平，在2015 年第1 季度有479 名海上遇難者，而2014 年同期僅有15 人；在2015 年4 月達(dá)到1 308人，而2014 年同期僅有42 名。⑧“Mediterranean Crisis 2015 at Six Months： Refugee and Migrant Numbers Highest on Record”， UNHCR， July 1，2015， https：／ ／www.unhcr.org／en-us／news／press／2015／7／5592b9b36／mediterraneancrisis-2015-six-months-refugee-migrant-numbers-highest-record.html.同時(shí)，由于海運(yùn)方式的隱蔽性和未知的風(fēng)險(xiǎn)性，很多遇難者沒有被發(fā)現(xiàn)，僅有的數(shù)據(jù)也是被低估了的。例如，在2016 年統(tǒng)計(jì)的地中海海域遇難者中，只有66%被記錄為“失蹤和推定死亡”，①“Migrant Deaths and Disappearances Worldwide：2016 Analysis”， No. 8，Global Migration Data and Analysis Centre，2017，p. 2，https：／ ／publications.iom.int／system／files／pdf／gmdac_data_briefing_series_issue_8.pdf，訪問時(shí)間：2020 年6 月21 日。這意味著更多的尸體尚未被發(fā)現(xiàn)。 海上遇難者的身份通常是未知的，他們的原籍國(guó)或年齡等信息只能根據(jù)幸存者提供的信息來估計(jì)。

盡管缺乏全球范圍內(nèi)的海上難民及海上船只失事數(shù)據(jù)，但是根據(jù)地中海、加勒比海，以及東南亞的孟加拉灣和安達(dá)曼海這三個(gè)主要的海上難民流動(dòng)區(qū)域的數(shù)據(jù)可以看出，全球海上難民的數(shù)量在持續(xù)、顯著地增長(zhǎng)，且失事事故數(shù)量大幅增加。 如表2 所示，盡管2015 年的歐洲海上入境人數(shù)達(dá)到頂峰，但是2016 年至2019 年的海上入境人數(shù)仍是陸上入境人數(shù)的3 ～13 倍。聯(lián)合國(guó)難民署報(bào)告顯示， 在2018 年， 盡管抵達(dá)歐洲海岸的人數(shù)大幅下降，但嘗試乘船前往歐洲的難民和移民死亡率依然居高不下，共有4 906人在地中海海域喪生。 在通往西班牙的西地中海地區(qū)，2018 年的死亡人數(shù)與2017 年相比幾乎增加了三倍。②“Desperate Journeys”， UNHCR， 2018， https：／ ／www.unhcr.org／desperatejourneys／， 訪問時(shí)間：2020 年6 月21 日。如表3 所示，在全球海上難民重點(diǎn)地區(qū)，地中海海域自2015 年至2019 年的死亡人數(shù)最高，為19 608 人，加勒比海地區(qū)有18 916人，東南亞地區(qū)有17 708 名遇難者。 盡管海上失事事故涉及船只狀況、天氣狀況和偶然因素等影響因素，但是這些外在影響因素在每一年期間都是固定的，甚至隨著科技水平的提高，船只質(zhì)量和對(duì)天氣狀況的把握反而更高，因此，更多數(shù)量的海上失事事故實(shí)際上意味著更大規(guī)模的海上難民人數(shù)。

表1 2010 年至2019 年歐洲海路入境人數(shù)統(tǒng)計(jì) （單位：人）

表2 2015 年至2019 年歐洲主要國(guó)家入境數(shù)據(jù) （單位：人）

續(xù)表

第二，海上難民問題主要集中在地中海、加勒比海和東南亞這三個(gè)區(qū)域。 根據(jù)國(guó)際移民組織1990 年至2015 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，超過三分之二的海船事故發(fā)生在2009 年至2015 年間，2012年至2015 年間頻度最高，發(fā)生了123 起，且主要在三條路線上：中地中海（北非—意大利／馬耳他）、東地中海（土耳其—希臘）和澳大利亞（印度尼西亞—澳大利亞）。 包括所有時(shí)間段在內(nèi)，船只失事最頻發(fā)的區(qū)域是中地中海（72 起）、東地中海（49 起）、澳大利亞（47 起）、加勒比海地區(qū)（22 起）、西地中海和亞丁灣（8 起）、加那利群島和東大西洋（7 起）、東太平洋（3 起），以及西印度洋（1 起）。①Kira Williams and Alison Mountz，“Between Enforcement and Precarity：Externalization and Migrant Deaths at Sea”，International Migration， Vol.56， No.5， 2018， pp.7-8.在拉丁美洲，根據(jù)國(guó)際移民組織失蹤移民項(xiàng)目記載，2016 年南美洲的遇難事故80%發(fā)生在哥倫比亞，其中大部分發(fā)生在哥倫比亞與巴拿馬邊境的達(dá)里安峽；加勒比海地區(qū)一半的失蹤和死亡事件發(fā)生在佛羅里達(dá)海岸，盡管海上航行有很高的危險(xiǎn)性，但是古巴移民通過海運(yùn)方式前往美國(guó)的數(shù)量仍然大量增長(zhǎng)，從2014 年的24 278 人升至2015 年的43 159人，2016 年升至56 406 人。②“Migrant Deaths and Disappearances Worldwide：2016 Analysis”， No. 8，Global Migration Data and Analysis Centre，2017，pp. 9- 12， https：／ ／publications. iom. int／system／files／pdf／gmdac_data_briefing_series _issue_ 8.pdf， 訪問時(shí)間：2020 年6 月24 日?！啊泼竦矫绹?guó)’是加勒比海地區(qū)的一個(gè)主要特征，這使得出生在加勒比海地區(qū)的移民成為美國(guó)最大的移民群體。”③國(guó)際移民組織編，全球化智庫(kù)（CCG）譯：《世界移民報(bào)告2020》，2019 年版，第106 頁(yè)。在東南亞地區(qū)，2014 年至2015 年期間，根據(jù)國(guó)際移民組織失蹤移民項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，數(shù)千名緬甸和孟加拉國(guó)移民試圖穿越英加拉灣和安達(dá)曼海前往馬來西亞和泰國(guó)，導(dǎo)致1 300 人在此期間遇難。 2016 年，99%海上難民的死因是溺水，其中121 起發(fā)生在印度尼西亞與馬來西亞之間的海域。④同②， pp. 13-14。在2016 年10 月9 日至12 月29 日期間，約有5 萬(wàn)名“羅興亞”難民乘坐小型機(jī)動(dòng)船只穿越納夫河（Naf River），從緬甸前往孟加拉國(guó)。⑤AFP， “50，000 Rohingya Fled to Bangladesh from Myanmar：Government”， Bangkok Post， December 30， 2016， https：／ ／www.bangkokpost.com／world／1171009／50-000-rohingya-have-fled-tobangladesh-from-myanmar-government.

