環(huán)境治理的系統(tǒng)性分析
——基于華東仁村治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)研究

陳 濤，李鴻香

(1.中國人民大學(xué) 社會(huì)與人口學(xué)院，北京 100872；2.河海大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，江蘇 南京 211100)

一、問題的提出

工業(yè)社會(huì)以來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展史，是一部經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾凸顯及調(diào)和的歷史。率先開啟工業(yè)化的國家，都出現(xiàn)過環(huán)境污染和生態(tài)破壞，隨后開展環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)出類似的演變軌跡。隨著國家環(huán)境治理力度的增強(qiáng)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升以及民眾環(huán)境意識的加強(qiáng)，各地基于自上而下的政策倡導(dǎo)與壓力傳導(dǎo)、生態(tài)利益自覺[1-2]和民眾環(huán)境抗?fàn)幍贡频葯C(jī)制，掀起了類型多樣的環(huán)境治理實(shí)踐，但實(shí)際績效差別甚大。

在理論層面，環(huán)境問題的拐點(diǎn)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制一直是學(xué)界關(guān)心的重要議題。生態(tài)現(xiàn)代化理論不同意悲觀理論思潮的論調(diào)，認(rèn)為通過國家管控、技術(shù)革新、市場機(jī)制以及社會(huì)力量的激活，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可以實(shí)現(xiàn)雙贏[3]。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茲曲線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間呈“倒U形”曲線，環(huán)境質(zhì)量的改善要基于經(jīng)濟(jì)水平的提升[4]。但是，無論生態(tài)現(xiàn)代化還是環(huán)境庫茲涅茲曲線，都不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，必須要以國家干預(yù)、技術(shù)革新和社會(huì)響應(yīng)等做支撐。中國自20世紀(jì)70年代實(shí)施了一系列環(huán)保法律與政策，并在80年代初將環(huán)境保護(hù)上升為基本國策。然而，在政治錦標(biāo)賽等機(jī)制下，地方政府念茲在茲的始終是經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。當(dāng)環(huán)境問題積重難返且常規(guī)治理失靈時(shí)，政府常啟動(dòng)專項(xiàng)治理或運(yùn)動(dòng)式治理，以達(dá)到糾正或糾偏目標(biāo)[6]。專項(xiàng)治理在短期內(nèi)能夠調(diào)動(dòng)和整合資源，取得常規(guī)治理難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)[7-8]。但是，專項(xiàng)治理也會(huì)存在失靈問題。譬如，渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃[9]和太湖“零點(diǎn)行動(dòng)”等專項(xiàng)治理都以失敗而告終。此外，還有一些專項(xiàng)治理產(chǎn)生了“非預(yù)期性后果”(1)比如，臨沂大氣污染專項(xiàng)治理導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)和失業(yè)問題，而污染依然超標(biāo)。參見《臨沂“鐵腕”治污遭遇“陣痛”，有何藥方？》(2015-07-05)，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-07/05/c_127983031.htm。，對環(huán)境治理績效反而構(gòu)成約制[10]。這說明環(huán)境治理績效存在結(jié)構(gòu)化因素。

事實(shí)上，這需要我們從系統(tǒng)性角度進(jìn)行分析。一方面，環(huán)境治理實(shí)踐嵌入在國家、市場和社會(huì)系統(tǒng)中[11]。其中，國家層面包括國家注意力的分配、政績考核與問責(zé)機(jī)制及相匹配的政策支持等；市場層面包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的市場環(huán)境以及為相關(guān)人員再就業(yè)提供保障的替代產(chǎn)業(yè)；社會(huì)系統(tǒng)包括公眾對環(huán)境質(zhì)量的訴求及既有產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的支持狀況等。沒有這些政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定支持，環(huán)境治理績效往往都會(huì)打折扣。另一方面，環(huán)境治理需要政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法律等多種手段綜合施用。簡而言之，系統(tǒng)治理是實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治的基礎(chǔ)。

本文基于華東地區(qū)仁村(2)按照學(xué)術(shù)慣例，關(guān)鍵地名和人名都已經(jīng)做了匿名處理。為表述和匿名的簡約起見，我們表述時(shí)使用了“鎮(zhèn)政府”“區(qū)政府”“市政府”“市生態(tài)環(huán)境局”“省廣電總臺”等稱謂。的環(huán)境治理實(shí)踐展開研究。通過發(fā)展廢舊物資產(chǎn)業(yè)，仁村實(shí)現(xiàn)了從“討飯村”到“富裕村”的轉(zhuǎn)型。但是，由于處于產(chǎn)業(yè)鏈末端以及資源綜合利用低，環(huán)境問題日益凸顯，該村成為遠(yuǎn)近聞名的“垃圾村”。2008年后，鎮(zhèn)政府著手強(qiáng)化環(huán)境治理，但沒有取得預(yù)期成效。而2016年初，在市委和市政府掀起的專項(xiàng)治理中，仁村僅耗時(shí)34天就完成了既定目標(biāo)。同時(shí)，地方政府推動(dòng)仁村發(fā)展家具、電商、多肉種植以及物流等產(chǎn)業(yè)。此外，地方政府還積極推動(dòng)污染治理以及環(huán)境景點(diǎn)打造，仁村從“垃圾村”轉(zhuǎn)型為“美麗鄉(xiāng)村”。并且，疾風(fēng)驟雨式的專項(xiàng)治理并未引發(fā)社會(huì)矛盾。此后，家具成為仁村支柱產(chǎn)業(yè)，但是家具產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了粉塵、廢氣以及噪音等問題。為此，地方政府啟動(dòng)了“兩斷三清”專項(xiàng)治理，但暴露了矛盾和壓力。

