美國重新制定放射性廢物管理政策和策略對我國的啟示

楊 彪，馮文東

(中國輻射防護研究院， 山西 太原 030006)

美國的放射性廢物管理計劃已經出臺了幾十年，每年在廢物管理領域花費數(shù)十億美元，但當前仍然沒有針對商用反應堆和國防計劃產生的乏燃料或遺留高放廢物的處置計劃。該處置計劃受到許多因素的影響，包括法律的修改、1982年《放射性廢物政策法》的一系列修正案、不斷變化的監(jiān)管框架、不穩(wěn)定的資金、重大的政策變化、國會和執(zhí)行政策相互矛盾以及公眾參與放射性廢物貯存和處置戰(zhàn)略的決策不充分幾個方面。

這種影響在大的技術項目中會經常出現(xiàn)，受到價值權衡爭論的影響。當前只有芬蘭的放射性廢物管理計劃相對不受這些挑戰(zhàn)的影響，瑞典、法國、瑞士、德國、日本、加拿大和英國等國的計劃都面臨著類似的挑戰(zhàn)。在某些情況下，國家會快速對計劃進行重新制定，而其他情況下可能需要幾十年的時間。目前，芬蘭在獲得許可證后正在建設處置庫。瑞典和法國已經完成選址，正在申請許可證。加拿大和瑞士正在進行全面的選址。德國最近開始重新制定其計劃，啟動了新的、全面的選址過程。

與此同時，美國的計劃是一個難題(其中包括技術、科學、后勤、監(jiān)管、法律、金融、社會和政治因素等)，受各州、社區(qū)、監(jiān)管機構、法院和國會預算的影響。因此沒有任何一個團體、機構或政府組織有動力去尋求解決方案，也沒有任何一個機構對美國計劃的失敗負全部責任。

美國為解決這些難題，啟動了“重新制定”活動，即重新制定美國的放射性廢物管理戰(zhàn)略和政策。此“重新制定”活動是為了解決技術、行政和公眾關注的問題，以便能夠識別、理解和解決重要問題。首先通過徹底了解美國放射性廢物管理計劃的歷史以及“重新制定”美國計劃所需的科學、技術、社會和政策挑戰(zhàn)來制定新的戰(zhàn)略。當前的技術和政策問題已被黨派的政治問題所覆蓋。民主黨政府試圖將尤卡山項目關閉，認為其“不可行”，而國會中的一些共和黨人士將尤卡山項目視為“土地問題”。

為了對任何新的戰(zhàn)略進行指引，“重新制定”活動會議提供了一個論壇，用于討論必須解決的關鍵問題，以便美國廢物管理計劃向前推進。這些會議由國際指導委員會發(fā)起，指導委員會成員代表了不同的國際視角，在涉及核燃料循環(huán)后端的問題方面擁有豐富的經驗。指導委員會的成員不代表其機構的觀點，為討論帶來了大量的技術支持和經驗。

“重新制定”活動共召開了五次會議，其中包括了國際公認的專家、政府官員、立法者、非政府組織和公眾成員的75次發(fā)言。這五次會議在斯坦福大學和喬治華盛頓大學舉行，會議向公眾、感興趣的專家和學者開放。會議提出的主要問題和建議將對美國制定新的放射性廢物管理和處置國家戰(zhàn)略和政策非常有用。

1 建立新的國家放射性廢物管理機構和新的資金戰(zhàn)略

指導委員會建議的關鍵是美國需要建立一個新的、獨立的、單一用途的國家放射性廢物管理機構以及改革相關資金程序。藍帶委員會2012年在美國“核未來”論壇上提出了類似的建議。

指導委員會回顧了美國放射性廢物管理機構的責任歷史，并討論了藍帶委員會建議的政府特許組織(FED-CORP)的可能替代方案。大多數(shù)指導委員會成員支持另一種類型的機構-核電公共事業(yè)所有的非營利性執(zhí)行公司(NUCO)。NUCO具備一些獨特優(yōu)勢，特別是其他國家計劃基于這種方法的成功，例如在芬蘭、瑞典、瑞士和加拿大。

無論新機構的類型和結構如何，都必須擁有以下特征：明確規(guī)定的收費標準、包含公眾參與并獲得公眾信任的組織架構、重點研究日程、符合地質處置知識需求的實施計劃以及幾十年持續(xù)充足的資金。

NUCO最初可僅管理商業(yè)運行產生廢物的貯存、包裝、運輸和處置，國防廢物的管理將繼續(xù)由聯(lián)邦政府負責。這種方法主要在于確保NUCO取得成功，如果NUCO能夠成功地管理美國商業(yè)運行產生的乏燃料的處置，將處理掉需要進行地質處置的放射性廢物量的近95%。