第三，海上難民的遷移范圍更具有全球性。全球化增加了難民在國(guó)家間遷移的速度和范圍。 根據(jù)表4 對(duì)2018 年收到最多庇護(hù)申請(qǐng)的國(guó)家的難民原籍國(guó)及入境方式的統(tǒng)計(jì)，可以看出海運(yùn)方式為難民的流動(dòng)提供了更多的選擇，典型的案例是委內(nèi)瑞拉。 截至2018 年底，有300多萬(wàn)人離開該國(guó)前往拉丁美洲和加勒比海地區(qū)，該地區(qū)成為世界上最大的流離失所地區(qū)之一，其人口流動(dòng)集中于鄰國(guó)及周圍海域國(guó)家，包括哥倫比亞、巴西、智利、厄瓜多爾、秘魯，以及加勒比群島等。⑥“Global Trends of 2018”， UNHCR， p. 25， https：／ ／www.unhcr.org／ globaltrends2018／， 訪問時(shí)間：2020 年5 月5 日。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)報(bào)告，難民主要向周圍邊境國(guó)家轉(zhuǎn)移，但是遷移方式更取決于難民原籍國(guó)的地理位置。 對(duì)于陸上鄰國(guó)多的非洲地區(qū)國(guó)家，比如蘇丹、布隆迪等，超過90%的難民被周邊國(guó)家收容；緬甸難民則主要前往孟加拉國(guó)、馬來西亞、泰國(guó)和印度，構(gòu)成了嚴(yán)重的海上難民問題。①“Global Trends of 2018”， UNHCR， pp. 15-17， https：／ ／www.unhcr.org／ globaltrends2018／， 訪問時(shí)間：2020 年5 月5 日。根據(jù)美國(guó)難民和移民局2001 年至2016 年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，流向美國(guó)的難民主要來自中東、亞洲和非洲。②Megan Albert，“By the Numbers：The United States of Refugees”， Smithsonian Magazine， 2017， https：／ ／www.smithsonianmag.com／history／by-numbers-united-states-refugees-180962487／， 訪問時(shí)間：2020 年5 月5 日。2016 年，美國(guó)接收了超過70 萬(wàn)難民和尋求庇護(hù)者，最大的難民群體來自海地、薩爾瓦多、危地馬拉、埃及和埃塞俄比亞。③國(guó)際移民組織與聯(lián)合國(guó)移民署編，全球化智庫(kù)（CCG）譯：《世界移民報(bào)告2018》，2017 年版，第78 頁(yè)。對(duì)厄瓜多爾的“新移民”研究表明，進(jìn)入二十一世紀(jì)后，大量厄瓜多爾人跨過大西洋移居西班牙，其次是意大利、法國(guó)和荷蘭，南美洲厄瓜多爾人成為馬德里最大的移民群體，也是西班牙最大的拉丁美洲移民群體。④Brad Jokisch and Jason Pribilsky，“The Panic to Leave：Economic Crisis and the ‘New Emigration’ from Ecuador”， International Migration， Vol.40， No.4， 2002， p.82.

表3 2015—2019 年全球三大主要海上難民遇難地區(qū)數(shù)據(jù)比較 （單位：人）

表4 2018 年前十位庇護(hù)申請(qǐng)目的國(guó)家及入境方式

三、海上難民問題的全球治理現(xiàn)狀

當(dāng)前，全球性難民問題愈演愈烈。 聯(lián)合國(guó)難民署和其他國(guó)際機(jī)構(gòu)努力推動(dòng)海上難民問題的全球治理。 首先，聯(lián)合國(guó)難民署倡議在治理難民遷徙和應(yīng)對(duì)難民流動(dòng)時(shí)必須充分尊重國(guó)際人權(quán)法、難民法、人道主義法和勞工法，1982 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》要求“救助在海上遇到的任何有生命危險(xiǎn)的人”，①1982 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，第七部分第一節(jié)第九十八條1.（A），聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，https：／ ／www.un.org／zh／ documents／treaty／files／UNCLOS -1982.shtml#1， 訪問時(shí)間：2020 年9 月22 日。強(qiáng)調(diào)各主權(quán)國(guó)家對(duì)待海上難民的人道主義義務(wù)。 對(duì)于加大了海上難民危機(jī)的人口販運(yùn)活動(dòng)，至2016 年已有約三分之二的聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)批準(zhǔn)了補(bǔ)充《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》的《關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書》和《關(guān)于打擊陸、海、空偷運(yùn)移民的補(bǔ)充議定書》，②“Report of the Secretary-General - In Safety and Dignity：Addressing Large Movements of Refugees and Migrants （A／70／59）”，United Nations， p. 9， https：／ ／refugeesmigrants.un.org／report-secretary-general-safety-and-dignity- addressing-large-movements-refugees-and-migrants-a7059， 訪問時(shí)間：2020 年5 月9 日。以圖通過全球性的努力來消除販運(yùn)人口和偷運(yùn)人口者的剝削行為。 其次，地區(qū)層面上，在2002 年?yáng)|南亞地區(qū)設(shè)立的“關(guān)于打擊偷渡、販運(yùn)人口及相關(guān)跨國(guó)犯罪問題的巴黎進(jìn)程”和2014 年啟動(dòng)的“非洲聯(lián)盟—非洲之角關(guān)于打擊販運(yùn)人口和偷運(yùn)移民的倡議”（又稱“喀土穆進(jìn)程”），歐盟與非洲合作的“瓦萊塔行動(dòng)計(jì)劃”及“巴西宣言和行動(dòng)計(jì)劃”，目的都在于保護(hù)海上人員、預(yù)防偷運(yùn)移民和販運(yùn)人口，加強(qiáng)地區(qū)性國(guó)家間的合作。 最后，聯(lián)合國(guó)難民署和國(guó)際移民組織等向成員國(guó)提供專業(yè)援助措施，比如國(guó)際移民組織在難民移動(dòng)中提供安全、便利的運(yùn)輸方式，以及難民入境后的重新安置；聯(lián)合國(guó)難民署提供的難民身份識(shí)別生物技術(shù)；聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)，以及世界銀行等提供的專業(yè)性援助，加強(qiáng)人道主義援助與發(fā)展援助之間的關(guān)系。