那么，早期的環(huán)境治理為何失靈？“兩個(gè)徹底”(徹底禁、禁徹底)取得成效的結(jié)構(gòu)性因素是什么？“兩斷三清”為什么遭遇困境？這對當(dāng)下的環(huán)境治理能提供什么啟示？本文的經(jīng)驗(yàn)材料來自我們的追蹤調(diào)查。其中，2018年2月、8月和11月，2019年3月、6月和7月實(shí)地調(diào)查期間，我們對村委會(huì)、鎮(zhèn)政府、廢舊物資產(chǎn)業(yè)從業(yè)者與轉(zhuǎn)型者以及村民開展了深度訪談，收集了豐富的第一手研究資料。同時(shí)，我們到當(dāng)?shù)卣褂[館、電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園和多肉種植園收集了相關(guān)資料，理解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成效。此外，2019年8月，課題組在市生態(tài)環(huán)境局收集了相關(guān)素材，從市域范圍增進(jìn)了對環(huán)境治理的理解。

二、廢舊物資產(chǎn)業(yè)及其環(huán)境問題

仁村地處黃泛區(qū)，歷史上，黃河決堤泛濫頻率高、土地鹽堿化嚴(yán)重。土壤鹽堿化以及頻發(fā)水災(zāi)，致使農(nóng)業(yè)收成常年欠佳。建國后，“春天白茫茫(堿)，夏天白茫茫(水)”現(xiàn)象依然存在，仁村依然是個(gè)“討飯村”。到了20世紀(jì)70年代，隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鹽堿地整治，村民溫飽問題才解決。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高。

1981年，村民外出經(jīng)商時(shí)接觸到廢舊物資產(chǎn)業(yè)，掘到了“第一桶金”，但未產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。兩年后，鄉(xiāng)(3)當(dāng)時(shí)還叫鄉(xiāng)，1987年撤鄉(xiāng)為鎮(zhèn)。黨委書記基于浙江等地調(diào)研認(rèn)可了仁村發(fā)展方式，遂推廣這一產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的凸顯和改革開放后村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)欲望的釋放，讓這種產(chǎn)業(yè)迅速產(chǎn)生了示范效應(yīng)。同時(shí)，它不需要復(fù)雜的技術(shù)，村民很容易掌握流水線知識與技藝，于是，出現(xiàn)了野蠻生長態(tài)勢，全鎮(zhèn)開始發(fā)展廢舊物資產(chǎn)業(yè),而后又在周邊地區(qū)產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)。當(dāng)時(shí)，主要是興辦塑料廠，生產(chǎn)塑料桶和塑料盆等簡易生活用品。這不僅帶動(dòng)了本村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，還吸納了周邊地區(qū)村民前來就業(yè)。從歷史視野來看，該區(qū)域發(fā)展廢舊物資產(chǎn)業(yè)具有歷史基因。據(jù)地方志記載，民國時(shí)期，市域范圍內(nèi)就存在廢舊物資回收產(chǎn)業(yè)(4)相關(guān)資料來自市地方志編纂委員會(huì)《市志》,南京：江蘇人民出版社，1996年,第501頁。?？梢姡m然業(yè)態(tài)不同，但廢舊物資產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然具有歷史基因。

當(dāng)時(shí)，村民不但從全國各地回收廢舊物資，還從日本等國收購“洋垃圾”，形成了“回收——分揀——清洗——破碎——造粒”產(chǎn)業(yè)鏈。但是，由于處于產(chǎn)業(yè)鏈末端、生產(chǎn)方式粗放以及資源綜合利用低，環(huán)境問題很快暴露出來。首先，垃圾圍村。塑料垃圾常常不能及時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)，無論是房前屋后還是庭院內(nèi)外，塑料垃圾隨處事見。其次，水污染。廢舊塑料漂洗冷卻產(chǎn)生的廢水直排河溝池塘。第三，垃圾露天肆意焚燒和烤鞋底導(dǎo)致大氣污染。此外，廢塑料造粒中的廢氣直排加劇了大氣污染。最后，廢舊塑料堆積和污水入河后，導(dǎo)致了土壤污染?？梢?，粗放型的塑料產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致了立體式和全方位的污染。

三、從常規(guī)治理到專項(xiàng)治理

村莊內(nèi)部沒有“自主治理”機(jī)制，其環(huán)境治理實(shí)踐是基于國家環(huán)境治理的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，在市委和市政府的高位推動(dòng)下開啟的。此外，具有市場意識的民間精英結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”，開展了新產(chǎn)業(yè)的探索實(shí)踐，為推動(dòng)環(huán)境治理提供了市場基礎(chǔ)。

(一)常規(guī)治理

廢舊物資產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決了剩余勞動(dòng)力就業(yè)，被認(rèn)為探索出了“貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主基調(diào)下，環(huán)境治理難以成為中心工作。同時(shí)，環(huán)保部門常規(guī)化的環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法檢查無法應(yīng)對日益突出的環(huán)境污染。