指導委員會同時認為，放射性廢物基金的管理必須從國會轉移到新的機構。建議將放射性廢物基金在25年內從聯(lián)邦政府轉移到新的廢物管理機構。非營利性公共事業(yè)機構的一個優(yōu)點是將負責收集放射性廢物管理費用，并根據(jù)需要及時和適當?shù)胤峙滟Y金，以確保足夠的年度資金維持選址、場址特性描述、許可和施工過程的有效性。

2 對美國核燃料循環(huán)后端進行整合

美國在1982年的《放射性廢物政策法》中考慮進行放射性廢物處置時，設定了一個“一次通過”的方法：將乏燃料在反應堆乏燃料池中貯存幾年，自1998年開始將乏燃料運往地質處置庫。35年后，由于沒有建成地質處置庫，一個管理乏燃料的臨時系統(tǒng)取代了這一戰(zhàn)略。目前的情況是，沒有明確和一致的措施來最好地管理乏燃料，未就集中貯存的必要性達成一致性協(xié)議，也未能確定最終地質處置庫的地點。因此，反應堆產生的乏燃料沒有標準化的廢物管理策略、沒有標準的廢物包裝容器、也沒有將乏燃料從反應堆場址運輸?shù)脚R時貯存庫或地質處置庫的計劃，幾乎不可能確保廢物包的設計與貯存庫或處置庫有良好的兼容性。乏燃料使用不同的技術進行貯存，直接影響最終處置的方式和時間，由此也很難建立公眾信心。

更重要的是，美國已經脫離了在地質處置庫中處置高放廢物的最初目標。因此，國會應采取以下建議對核燃料循環(huán)的后端進行整合，使每項決策都集中在最終目標地質處置上。

(1)修改現(xiàn)有法律，將放射性廢物基金的主體轉移到新的機構。

(2)命令司法部考慮其資金對整合燃料循環(huán)后端的影響。

(3)要求核電公司和新機構共同努力建立乏燃料和高放廢物管理的綜合系統(tǒng)。

(4)要求新機構與所有利益相關方(工業(yè)、地方、州和部落政府、公共利益團體、學術界和監(jiān)管機構)合作，以確保聽取有關貯存、運輸和處置的所有相關觀點，成為廢物處理整體戰(zhàn)略的一部分。

(5)重申地質處置庫(或貯存庫)是高活度放射性廢物的最終目標。

3 公眾參與和基于民眾自愿的選址

在過去的50年中，十幾個國家的國家廢物管理計劃的實施者至少開展了24次努力，以建立一個深地質處置庫。其中，只有5項進行了實際的選址，近一半的倡議提前結束，因為這些項目未能獲得或持續(xù)獲得社會的接受。失敗的案例通常采用“決定-宣布-辯論”的策略，其中計劃的實施者在很少或沒有進行前期咨詢的情況下確定了潛在的候選場址，把候選場址通知當?shù)睾蟊获g回。

而成功的選址案例，例如芬蘭的Olkiluoto場址、法國的Bure場址、瑞典的?sthammar場址以及美國的廢物隔離試驗工廠都是基于民眾自愿的策略。因此，加拿大、日本和英國在重新進行選址時，已決定采用此戰(zhàn)略，要求候選場址當?shù)刈栽富蛲忾_發(fā)該設施。

對處置庫候選場址進行調查、確定場址、許可、建造、運營并最終永久封存的過程不僅涉及放射性廢物管理機構和監(jiān)管機構，也涉及受此影響并對此過程感興趣的利益相關方。這些利益相關方包括當?shù)睾偷貐^(qū)社區(qū)的成員、地方和州政府、工業(yè)、公共利益團體以及科學和工程界。所有這些利益相關方對深層地質處置庫有一定程度的興趣，并且在某些情況下有一定的權限。因此，需采取的策略不是放射性廢物管理機構和監(jiān)管機構的“決定-宣布-辯論”方法，而是所有利益相關方都能參與到該過程的方法。如果要成功開發(fā)和使用最終處置設施，放射性廢物管理需要考慮并納入廣泛的意見。