國(guó)際社會(huì)組織也是全球海上難民問題治理的行動(dòng)主體，由于其自身更中立、組織目標(biāo)更明確等特點(diǎn)，它們也是全球海上難民問題治理的關(guān)鍵行動(dòng)者，可以發(fā)揮主權(quán)國(guó)家所缺失的重要作用。 國(guó)際社會(huì)組織本身的中立性和非政治性使他們更具專業(yè)性和更高的熱情度。 例如，自1971年成立以來，無國(guó)界醫(yī)生組織（Medecins Sans Frontiers，簡(jiǎn)稱MSF）是一個(gè)由各國(guó)專業(yè)醫(yī)學(xué)人員組成的國(guó)際性醫(yī)療人道救援組織，一直堅(jiān)持其海上干預(yù)將遵守獨(dú)立、中立和公正的核心人道主義原則。 他們認(rèn)為，第一，醫(yī)療服務(wù)是為任何需要幫助的人提供的；第二，無國(guó)界醫(yī)生在困難的情況下不偏袒任何一方；第三，無國(guó)界醫(yī)生組織在很大程度上（財(cái)政上）保持獨(dú)立，這“意味著我們提供的援助不會(huì)用于推進(jìn)任何政府的政治或軍事目標(biāo)”。③“We Are Independent”， Médecins Sans Frontières， September 22， 2016，https：／ ／www.msf.org.uk／were-independent.2015 年至2016 年，越來越多的社會(huì)組織參與了搜救行動(dòng)。 除了無國(guó)界醫(yī)生組織之外，還有移民海外援助站（The Migrant Offshore Aid Station，簡(jiǎn)稱MOAS）、海洋觀察組織（Sea Watch）、綠色和平組織（Greenpeace）等。④Maurice Stierl，“A Fleet of Mediterranean Border Humanitarians”， Antipode， Vol.50， No.3， 2018， p.705.2016年，無國(guó)界醫(yī)生小組與羅馬海上救援協(xié)調(diào)中心合作，在救援船上救出了10 415 人。 同年，一支社會(huì)組織人道主義船隊(duì)共救出46 882 人（占2016 年所有海上救援行動(dòng)的五分之一）。⑤Federica Zamatto，Stefano Argenziano， and Jovana Arsenijevic，et al.， “Migrants Caught between Tides and Politics in the Mediterranean： An Imperative for Search and Rescue at Sea？”， BMJ Global Health， Vol.2， No. 3， 2017， pp.1-2.有研究指出，在社會(huì)組織參與的時(shí)間段，海上難民的死亡率也大大低于沒有社會(huì)組織參與的時(shí)間段，難民數(shù)量也少于沒有社會(huì)組織參與的情況。這些發(fā)現(xiàn)有力地支持了以下論點(diǎn)：人道主義社會(huì)組織的搜救行動(dòng)減少了死亡風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)抵達(dá)的人數(shù)幾乎沒有影響。⑥同⑤。盡管這些國(guó)際社會(huì)組織的宗旨和實(shí)踐方式不完全相同，但是他們都是為了盡可能地減少海上難民的遇難人數(shù)。 不僅聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織日益重視并支持社會(huì)組織，各主權(quán)國(guó)家也通過資助或者在相關(guān)行動(dòng)中進(jìn)行合作等方式，將本身以主權(quán)國(guó)家為主體的攔截活動(dòng)與社會(huì)組織合作，采用更先進(jìn)的技術(shù)甄別難民身份，同時(shí)支持社會(huì)組織在海上的救援行動(dòng)。

同時(shí)，海上難民問題的全球治理困境表現(xiàn)為，各國(guó)海上邊界與海洋搜救責(zé)任區(qū)劃分的不一致、各國(guó)打擊人口販運(yùn)的努力面臨困境和海上難民治理機(jī)構(gòu)不健全，以及國(guó)家間協(xié)議效力不足，其根本原因在于國(guó)際體系的無政府狀態(tài)及各國(guó)國(guó)家利益與人道主義義務(wù)之間的沖突。