隨著科學(xué)發(fā)展觀2007年寫入黨章以及貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)的開展，環(huán)境治理成為重要議題。2008年，在市區(qū)兩級政府的指導(dǎo)下，鎮(zhèn)政府首次開展廢舊物資產(chǎn)業(yè)整治。當(dāng)時(shí)的要求是從嚴(yán)整治，但由于從業(yè)人員的分流問題沒有解決，廢舊物資產(chǎn)業(yè)雖禁不止。相應(yīng)地，環(huán)境問題沒有得到解決。鑒于垃圾圍村問題的嚴(yán)峻性，鎮(zhèn)政府于2010年投入2000萬資金用于鎮(zhèn)域范圍的污染治理。彼時(shí)，鎮(zhèn)政府致力于應(yīng)對農(nóng)村塑料垃圾，緩解垃圾圍村窘境。隨后幾年，鎮(zhèn)政府每年都投入一定資金用于水污染治理和垃圾整治。但由于沒有從源頭規(guī)范廢舊物資產(chǎn)業(yè)，這種末端處理未能實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治。簡而言之，雖有針對特定環(huán)境議題的專項(xiàng)財(cái)政投入，這一時(shí)期的主要舉措是常態(tài)化的環(huán)境監(jiān)管。遺憾的是，由于沒有重視源頭治理，環(huán)境治理沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

(二)“去問題化”的專項(xiàng)治理

2012年的“世界環(huán)境日”(6月5日)，省廣電總臺專題曝光了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的塑料加工產(chǎn)業(yè)及其環(huán)境問題，引起了地方政府關(guān)注。同年8月，該鎮(zhèn)被原國家環(huán)保部(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)列為“全國八大重點(diǎn)環(huán)境整治區(qū)域”之一，并被要求加快治理。進(jìn)入國家環(huán)保部門“黑名單”以及被省級新聞媒體曝光后，廢舊物資產(chǎn)業(yè)和環(huán)境問題被置于“放大鏡”下。同年10月1日，《廢塑料加工利用污染防治管理規(guī)定》開始實(shí)施，并明確“禁止在居民區(qū)加工利用廢塑料”等條款(5)參見《關(guān)于發(fā)布〈廢塑料加工利用污染防治管理規(guī)定〉的公告》，《再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì)》,2012年第9期。，而這恰是當(dāng)?shù)氐耐怀雒堋?/p>

在此背景下，地方政府必須重視環(huán)境問題。2012年，時(shí)任市長到鎮(zhèn)里開展駐點(diǎn)調(diào)研。調(diào)研期間，市長提出發(fā)展塑料精深加工和可降解塑料產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“塑料工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地”。同時(shí)，提出“生產(chǎn)向園區(qū)集中、居住向小區(qū)集中、交易向市場集中”等基本原則。(6)此處資料為鎮(zhèn)黨委提供。這就需要全面禁止居民區(qū)的廢舊塑料產(chǎn)業(yè)，這是地方政府首次提出“全面禁止”思路。同時(shí)，為推動(dòng)“生產(chǎn)向園區(qū)集中”，地方政府規(guī)劃循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。第一期廠房建好后，入住率較高。入駐園區(qū)的為手續(xù)齊全、環(huán)保達(dá)標(biāo)且有一定規(guī)模的加工戶(企業(yè))，而大量家庭作坊考慮到廠房租金不愿意入園。

此輪專項(xiàng)治理是在國家環(huán)保部門督促、傳媒輿論壓力下開展的，然而，環(huán)境治理依然具有選擇性特征，即主要聚焦于重污染和上級關(guān)注議題。由此，環(huán)境治理呈現(xiàn)出“去問題化”策略，即根據(jù)高層關(guān)注與社會(huì)反響，有選擇地解決熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題[8，12]。故而，地方政府提出的全面禁止目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。其實(shí),地方政府很清楚全面禁止的成本——它涉及眾多人員“飯碗”，操之過急可能引起村民上訪和社會(huì)不穩(wěn)定。因此，地方政府的策略是取締和控制污染嚴(yán)重的家庭作坊。

(三)“兩個(gè)徹底”的專項(xiàng)治理

在國家大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，環(huán)境治理力度發(fā)生了深刻變化。特別是中央環(huán)保督查、環(huán)保約談與環(huán)保問責(zé)等機(jī)制促使地方政府必須強(qiáng)化環(huán)境治理。

在此背景下，環(huán)境治理體現(xiàn)出雷厲風(fēng)行之勢。2015年12月，市委書記和市長就加快推進(jìn)廢舊物資產(chǎn)業(yè)綜合整治開展專題調(diào)研，提出“徹底禁”和“禁徹底”，即“兩個(gè)徹底”。為預(yù)防再出現(xiàn)治理失靈，市委市政府成立專項(xiàng)治理指揮部，市委書記任政委，市長擔(dān)任總指揮。2016年1月，區(qū)委區(qū)政府在鎮(zhèn)上召開專項(xiàng)治理“千人大會(huì)”，提出5月31日前必須完成“兩個(gè)徹底”的硬性要求。而實(shí)際用時(shí)大大縮水，仁村僅耗時(shí)34天就完成既定任務(wù)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從事這一產(chǎn)業(yè)的381戶加工戶全部放棄原產(chǎn)業(yè)：2戶轉(zhuǎn)型從事塑料精深加工，23戶轉(zhuǎn)型從事板式家具，70戶轉(zhuǎn)型為電商，50戶外出從事廢舊物資生產(chǎn)，38戶外出務(wù)工，80戶留守本地務(wù)工，118戶從事其他行業(yè)(7)數(shù)據(jù)來源于《鎮(zhèn)廢舊物資回收加工綜合整治工作轉(zhuǎn)型發(fā)展(情況排查表一)》(田野調(diào)查資料)。。此外，有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村民開始發(fā)展多肉產(chǎn)業(yè)，目前,多肉企業(yè)有7家。簡而言之，專項(xiàng)治理實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