海上難民問題的全球治理困境首先表現(xiàn)為國(guó)家海上邊界與海洋搜救責(zé)任區(qū)劃分的不一致。 依據(jù)國(guó)際法，各國(guó)存在領(lǐng)海寬度為12 海里的共識(shí)；海洋搜救責(zé)任區(qū)則是各國(guó)自愿簽署的、相互協(xié)調(diào)進(jìn)行海上救助活動(dòng)的區(qū)域劃分。①1982 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，第二部分第二節(jié)第三條，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，https：／ ／ www.un.org／zh／documents ／treaty／files／UNC-LOS-1982.shtml#2， 訪問時(shí)間：2020 年5 月9 日。海上搜救區(qū)一般超出國(guó)家的主權(quán)邊界。 國(guó)際海事組織將全球劃分為13 個(gè)海上搜救區(qū)，其中存在多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)不同國(guó)家海上搜救區(qū)范圍的重合，以及尚無國(guó)家認(rèn)領(lǐng)搜救區(qū)的空白區(qū)域狀況。例如，在西經(jīng)10 度、北緯60 度的法羅群島，存在英國(guó)與法羅群島重合區(qū)，英國(guó)、冰島與法羅群島重合區(qū)，英國(guó)與冰島重合區(qū)的三重復(fù)合；在北緯30 度、西經(jīng)55 度的百慕大群島，存在較大范圍的百慕大與美國(guó)搜救區(qū)的重合。②“Availability of Search and Rescue （SAR） Service ”，（SAR.8／Circ.4）， Annex 4， International Maritime Organization， December 1， 2012， pp. 3-5， https：／ ／fma.fo／wp-content／uploads／2016／09／2011_Nautical _03_ IMO_SAR.8_Circ.3_Attachment.pdf.在東經(jīng)110度至120 度之間，赤道到北緯20 度之間的東南亞地區(qū)也是具有多重重合的搜救地區(qū)，包括中國(guó)大陸、中國(guó)香港與越南、新加坡的重合區(qū)，菲律賓與馬來西亞重合區(qū)，馬來西亞與印度尼西亞的重合區(qū)。③同②， p. 19。除此之外，在西北非搜救區(qū)、地中海搜救區(qū)等都存在不同程度的搜救區(qū)重合問題。 海上搜救區(qū)的重疊雖然意味著各責(zé)任國(guó)都有搜救的權(quán)利，但同時(shí)也意味著可能相互推諉責(zé)任。 在發(fā)生海上難民危機(jī)時(shí)，在多重責(zé)任區(qū)重合的區(qū)域容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)不足、合作不成功的情況。 當(dāng)海上難民的搜救過程涉及國(guó)家間主權(quán)的政治性問題，更會(huì)使得全球海上難民治理復(fù)雜化。 海上搜救區(qū)劃分的不完善降低了海上難民搜救效率。

海上難民問題的全球治理困境其次表現(xiàn)為各國(guó)政府打擊人口走私活動(dòng)面臨的困境。 第一個(gè)困境是，各國(guó)加強(qiáng)對(duì)陸上邊境的管制，使得海運(yùn)方式成為不得已的選擇，并伴隨人口販運(yùn)活動(dòng)壯大發(fā)展，從而加劇了難民問題的全球化。對(duì)有陸地接壤的原籍國(guó)難民來說，陸路入境尋求庇護(hù)的方式是最快捷和優(yōu)先的選擇。 隨著各國(guó)對(duì)邊境管制的加強(qiáng)，難民們?cè)噲D自己非法越境的可能性越來越低，只能尋求“專業(yè)”組織的“中介”力量——人口販運(yùn)集團(tuán)，他們給受到生存威脅的難民提供了簡(jiǎn)單的交易方式，向非正常移民提供越來越多的偷渡服務(wù)。 海上偷渡難民活動(dòng)具有利潤(rùn)豐厚、不受某一國(guó)家法律的管控、受懲罰的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的特點(diǎn)。 聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）的報(bào)告顯示，在某些非洲和中東地區(qū)國(guó)家，對(duì)販賣人口的定罪率仍然很低，而且對(duì)這一違法行動(dòng)的偵查也更少。④“Global Report on Trafficking in Persons”， Office on Drugs and Crime of United Nations，2018，pp. 23-25，https：／ ／www. unodc.org／documents／data-and-analysis／glotip／2018／GLOTiP_2018_BOOK_web_small.pdf， 訪問時(shí)間：2020 年6 月7 日。隨著人口販運(yùn)活動(dòng)越來越有組織，并建立起跨越國(guó)界和地區(qū)的“專業(yè)”網(wǎng)絡(luò)，⑤“Migrant Smuggling”， Office on Drugs and Crime of United Nations， https：／ ／www. unodc. org／unodc／en human - trafficking ／smuggling- of-migrants. html？ ref ＝menuside， 訪問時(shí)間：2020 年4月14 日。難民的海上生命線基本被轉(zhuǎn)移到走私者手中。 2015 年開始，人口走私已經(jīng)成為一個(gè)易得的、公開性的“秘密”行動(dòng)。 在過去的三年中，走私者在西非和中地中海的遷徙路線上從人口販運(yùn)活動(dòng)中收入超過3.3 億歐元。⑥“After the Money： Prices for People Smuggling on Central and Western Mediterranean Routes”， Frontex， June 23， 2020， https：／ ／frontex.europa. eu／media - centre／news - release／after - the -money-prices-for-people-smuggling-on-central- and-western-mediterranean-routes-EHDfJg.隨著社交網(wǎng)絡(luò)的全球化發(fā)展，難民可以通過各類社交網(wǎng)絡(luò)獲得他們需要的信息。 相應(yīng)地，走私者也通過社交媒體宣傳其服務(wù)，雙方可以充分地進(jìn)行信息交流。①“Shifting Human Smuggling Networks along Turkey's Borders”， Turkish Policy Quarterly，March 14，2017，http：／ ／turkihpolicy.com／article／845／shifting-human-Smuggling-networks-along-turkeys-borders.難民自身的需要和人口販運(yùn)者對(duì)利益的追逐，實(shí)際上確保了這種模式無休止地重復(fù)。

第二個(gè)困境在于，加大對(duì)人蛇集團(tuán)的打擊力度，代之以正常、安全的難民運(yùn)輸可能成為海上難民增多的拉動(dòng)因素。 面對(duì)更為安全的海運(yùn)途徑，更多的尋求庇護(hù)者會(huì)被激勵(lì)。 例如，意大利在2013 年展開人道主義救援的“我們的?！保∕are Nostrum）行動(dòng)，在利比亞海岸附近積極主動(dòng)地開展搜救行動(dòng)，在使大量難民獲救的同時(shí)，卻被很多歐盟成員國(guó)指責(zé)為鼓勵(lì)更多尋求庇護(hù)者加入海上轉(zhuǎn)移行動(dòng)。②Federica Zamatto，Stefano Argenziano， and Jovana Arsenijevic，et al.， “Migrants Caught between Tides and Politics in the Mediterranea： An Imperative for Search and Rescue at Sea？”， British Medical Journal Global Health， Vol. 2， No. 3， 2017， p. 2.與此同時(shí)，目前國(guó)際社會(huì)尚沒有針對(duì)難民遷移過程建立起有針對(duì)性的制度安排。 “難民和尋求庇護(hù)者通過非官方且通常有風(fēng)險(xiǎn)的途徑移徙，因?yàn)樗麄儎e無選擇?！雹邸奥?lián)合國(guó)難民署亞太區(qū)域局關(guān)于難民和需求庇護(hù)者海上遷移問題的新聞評(píng)論”，聯(lián)合國(guó)難民署網(wǎng)站，2020 年4 月23 日，https：／ ／ www.unhcr.org／cn／13935-%E5%85%B3%E4%BA%8E%E9%9A%BE%E6%B0%91%E5%92%8 C%E5%AF%BB%E6%B1%82%E5%BA%87%E6%8A%A4%E8%80%85%E6%B5%B7%E4%B8%8A%E7%A 7%BB%E5%BE%99%E9%97%AE%E9%A2%98%E7%9A%84%E6%96%B0%E9%97%BB%E8%AF%84%E8%AE%BA.html.如果采取更加嚴(yán)厲的打擊措施，人蛇集團(tuán)會(huì)將目前相對(duì)公開的海運(yùn)活動(dòng)轉(zhuǎn)為更為隱蔽的方式，意味著將更加鋌而走險(xiǎn)，棄難民生命于不顧。 據(jù)報(bào)道，一些走私者為獲取非法移民的信任，從2018 年開始采用一種新方法，即尋求庇護(hù)者將錢支付給中間人，并僅在抵達(dá)西班牙后才將其轉(zhuǎn)移給走私者，如果船只被攔截，這些走私者將失去自己的費(fèi)用，因此，部分走私者開始選擇在惡劣天氣下航行以逃避相關(guān)機(jī)構(gòu)的巡視。④Isabella Alexander， “Forty-seven People Died Crossing the Mediterranean in a Wooden Boat Last Month”， Global Post Investigations， March 15， 2018， https：／ ／gpinvestigations.pri.org／forty-sevenpeople-died-crossing-the- mediterranean-in-a-wooden-boat-lastmonth-4c1a55d0f36e.惡劣的天氣極大地增加了海上難民的生存風(fēng)險(xiǎn)，人滿為患的船只及數(shù)量短缺的救生圈造成大量海上遇難者。

海上難民治理的全球治理困境還表現(xiàn)為相關(guān)的全球治理機(jī)構(gòu)不健全，國(guó)家間協(xié)議效力不足。 目前，尚未成立專門的、有關(guān)海上難民問題的政府間治理機(jī)構(gòu)。 隨著全球海上難民問題的日益突出，需要更多國(guó)際組織承擔(dān)專業(yè)的海上難民治理責(zé)任，形成海上難民治理的專門性、系統(tǒng)性框架，以更有針對(duì)性地展開全球性難民治理行動(dòng)。 同時(shí)，全球性難民公約缺乏足夠的強(qiáng)制力和可操作性。 在全球難民治理問題上，尚未形成世界范圍內(nèi)涵蓋各個(gè)國(guó)家的全球性難民公約，目前最具權(quán)威性的《關(guān)于難民地位的公約》僅包括128 個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)。⑤“The 1951 Refugee Convention”， UNHCR， https：／ ／www.unhcr.org／1951-refugee-convention.html， 訪問時(shí)間：2020 年6 月21 日。但是，僅有這些公約、協(xié)議不足以有效管控難民流動(dòng)及成員國(guó)的庇護(hù)行動(dòng)。 由于難民問題的敏感性，因而想要在這一領(lǐng)域?qū)嵤┚哂袕?qiáng)制性的多邊治理基本上不太可能。 在歐洲難民危機(jī)中，盡管《都柏林條約》規(guī)定，難民必須在踏上歐盟土地的第一個(gè)國(guó)家申請(qǐng)避難，即“首次移動(dòng)”（Primary Movement）條款，⑥鄭春榮：“歐盟難民問題難解的原因與影響”，《當(dāng)代世界》，2018 年第9 期，第18 頁(yè)。但是難民規(guī)模太大，使得希臘、意大利等處于歐盟邊境、位于難民接收最前線的地中海沿岸國(guó)家不堪重負(fù)，不得已放棄了《都柏林條約》的第一責(zé)任國(guó)的義務(wù)，開放了北部邊境，大量難民涌入其他成員國(guó)，公約遂成為一紙空文。 高度一體化的歐盟尚難以達(dá)成有強(qiáng)制力的協(xié)議，推動(dòng)海上難民問題的全球治理的難度可想而知。

四、海上難民全球治理困境的根源與建議

海上難民的全球治理困境根源在于：在國(guó)際體系的無政府狀態(tài)下，難民的產(chǎn)生與接納最終是國(guó)際政治問題和主權(quán)國(guó)家政策的問題。 盡管海上難民問題有其獨(dú)特性和嚴(yán)峻性，但是它產(chǎn)生的根源與其他類型的難民問題是一樣的。從問題產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)根源來看，包括氣候變化等在內(nèi)的自然因素是影響難民生存條件的一個(gè)直接因素。 而造成難民問題的一般性政治和經(jīng)濟(jì)因素包括貧困和貧富差距，族群沖突、宗教矛盾等，以及這些因素所引發(fā)的暴力沖突、政治壓迫和人權(quán)侵犯等。①“Report of the Secretary-General - In Safety and Dignity：Addressing Large Movements of Refugees and Migrants （A／70／59）”，United Nations， pp. 7-8， https：／ ／refugeesmigrants.un.org／reportsecretary-general-safety-and -dignity-addressing-large-movementsrefugees-and-migrants-a7059， 訪問時(shí)間：2020 年4 月14 日。但是，在國(guó)際體系的無政府狀態(tài)下，這些根源難以通過全球治理的方式得到根本性解決。