(四)“兩斷三清”專項(xiàng)治理

在“兩個(gè)徹底”專項(xiàng)治理階段，板式家具產(chǎn)業(yè)被普遍看好，得到了政策扶持。但是，粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物污染以及噪音等問題很快暴露出來。2017年，地方政府提出切斷用電和用水以及清除原料、產(chǎn)品和生產(chǎn)設(shè)備，即實(shí)施“兩斷三清”專項(xiàng)治理。

2017年10月，鎮(zhèn)政府組織召開“家具產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展動(dòng)員大會(huì)”，推動(dòng)專項(xiàng)治理。一方面，要求生產(chǎn)者訂購除塵設(shè)施，辦理環(huán)評手續(xù)。隨后，取締一批從事露天噴漆的小微企業(yè)。另一方面，開展配套設(shè)施建設(shè)。鎮(zhèn)政府規(guī)劃建設(shè)鎮(zhèn)循環(huán)產(chǎn)業(yè)園和仁村創(chuàng)業(yè)園，要求散落村莊且有發(fā)展前景的家具企業(yè)入園。但由于標(biāo)準(zhǔn)廠房沒有完工，企業(yè)入園問題無法解決。因此，“兩斷三清”目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。

2018年，中央和省環(huán)保督查組都點(diǎn)出了家具生產(chǎn)中的環(huán)境問題。該督查針對的是全市范圍內(nèi)的家具企業(yè)，仁村家具企業(yè)由于初具規(guī)模且具有分散性，被列入整改范圍。隨著環(huán)保督查對環(huán)境問題的揭露，地方政府的治污壓力再次出現(xiàn)。特別是2018年6月15日，鎮(zhèn)政府接到中央環(huán)保督查市協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組反饋的“家具生產(chǎn)方面的環(huán)境信訪舉報(bào)案件”。鎮(zhèn)政府強(qiáng)化政治站位，立即組織召開“環(huán)保督查交辦問題專題推進(jìn)會(huì)議”，提出了家具生產(chǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)100%”(100%辦理環(huán)評、100%入園生產(chǎn)、100%安裝治污設(shè)備)、“一提升”(鞏固提升大型的符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)企業(yè))和“一關(guān)?！?關(guān)停散亂污企業(yè))目標(biāo)(8)數(shù)據(jù)來源于鎮(zhèn)政府《關(guān)于中央環(huán)保督察組交辦環(huán)境信訪舉報(bào)案件的整改方案》(2018年6月25日)。。在此背景下，“大戶”基本都達(dá)到前兩項(xiàng)要求，而多數(shù)“散戶”未能達(dá)到。

為迎接中央環(huán)保“回頭看”以及落實(shí)市委和市政府家具產(chǎn)業(yè)整頓要求，鎮(zhèn)政府2019年再次啟動(dòng)“兩斷三清”專項(xiàng)治理。專項(xiàng)治理提出，對于證照不全、污染嚴(yán)重的家具企業(yè)(加工戶)，必須切斷工業(yè)用電和用水，清除原料、產(chǎn)品及生產(chǎn)設(shè)備。專項(xiàng)治理自2019年4月1日啟動(dòng)，4月30日完成。此后，絕大多數(shù)不符合要求的家具企業(yè)被強(qiáng)制關(guān)停，但也有一些家庭作坊以“打游擊”方式繼續(xù)生產(chǎn)。

四、“兩個(gè)徹底”專項(xiàng)治理績效的結(jié)構(gòu)解釋

地方政府自2008年開始推動(dòng)仁村環(huán)境治理，但此后8年治理成效甚微，而2016年僅僅耗時(shí)34天就完成專項(xiàng)治理。這種績效差別存在結(jié)構(gòu)化誘因。

(一)國家維度

1.國家治理力度的強(qiáng)化

改革開放后，國家注意力主要分配在經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得重大成就。然而生態(tài)破壞和環(huán)境污染形勢十分嚴(yán)峻，并對可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了反作用力。于是，國家日益重視環(huán)境治理。2012年后，國家將環(huán)境治理上開到政治高度。在中央環(huán)保督查及其“回頭看”過程中，一批領(lǐng)導(dǎo)干部被嚴(yán)肅問責(zé)，地方政府深受震撼。

在環(huán)境治理這項(xiàng)“委托-代理”關(guān)系中，代理方的行動(dòng)抉擇往往取決于委托方釋放出來的信號及信號強(qiáng)度。當(dāng)環(huán)境問題不是中心工作時(shí)，盡管廢舊物資產(chǎn)業(yè)中的污染早已暴露，但地方政府并未嚴(yán)肅對待。隨著國家環(huán)保注意力的顯著增強(qiáng)，環(huán)境問題迅速被列為地方政府的中心工作。不過，在中央環(huán)保督查機(jī)制啟動(dòng)前，地方政府基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求采取了“去問題化”治理。隨著中央環(huán)保督查機(jī)制的啟動(dòng)和環(huán)保問責(zé)力度的增強(qiáng)，地方政府不敢再產(chǎn)生懈怠心理。隨后，市委和市政府傳遞出不可逆轉(zhuǎn)信號，即全面取締廢舊物資產(chǎn)業(yè)。在壓力傳導(dǎo)面前，鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格落實(shí)“兩個(gè)徹底”。