一方面，海上難民涉及難民原籍國(guó)、海上移動(dòng)過程和難民收容國(guó)三部分。 主權(quán)國(guó)家之間的利益沖突導(dǎo)致無法對(duì)難民問題產(chǎn)生的原籍國(guó)和區(qū)域進(jìn)行有效的全球性治理。 例如，在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)中，不同的外部大國(guó)支持不同的派別，導(dǎo)致該國(guó)國(guó)內(nèi)的武裝沖突曠日持久，難以得到解決。難民危機(jī)解決困難主要體現(xiàn)為各國(guó)的利益訴求不同，進(jìn)而表現(xiàn)出對(duì)待區(qū)域統(tǒng)一的難民安置政策的不一致態(tài)度上。 以難民原籍國(guó)為中心形成的區(qū)域范圍，相對(duì)而言有著共同的文化背景和密切的經(jīng)濟(jì)交流，達(dá)成行動(dòng)一致的共識(shí)都很困難，更不用說在全球范圍內(nèi)、利益差別很大、文化背景不同的世界各國(guó)之間。 美國(guó)特朗普政府奉行單邊主義，中國(guó)也還沒有做好作為全球領(lǐng)導(dǎo)者的準(zhǔn)備，全球海洋治理議題將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)缺乏足夠多有擔(dān)當(dāng)、有力量的大國(guó)來提供相應(yīng)的公共物品，結(jié)束在利比亞、敘利亞和非洲一些地區(qū)已經(jīng)延續(xù)多年的暴力沖突。 即便是在應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)上，目前美國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)也不一致，“氣候難民”的數(shù)量還會(huì)進(jìn)一步上升，更不用說因?yàn)榱餍胁　⑷蚪鹑谖C(jī)等導(dǎo)致的人們流離失所的現(xiàn)象。

另一方面，無論原籍國(guó)、還是收容國(guó)，都更傾向于維護(hù)國(guó)家利益而不是承擔(dān)人道主義義務(wù)，因而僅僅依靠主權(quán)國(guó)家“自愿”承擔(dān)人道主義義務(wù)是不夠的。 在海上難民的治理過程中，對(duì)難民收容國(guó)來說，難民入境除了能夠給本國(guó)增加有人道主義擔(dān)當(dāng)?shù)拿曋猓惨拇罅康某杀具M(jìn)行難民安置，還要考慮難民對(duì)社會(huì)安全的威脅及其對(duì)本國(guó)公民的政府滿意度的影響。 美國(guó)學(xué)者杰森·里奇萬(wàn)（Jason Richwine）等研究發(fā)現(xiàn)，安置一個(gè)難民一生的平均財(cái)政費(fèi)用（所繳稅款減去所使用的服務(wù)）為6 萬(wàn)美元，而作為成年人（26 歲至64 歲）入境的難民每人的費(fèi)用約為13.3 萬(wàn)美元。②Steven A. Camarota， “The Benefits of Revising America’s Refuge Policy”， Center for Immigration Studies， March 9， 2020， https：／ ／cis.Org ／Oped／Benefits-Revising-Americas-Refuge-Policy.任何一個(gè)國(guó)家都不會(huì)單純出于人道主義考量，付出大量的財(cái)政和人力進(jìn)行海上難民的治理行動(dòng)。 隨著難民增多給各國(guó)造成的財(cái)政和社會(huì)壓力，嚴(yán)格控制難民數(shù)量而不是包容更多難民的呼聲正在成為西方社會(huì)的主流聲音。

許多國(guó)家采取攔截和將難民問題“外部化”的處理方式。 二十世紀(jì)八十年代初，美國(guó)在加勒比海地區(qū)攔截海地和古巴移民，③Jenna Loyd and Alison Mountz，“Managing Migration，Scaling Sovereignty on Islands”，Island Studies Journal，Vol. 9，No. 1，2014，p. 28.在之后的幾十年，難民離岸執(zhí)法（Offshore Enforcement）策略逐漸在全球范圍內(nèi)擴(kuò)展。 類似地，2001 年8 月，挪威集裝箱船坦帕號(hào)（Tampa）在前往澳大利亞的途中，從印度洋的一艘沉船上救起433 人，澳大利亞不允許船上難民進(jìn)入澳境內(nèi)，最終將其轉(zhuǎn)移至島嶼屬地或瑙魯、巴布亞新幾內(nèi)亞等鄰國(guó)。④Kathleen Newland， “Troubled Waters： Rescue of Asylum Seekers and Refugees at Sea”， Migration Policy Institute， January 1，2003， https：／ ／www. migrationpolicy. org／article／troubled - waters -rescue-asylum-seekers-and-refugees-sea／.之后澳大利亞開始在其北部的島嶼設(shè)置境外收容中心，澳大利亞政府在2002 年3 月宣布在圣誕島為尋求庇護(hù)的非法入境者設(shè)立新的收容中心，且收容在此的尋求庇護(hù)者沒有資格在澳申請(qǐng)難民地位。⑤Tara Magner， “A Less than ‘Pacific’ Solution for Asylumseekers in Australia”， International Journal of Refugee Law， Vol. 16，No. 1， 2004， p. 62.2015 年歐洲難民危機(jī)發(fā)生后，歐洲邊境及海岸警衛(wèi)隊(duì)（Frontex）在地中海進(jìn)行搜索和救援，同時(shí)進(jìn)行非法難民的攔截。歐盟在處理難民危機(jī)過程中最重要的手段之一，就是與土耳其和非洲國(guó)家簽訂協(xié)議，將非法難民攔截在地中海之外。①“Managing the Refugee Crisis： State of Play of the Implementation of the Priority Actions under the European Agenda on Migration”， European Commission， October 14， 2015， p. 13， https：／ ／www.refworld.org／docid／ 563201fc4.htm.