2.替代性產(chǎn)品的供給

替代性產(chǎn)品的供給是污染型產(chǎn)業(yè)治理的重要基礎(chǔ)。一方面，為預(yù)防社會(huì)失序矛盾，地方政府必須解決原產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的生計(jì)和再就業(yè)，而不能“只堵不疏”。另一方面，地方政府需要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，用生態(tài)質(zhì)量爭取民眾支持。

地方政府深知“兩個(gè)徹底”對相關(guān)從業(yè)者的沖擊，故而在專項(xiàng)治理前就考慮替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相關(guān)配套政策的供給。市政府出臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型扶持政策，對向家具、電商、商貿(mào)流通、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域轉(zhuǎn)型的企業(yè)(戶)，分別給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)、貸款以及減免稅收等支持。此外，地方政府為貸款創(chuàng)業(yè)者擔(dān)任擔(dān)保人，且貸款“2年內(nèi)由財(cái)政對基準(zhǔn)利率部分予以全額貼息”(9)資料來源于《市政府關(guān)于引導(dǎo)廢舊物資加工行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)施意見》(內(nèi)部文件)。。此外，地方政府還與電商培訓(xùn)學(xué)校合作，建立淘寶大學(xué)，邀請專業(yè)人員開展技術(shù)培訓(xùn)。這些配套政策的實(shí)施對于推動(dòng)二次創(chuàng)業(yè)和減緩環(huán)境治理“陣痛”起到了重要作用。

民眾的生態(tài)獲得感是環(huán)境治理產(chǎn)生社會(huì)認(rèn)可的重要基礎(chǔ)。為贏得村民支持，地方政府開展專項(xiàng)治理時(shí)積極推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。一方面，鎮(zhèn)政府組織開展水系疏通、污染底泥清理和土壤質(zhì)量監(jiān)測與改良。另一方面，爭取相關(guān)政策和資源，完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鋪設(shè)雨污管道，建立健全垃圾分類與收運(yùn)體系。此外，鎮(zhèn)政府還推動(dòng)村莊綠化，打造美麗鄉(xiāng)村環(huán)境景點(diǎn)。這些舉措使得村莊變得“環(huán)境優(yōu)美”和“生態(tài)宜居”，增強(qiáng)了村民對專項(xiàng)治理的認(rèn)可與支持，進(jìn)而保證了專項(xiàng)治理績效的持續(xù)性。

3.治理手段的系統(tǒng)化

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”具有社會(huì)共識和道義基礎(chǔ)，然而，一旦要求特定人群為此拆除自己的生產(chǎn)設(shè)施，都會(huì)遇到不同程度的阻力。“兩個(gè)徹底”專項(xiàng)治理關(guān)乎家家戶戶的切身利益，地方政府必須注重治理手段的多元性及其彼此匹配。其中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的工具性手段包括以下兩個(gè)方面。

一是實(shí)施壓力傳導(dǎo)和考核機(jī)制。地方政府逐層向下簽訂“責(zé)任狀”，逐層分解目標(biāo)任務(wù)。市委市政府為區(qū)縣和市直責(zé)任部門設(shè)置考核指標(biāo)。其中，區(qū)縣考核指標(biāo)包括組織保障、環(huán)境整治和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等，市直責(zé)任部門考核包括組織領(lǐng)導(dǎo)、制定方案、調(diào)查摸底、繳納保證金(交到市財(cái)政)以及整治工作開展情況等。作為專項(xiàng)治理中的一線行動(dòng)者，鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)具體任務(wù)，并被要求立“軍令狀”。為有效傳導(dǎo)壓力，地方黨委政府設(shè)置了督查問責(zé)機(jī)制。比如，區(qū)委將專項(xiàng)治理納入“專項(xiàng)巡訪”范圍，鎮(zhèn)黨委出臺《失職行為責(zé)任追究辦法》，鎮(zhèn)紀(jì)委制定《督查考核方案》等。

二是發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”作用。黨員和村干部在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用。地方政府注重發(fā)揮他們的示范作用，要求從事廢舊物資生產(chǎn)的村干部和黨員扮演先鋒角色。比如，村委會(huì)副主任張先生20歲出頭就從事這一產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過多年的資本積累和市場開拓，他成為全鎮(zhèn)最大的廢舊塑料加工戶。起初，他對“兩個(gè)徹底”持抗拒心態(tài)，認(rèn)為最終還將是形式主義。但是，市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)向他傳達(dá)了發(fā)揮“關(guān)鍵作用”的強(qiáng)烈信號，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要求他以身作則，村支書為其分析形勢和利弊得失。由此，他率先將機(jī)器設(shè)備轉(zhuǎn)移到鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對于多年堆積且無多少價(jià)值的500噸廢舊物資，拉到垃圾焚燒發(fā)電站焚燒(訪談編號：DZC20190331)。通過這種示范效應(yīng)，地方政府向普通村民傳遞了專項(xiàng)治理的決心，對于破除觀望心理產(chǎn)生了直接影響。此外，地方政府還積極發(fā)揮組織優(yōu)勢，對那些未從事廢舊物資產(chǎn)業(yè)但親屬從事該行業(yè)的黨員干部，地方政府要求他們回村開展思想溝通和解釋工作。

(二)市場維度

1.原產(chǎn)業(yè)陷入市場低谷期

市場具有導(dǎo)向作用。當(dāng)廢舊物資產(chǎn)業(yè)利潤豐厚時(shí)，吸引了大批村民加入。而市場行情低迷時(shí)，則有助于地方政府開展專項(xiàng)治理。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得全球籠罩在黑色陰影里，廢舊物資產(chǎn)業(yè)亦莫能外。2015—2016年，鑒于市場價(jià)格偏低，不少從業(yè)者寧愿將物資放置家中也不愿外銷。這種市場行情減少了取締工作的阻力。村委會(huì)副主任的訪談對此提供了一個(gè)生動(dòng)注腳：

2015年，廢舊物資行情處于低谷階段。塑料產(chǎn)業(yè)既污染環(huán)境又難盈利，同時(shí)政府部門明令禁止，我們干脆就不干了，所以取締進(jìn)程相對順利。換句話說，如果廢舊物資當(dāng)時(shí)處于暴利狀態(tài)，即使政府想取締，也很難奏效。村民即使白天不生產(chǎn)，夜里肯定會(huì)偷偷生產(chǎn)，利益驅(qū)動(dòng)嘛。(訪談編號：DZC20190331)

2.新型市場的拉力

如果原產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員分流問題得不到解決，社會(huì)沖突、群眾上訪和社會(huì)不穩(wěn)定等問題將難以避免，而這同樣會(huì)引來上級政府問責(zé)。因而，替代性產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)育不足時(shí)，地方政府不敢貿(mào)然全面取締。而電商和家具產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)的出現(xiàn)為此提供了保障。

作為替代產(chǎn)業(yè)的主流，家具產(chǎn)業(yè)源自村民的自主探索。2008年，部分村民開始從事簡易家具加工和網(wǎng)絡(luò)銷售。當(dāng)他們獲得豐厚利潤時(shí)，開始勸說父輩和親友加入家具的包裝和生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在他們的影響下，不少村民購置器械，將板式家具加工和網(wǎng)上銷售作為兼業(yè)。隨后，電商產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展起來。在“兩個(gè)徹底”專項(xiàng)治理前，已有407戶開起網(wǎng)店，占全村44%。仁村還被評為全省“電子商務(wù)示范村”和“電子商務(wù)十強(qiáng)村”。此外，物流、盆景等新興市場展現(xiàn)了良好的發(fā)展勢頭。簡而言之，新興市場解決了“從業(yè)人員往何處去”這一重大問題，為專項(xiàng)治理奠定了市場基礎(chǔ)。

(三)社會(huì)維度

1.利益分化與環(huán)境意識提升

村民既是污染的制造者又是受害者。他們雖然意識到環(huán)境污染，但當(dāng)時(shí)是“全民相互污染”。在“受益圈”與“受害圈”重疊交叉的格局下[13]，環(huán)境治理難度很大。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染的日益嚴(yán)峻，村民的利益訴求發(fā)生分化，有人開始舉報(bào)污染。在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)條件好以及不從事廢舊物資產(chǎn)業(yè)的人群，對污染問題多有抱怨，積極呼吁地方政府加強(qiáng)治理。有些人通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖，向外界傳遞當(dāng)?shù)氐奈廴緺顩r。還有人聯(lián)系媒體和民間環(huán)保組織反映訴求。可見，隨著利益訴求的分化，當(dāng)?shù)厝碎_始反思發(fā)展中的環(huán)境困境，這為環(huán)境治理提供了基礎(chǔ)。

2.村民的市場意識和創(chuàng)業(yè)韌性

仁村具有商業(yè)經(jīng)營的歷史傳統(tǒng)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民們的商業(yè)意識愈加濃厚，往往能敏銳地捕捉到新興市場商機(jī)。當(dāng)?shù)卮迕裰饕?jīng)營板式家具，行業(yè)具有簡單易學(xué)特征，并且產(chǎn)業(yè)門檻不高。家具產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益彰顯后，迅速攪動(dòng)了村民的市場意識。我們在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的標(biāo)語就詮釋了當(dāng)?shù)氐氖袌鲆庾R。有的電商家門口赫然懸掛著“不吃飯，不睡覺，敲著鍵盤數(shù)鈔票”的紅色橫幅。可以說，村民的市場意識和創(chuàng)業(yè)韌性為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了原始動(dòng)力。

五、“兩斷三清”專項(xiàng)治理困境及其應(yīng)對

由于家具生產(chǎn)工藝較為落后，露天噴漆、粉塵污染和噪音等問題暴露出來。在環(huán)保壓力下，地方政府掀起“兩斷三清”專項(xiàng)治理，但存在系統(tǒng)性不足困境。

(一)國家層面

日趨增強(qiáng)的問責(zé)壓力促使地方政府必須重視家具生產(chǎn)中的環(huán)境問題。然而，作為國家代理人的地方政府在新一輪的專項(xiàng)治理中，政策設(shè)計(jì)和園區(qū)建設(shè)存在短板。