尤其值得指出的是，目前全球治理的總體進(jìn)程正處在困境（甚至危機(jī)）中，難民問題的全球治理體系是這一困境的一種具體體現(xiàn)。 從現(xiàn)實(shí)主義的角度來看，目前的全球治理還是基于國(guó)家間政治，因而國(guó)際制度的獨(dú)立性、資源都非常有限。 在目前全球各國(guó)經(jīng)濟(jì)普遍放緩、國(guó)內(nèi)面臨各種政治經(jīng)濟(jì)困難的情況下，對(duì)難民負(fù)擔(dān)的擔(dān)憂、對(duì)全球義務(wù)的排斥，以及圍繞全球治理機(jī)構(gòu)的影響力爭(zhēng)奪都在上升，導(dǎo)致不同國(guó)家對(duì)于全球治理的路徑、相關(guān)國(guó)際組織的改革都持有明顯的分歧，單邊主義、雙邊主義和民粹主義都在抬頭。 在這樣的背景下，有關(guān)海上難民問題的治理可能會(huì)更多傾向于“外部化”的攔截策略，海上難民問題的全球治理困境可能短期內(nèi)得不到明顯地改善。

這么說并不意味著國(guó)際社會(huì)就可以放棄海上難民問題全球治理的努力。 海上難民問題的全球治理需要依靠主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織和國(guó)際社會(huì)組織作用的互相加強(qiáng)，因地制宜地解決問題。

首先，從難民原籍國(guó)入手進(jìn)行根源性緩解，而不是簡(jiǎn)單給各國(guó)施加人道主義壓力，進(jìn)行強(qiáng)制性的難民攤派。 難民的接受應(yīng)該遵循自愿原則，而在難民原籍國(guó)解決難民問題產(chǎn)生的根源才是治本之道。 正如2016 年聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)所做報(bào)告中提出：“消除大規(guī)模難民和移民流動(dòng)的根源必須是一切努力的基石……我們要做的不是‘預(yù)防’大規(guī)模難民和移民流動(dòng)，而是必須消除那些迫使難民和移民離棄自己家園的因素?！雹凇癛eport of the Secretary-General - In Safety and Dignity：Addressing Large Movements of Refugees and Migrants （A／70／59）”，United Nations， pp. 13-14， https：／ ／refugeesmigrants.un.org／reportsecretary -general-safety -and-dignity -addressing-large-movements-refugees-and-migrants-a7059， 訪問時(shí)間：2020 年4 月14 日。難民問題產(chǎn)生的原因，首先最直接的是氣候、環(huán)境因素，是無法通過外力進(jìn)行控制的；其次涉及的人為因素包括貧困問題、國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)沖突和政治壓迫等問題，這些部分涉及主權(quán)國(guó)家內(nèi)政，因而其解決需要依靠聯(lián)合國(guó)框架或者地區(qū)框架下的多邊行動(dòng)，而不是西方國(guó)家經(jīng)常采取的單邊主義的人道主義干涉。 由于特朗普政府的單邊主義傾向，當(dāng)前全球治理體系面臨著巨大的沖擊；而想要改善國(guó)際體系無政府狀態(tài)給包括海上難民治理的全球治理造成的影響，必須要有主導(dǎo)大國(guó)提供公共物品、同時(shí)各國(guó)積極配合，愿意在聯(lián)合國(guó)或者其他的多邊框架下解決問題。

其次，國(guó)際組織在全球海上難民治理過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，可以考慮建立針對(duì)海上難民問題的專門性國(guó)際組織。 專門的全球海上難民治理國(guó)際組織需要在海上難民的產(chǎn)生、遷移和安置等一系列過程中發(fā)揮重要作用，保障難民的生命安全與法律權(quán)益，并且要協(xié)調(diào)難民與主權(quán)國(guó)家的關(guān)系，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)國(guó)家間關(guān)系。 在解決海上難民面臨的各種生命威脅的同時(shí)，還要在宏觀層面進(jìn)行全球性的治理調(diào)控。 在海上遷移問題上，國(guó)際組織為目的國(guó)提供海上運(yùn)輸服務(wù)，既能減少人口販運(yùn)的威脅，又能保障難民的生存，而保證海上難民的航行安全，意味著減少海上難民生存最大的威脅。 以難民政策比較成功的加拿大為例，其將通過庇護(hù)申請(qǐng)的難民由國(guó)際移民組織安排旅程，送申請(qǐng)者進(jìn)入加拿大。③柳玉臻、張建武：“加拿大難民政策介紹及其對(duì)歐洲難民危機(jī)的啟示”，《貴州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017 年第4 期，第10-11 頁(yè)。在就地融合問題上，國(guó)際組織可以提供相應(yīng)的技術(shù)和設(shè)備，便利主權(quán)國(guó)家進(jìn)行難民甄選，減少難民入境后對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅。 在難民進(jìn)入后的重新社會(huì)化、難民安置成本等問題上，國(guó)際組織可以提供難民的教育工作培訓(xùn)指導(dǎo)、為難民安置提供資金支持等協(xié)助。 除此之外，國(guó)際組織還可以與主權(quán)國(guó)家合作進(jìn)行難民的重新安置，在全球范圍內(nèi)合理分配難民。 這種重新安置包括安置前協(xié)助難民提交身份申請(qǐng)書、對(duì)難民進(jìn)行健康評(píng)估、語(yǔ)言和能力培訓(xùn)、安排移動(dòng)過程中的機(jī)票和食宿等，以及抵達(dá)重新安置國(guó)后為難民提供法律和人身保護(hù)、保證公民基本權(quán)利等。①“Resettlement Assistance”， IOM， https：／ ／www.iom.int／resettlement-assistance， 訪問時(shí)間：2020 年6 月22 日。特別要指出的是，社會(huì)組織本身具有從事海上難民問題治理的專業(yè)技能和熱情，在海上難民治理過程中最能夠體現(xiàn)人道主義精神，也應(yīng)該被視為全球海上難民治理的行動(dòng)主體。 具有相同價(jià)值取向和信仰的社會(huì)組織，能夠在全球范圍內(nèi)形成合力，共同行動(dòng)，使全球海上難民治理更加有效。 主權(quán)國(guó)家也可以支持社會(huì)組織進(jìn)行海上救援行動(dòng)，保障自身利益的同時(shí)，也繼續(xù)維持在國(guó)際社會(huì)中的人道主義聲譽(yù)。

最后，海上難民的全球治理需要在難民的基本權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)、難民入境后的基本安置保護(hù)等方面采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是不同區(qū)域的治理可采取不同的模式和政策，不必追求普遍性和一致性。 在2016 年3 月的歐洲難民峰會(huì)上，歐盟與土耳其、非洲等達(dá)成協(xié)議，歐盟設(shè)立非洲緊急信托基金會(huì)，提供難民安置資金援助，并承諾加快土耳其入盟談判；而土、非協(xié)助歐盟控制進(jìn)入歐洲難民的規(guī)模，接受遣返在歐非法移民以交換等量在土難民，②“Managing the Refugee Crisis： State of Play of the Implementation of the Priority Actions under the European Agenda on Migration”， European Commission， October 14， 2015， p. 14， https：／ ／www. refworld.org／docid／ 563201fc4.htm.這些都是為了從根本上減少難民的產(chǎn)生，控制難民進(jìn)入歐洲的規(guī)模。 通過對(duì)難民來源路線的控制，歐盟的做法極大地減少了難民流入，進(jìn)而緩解了歐盟內(nèi)部的社會(huì)負(fù)擔(dān)，而對(duì)于穆斯林難民來說，停留在土耳其可能是最好的選擇。 但是，其他區(qū)域并不能照搬歐盟的區(qū)域治理模式，需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，采取適合本地區(qū)政治、地理、經(jīng)濟(jì)和文化條件的治理方案。

結(jié) 語(yǔ)

隨著各國(guó)對(duì)陸上邊界的管控日益加強(qiáng)，以及全球性自然災(zāi)難、經(jīng)濟(jì)困難與暴力沖突頻發(fā)，全球范圍的難民數(shù)量和難民遷徙都呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，并且越來越多地采取海上轉(zhuǎn)移的方式。 難民的海上轉(zhuǎn)移具有流動(dòng)范圍廣、危險(xiǎn)程度高及航行風(fēng)險(xiǎn)不可控等特點(diǎn)，其死亡率和面臨的其他風(fēng)險(xiǎn)都非常高，這其中包括運(yùn)輸過程中的風(fēng)險(xiǎn)、人口販運(yùn)集團(tuán)的二次傷害，以及各國(guó)攔截措施可能造成的生死危機(jī)等。 由于這些復(fù)雜因素聚集在一起，海上難民問題的全球治理因此具有非常明顯的系統(tǒng)性、綜合性特點(diǎn)，其復(fù)雜、困難程度非常高。 不僅涉及海上救援的技術(shù)性知識(shí)，還涉及相關(guān)的國(guó)際法、國(guó)內(nèi)法，以及各國(guó)政府與國(guó)際組織、社會(huì)組織之間的互動(dòng)與博弈。

難民危機(jī)引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注，各國(guó)面臨著人道主義壓力和國(guó)家利益之間的緊張張力。 海上難民問題的全球治理困境表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，各國(guó)海上邊界與海洋搜救責(zé)任區(qū)劃分不一致，這導(dǎo)致難民搜救時(shí)出現(xiàn)相互扯皮、效率不高的現(xiàn)象；其二，如果收容國(guó)或者國(guó)際組織提供更加安全的難民航線，收容國(guó)可能面對(duì)日益增加的難民壓力；其三，不存在專門針對(duì)海上難民治理問題的國(guó)際組織，涉及海上難民的治理機(jī)構(gòu)數(shù)量及功能都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，已經(jīng)達(dá)成的國(guó)家間治理協(xié)議尚不具有約束力。 海上難民的治理不僅涉及某一國(guó)的難民政策，還要考慮區(qū)域國(guó)家之間的互動(dòng)、海上人口販運(yùn)集團(tuán)的行動(dòng)等，但是全球海上難民治理的困境根源在于國(guó)際體系的無政府狀態(tài)。

在國(guó)際體系的無政府狀態(tài)下，難民的產(chǎn)生與接納最終是國(guó)際政治問題和主權(quán)國(guó)家政策的問題。 主權(quán)國(guó)家之間的利益沖突導(dǎo)致無法對(duì)難民問題產(chǎn)生的原籍國(guó)和區(qū)域進(jìn)行有效的全球性治理。 如果不從源頭上改善海上難民產(chǎn)生的原籍國(guó)狀況，日益增多的難民只會(huì)增加難民的分?jǐn)倝毫Α⒓せ鲊?guó)矛盾，從而導(dǎo)致難民治理成為不可能完成的任務(wù)。 而在現(xiàn)實(shí)的海上難民治理中，各國(guó)雖然面臨人道主義的壓力，但是隨著難民增多給各國(guó)造成的財(cái)政和社會(huì)壓力，嚴(yán)格控制難民而不是包容更多難民的呼聲，正在成為西方社會(huì)的主流聲音。 因此，在現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)更多通過攔截和外部化的政策減少進(jìn)入本國(guó)的難民數(shù)量，試圖將難民妥善安置、融入本國(guó)社會(huì)的動(dòng)力正在普遍下降。 全球范圍內(nèi)的海上難民治理的確存在很大困難，考慮到國(guó)際體系的無政府狀態(tài)短期內(nèi)不太可能發(fā)生變化，相關(guān)改革措施和建議不會(huì)產(chǎn)生立竿見影的成效，全球海上難民問題的治理任重道遠(yuǎn)。