2016年，地方政府通過政策扶持等引導(dǎo)廢舊物資加工戶向家具產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。當(dāng)年轉(zhuǎn)型的有70戶，但當(dāng)家具產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展時(shí)，環(huán)境問題開始暴露。2018年，他們正式開始申報(bào)環(huán)評證。目前，全村有20戶取得環(huán)評證，但還有60戶家庭作坊沒有取得環(huán)評證。同時(shí)，環(huán)評證與產(chǎn)業(yè)規(guī)模有很大關(guān)聯(lián)，規(guī)模較小的加工戶很難獲得辦理資格。據(jù)估算，大概還有20戶具備辦理資格，這意味著有40戶無法辦理環(huán)評證。可見,替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)判及全面考量不足導(dǎo)致了政策的短期性。這種短期性讓村民缺乏“安全感”，引起他們的不滿。

地方政府要求家具企業(yè)必須搬進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但園區(qū)并沒有足夠廠房。土地流轉(zhuǎn)需要政府批準(zhǔn)，而村內(nèi)能夠流轉(zhuǎn)的土地有限。更重要的是，征地價(jià)格是2.96萬元/畝，而經(jīng)過網(wǎng)上競標(biāo)，有的土地出售價(jià)能被炒到26萬/畝。村民無力承包，導(dǎo)致本村土地被外地企業(yè)承包，矛盾也就由此引發(fā)。

(二)市場層面

在前一輪專項(xiàng)治理階段，已有替代產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，提供了新型就業(yè)機(jī)會(huì)。相比之下，在“兩斷三清”專項(xiàng)治理階段，沒有出現(xiàn)新型業(yè)態(tài)。目前，仁村正積極發(fā)展多肉產(chǎn)業(yè)且這一產(chǎn)業(yè)已形成集聚效應(yīng)，但多肉產(chǎn)業(yè)的普適性不強(qiáng)。它所需投資成本很高，且需要較長的生長周期，普通村民難以向多肉產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。不過，多肉產(chǎn)業(yè)能夠帶動(dòng)村民就業(yè)。另外，物流、其他植物栽培等服務(wù)行業(yè)也能吸納部分轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)人員。故而，雖然沒有新型替代產(chǎn)業(yè)，但整體影響不大。

(三)社會(huì)層面

民眾對環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升抱有期待。因此，當(dāng)板式家具生產(chǎn)中的粉塵、噪音等問題出現(xiàn)后，有的村民開始投訴。而家具產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的前期投資大，強(qiáng)行“兩斷三清”引起了他們的不滿。此外，地方政府要求生產(chǎn)入園但廠房不足引起了他們的不滿。

家具產(chǎn)業(yè)成本包括購買機(jī)器和維持網(wǎng)店經(jīng)營兩部分。家具生產(chǎn)需要大鋸、小據(jù)鋸開料機(jī)、排鉆機(jī)以及封邊機(jī)等機(jī)器設(shè)備，每臺設(shè)備價(jià)位不等，少則十幾萬多則二十萬，機(jī)器費(fèi)用支出需要50～100萬。網(wǎng)店運(yùn)營除了常規(guī)成本外，還需要支付“刷單”與“開直通車”成本。

網(wǎng)店的培養(yǎng)成本高，從有銷量到銷量過萬，往往需要100萬資金?，F(xiàn)在，我們家具企業(yè)都要開“直通車”，否則網(wǎng)店產(chǎn)品很難銷售。每投入100元“直通車”費(fèi)用，盈利不到一半?，F(xiàn)在，每天至少投入600元直通車費(fèi)用，一年的費(fèi)用在20多萬左右。我們已經(jīng)投入這么多，現(xiàn)在說不讓我們干，能沒意見嗎？(訪談編號：DZC20190331)。

另一方面，生產(chǎn)入園的剛性要求與廠房供應(yīng)不足的矛盾引起民眾不滿，他們通過發(fā)帖“訴苦”等方式表達(dá)利益訴求。比如，2018年8月7日，家具從業(yè)者以“家具產(chǎn)業(yè)何去何從”為題發(fā)帖表達(dá)訴求： 政府鼓勵(lì)我們創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)型，由塑料轉(zhuǎn)為家具加工……我們響應(yīng)政府號召，積極轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)在我們的淘寶店剛剛起步，讓我們轉(zhuǎn)移到園區(qū)，否則嚴(yán)禁生產(chǎn)。前幾天我去了幾次園區(qū)，場地都被租完了。全鎮(zhèn)有幾百家做家具，可是園區(qū)場地只夠幾十家用，剩下的我們何去何從?。课覀儸F(xiàn)在想租場地，沒地方給我們租。我們上有老下有小，世世代代都奉獻(xiàn)于這片土地上，現(xiàn)在我們要怎么辦？(10)資料來源于《家具企業(yè)何去何從》(2018-08-07)，http://www.olingding.gov.cn/thread-52120-1-1.html。

綜上，家具產(chǎn)業(yè)在地方政府引導(dǎo)下發(fā)展起來，但又因污染面臨專項(xiàng)治理。雖然其旨在解決新出現(xiàn)的環(huán)境問題，但政策的短期性還是引起了從業(yè)人員不滿。另外，廠房不足使得企業(yè)入園方案難以實(shí)施。目前，地方政府意識到矛盾所在，正積極彌補(bǔ)短板。首先，謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期規(guī)劃，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。其次，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，彌補(bǔ)廠房不足困境。再次，積極幫助企業(yè)辦理環(huán)評證。最后，實(shí)施家具企業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策，通過政策扶持等方式，盡可能減少從業(yè)者的損失。

六、結(jié)論與討論

在常規(guī)治理和專項(xiàng)治理這兩種環(huán)境治理機(jī)制中，前者強(qiáng)調(diào)科層機(jī)制及其常態(tài)化的監(jiān)管，而后者往往在常規(guī)治理機(jī)制失靈時(shí)出現(xiàn)。然而，專項(xiàng)治理績效同樣存在顯著差異，有的取得顯著成效，有的不具有可持續(xù)性，有的對地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序產(chǎn)生負(fù)面影響，這種差別主要源自系統(tǒng)性差異。

仁村近四十年廢舊物資產(chǎn)業(yè)發(fā)展史和十余年環(huán)境治理史的研究發(fā)現(xiàn)，盡管環(huán)境問題很早就暴露，但常規(guī)治理沒有取得成效。相比之下，“兩個(gè)徹底”專項(xiàng)治理取得了立竿見影成效。但是，隨后針對家具產(chǎn)業(yè)的“兩斷三清”專項(xiàng)治理陷入困境。這主要源自國家、市場和社會(huì)系統(tǒng)的匹配度差異。首先是國家維度。國家環(huán)保注意力的分配是地方政府環(huán)境治理的邏輯起點(diǎn)。廢舊物資產(chǎn)業(yè)是在村民“吃不上飯”的歷史背景下發(fā)展起來的，也是帶著循環(huán)經(jīng)濟(jì)帽子發(fā)展壯大的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是主基調(diào)時(shí)，環(huán)境問題難以獲得足夠重視。2012年后，隨著國家環(huán)境治理力度和問責(zé)力度的強(qiáng)化，自上而下的壓力傳導(dǎo)促使地方政府找準(zhǔn)“靶向”，強(qiáng)化源頭治理。正是伴隨著中央環(huán)保督查的啟動(dòng)以及環(huán)保問責(zé)的警示效應(yīng)，地方政府將環(huán)境治理納入到中心工作，開啟了“兩個(gè)徹底”專項(xiàng)治理。此外，國家對環(huán)境治理的專項(xiàng)補(bǔ)貼、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及治理手段的多元化，為實(shí)現(xiàn)治理成效提供了基礎(chǔ)。對于“兩斷三清”而言，它處于國家環(huán)境治理力度持續(xù)強(qiáng)化的背景下，但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的短期性和園區(qū)建房用地的供應(yīng)不足，導(dǎo)致專項(xiàng)治理陷入困境。其次是市場維度。前一輪專項(xiàng)治理正值廢舊物資產(chǎn)業(yè)處于低迷期，因此阻力不大；更重要的是，家具、物流和多肉等替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決了從業(yè)人員的生計(jì)和再就業(yè)問題。對于后一輪專項(xiàng)治理而言，由于家具生產(chǎn)者已經(jīng)投入很多成本，很多散戶在地方政府倡導(dǎo)下發(fā)展家具產(chǎn)業(yè)，但不到兩年就被取締引起了他們的不滿。最后是社會(huì)維度。前一輪專項(xiàng)治理是在環(huán)境訴求日益強(qiáng)烈和當(dāng)?shù)厣缛簝?nèi)部出現(xiàn)分化的背景下出現(xiàn)的。越來越多的人呼吁環(huán)境治理，并通過媒體和社會(huì)組織揭露環(huán)境污染。此外，具有市場意識的村民積極捕捉新商機(jī)，探索新業(yè)態(tài)，這種二次創(chuàng)業(yè)韌勁為環(huán)境治理提供了社會(huì)基礎(chǔ)。在后一輪專項(xiàng)治理中，環(huán)境治理認(rèn)同度依然很高，但“散戶”的利益訴求成為必須解決的議題。簡而言之，國家、市場與社會(huì)這三項(xiàng)結(jié)構(gòu)化要件的良性匹配是環(huán)境善治的基礎(chǔ)。其中，國家發(fā)揮著主導(dǎo)作用，市場主要受資本驅(qū)動(dòng)，環(huán)境治理社會(huì)共識和公眾的創(chuàng)業(yè)韌性發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

環(huán)境治理必須秉持系統(tǒng)性思維，運(yùn)用系統(tǒng)療法，而不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。環(huán)境善治需要基于國家、市場與社會(huì)的高度匹配。當(dāng)前，國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，社會(huì)各界對環(huán)境質(zhì)量的需求仍在提升，常見的困頓是地方政府推行的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策缺乏前瞻性和系統(tǒng)性，以及替代產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足。一方面，如果產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策缺乏前瞻性，勢必導(dǎo)致政策的不穩(wěn)定性和多變性，影響產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，也容易引發(fā)輿情風(fēng)波。在實(shí)踐層面，生產(chǎn)入園是基本趨勢，但園區(qū)和建設(shè)廠房的土地指標(biāo)供應(yīng)不足是普遍性困境。另一方面，環(huán)境治理不是單純的環(huán)境保護(hù)，必須解決既有產(chǎn)業(yè)人員的生計(jì)問題。如果原產(chǎn)業(yè)從業(yè)者無法得到有效分流，就業(yè)壓力等矛盾容易引發(fā)社會(huì)失序。有些地方開展刮骨療毒式環(huán)境治理之所以遭遇矛盾，與企業(yè)轉(zhuǎn)型和再就業(yè)問題沒有得到妥善解決密切相關(guān)。因此，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理，需要地方政府進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)替代產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，特別是要充分考慮“散戶”利益需求并提供政策幫扶。如此，才能實(shí)現(xiàn)落后產(chǎn)能淘汰、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及環(huán)境治理過程中的社會(huì)穩(wěn)定。