如果美國廢物管理計劃要使用基于民眾自愿的策略對高放廢物和乏燃料處置庫進行選址，則必須解決兩個重大挑戰(zhàn)：

(1)管理機構和監(jiān)管機構必須與所涉及的地方、部落和州政府建立牢靠的信任關系，并且這種信任必須維持幾十年。從選址的科學和工程研究直到處置庫最終關閉。

(2)必須建立有效的機制，使地方、部落和州政府能夠在整個處置庫開發(fā)計劃中發(fā)揮決定性的決策權。

指導委員會建議采用以下方法解決這些挑戰(zhàn)：

(1)合作設計選址過程。基于民眾自愿的選址必然涉及多個參與者，例如管理機構、工業(yè)界、受影響的當?shù)?、州和潛在的部落政府以及公共利益團體，需要其同意啟動流程并長期成為此活動的積極參與者。

(2)將選址過程委托給一個獨立、稱職和值得信賴的機構，例如NUCO。需要一個在穩(wěn)定的政治環(huán)境中建立自己的機構來主導這一進程，并成為選址的可信賴的守護者。此機構將在其運作中接受并反映出核心價值觀，從而贏得和維持公眾信任和信心。

(3)明確一個結構化和透明化的流程，以選擇候選場址，并將其篩選為技術上合適且社會可接受的最終選擇。

(4)匯總所需的信息。管理機構的早期參與可以使其了解公眾對啟動選址過程所需期望了解的信息。

(5)與當?shù)?、部落和州政府合作。一旦參與，這些實體將希望共同設計并對該過程進行適當?shù)目刂啤?/p>

在承包方施工現(xiàn)場造價管理過程中，工程量清單對于施工方案數(shù)量、招標文件信息的記錄是非常重要的一個方面，也是競標公平性的保障。因此在承包方工程造價控制環(huán)節(jié)，應將列表定價信息、投標文件信息統(tǒng)一規(guī)劃。依據(jù)造價編制依據(jù)及各分部項目分配理念進行相關注釋的記錄。需要注意的是，工程投標階段合理的出價非常重要。而為了保證出價的合理性，相關工程項目承包人員需要綜合考慮各方面因素，進行預算的合理編制。同時清除不合理報價，保證承包方中標概率。

(6)提供適當?shù)钠脚_，以邀請當?shù)厣鐓^(qū)開發(fā)處置庫項目，并考慮其對處置庫建造的潛在興趣。

(7)為持續(xù)的興趣和動力創(chuàng)造條件。當?shù)厣鐓^(qū)必須是學習項目和參與選址過程的持續(xù)強有力的支持者。

(8)需要接受靈活性和適應性。從一開始，不可能預見到在多年的場址評估和處置庫開發(fā)期間的每個環(huán)節(jié)所需的所有計劃、資源需求和流程細節(jié)。

(9)采用批準的處置庫選址流程，為當?shù)厥姓⒉柯浠蛑萏峁嵸|性權力，可中止選址和處置庫建設過程。地方和部落政府中止處置庫選址的決定應在適當?shù)膮⑴c期和完成重要的科學和工程研究之后進行。決定點可能是在向監(jiān)管機構正式提交許可證申請之前的任何時間。當獲得許可后，州政府的反對意見只能由國會兩院推翻。

(10)為了確保公平，應該對一個以上的場地進行表征。

4 放射性廢物地質處置的法規(guī)、風險和安全

雖然乏燃料和高放廢物中的大部分放射性核素在初始的1000年內會逐漸消失，但一些放射性核素的放射性將持續(xù)數(shù)萬年乃至超過一百萬年。因此有必要對地質處置庫幾十萬年中的性能進行評估。在如此長的時間內對天然復雜系統(tǒng)中放射性核素的釋放和遷移的詳細預測既不可能也不必要。最先進的做法是收集有關整個處置系統(tǒng)長期演變的信息，以便有足夠的信心保證處置系統(tǒng)在近期和長期保證人類“安全”?！鞍踩辈⒉灰馕吨鴶?shù)十萬年的健康風險為零，但健康風險低到足以讓當代人和后代接受。任何活動都沒有絕對的安全保障。什么構成“足夠安全”的決定已委托給每個國家的監(jiān)管機構。

為了最好地了解場址是否“安全”，指導委員會在評估地質處置庫的性能時支持使用“Safety Case”(安全全過程系統(tǒng)分析)的方法。安全全過程系統(tǒng)分析提供了一個透明且更完整的理由說明為什么選定的場址是安全的。安全全過程系統(tǒng)分析從確定適當?shù)倪x址標準開始，并在整個過程中反復迭代，從而成功獲得許可證申請。安全全過程系統(tǒng)分析在初始選址標準與場址特性之間建立了強有力的一致性關系。安全全過程系統(tǒng)分析描述了確定處置場所對于一系列可能的未來景象“安全”的原因。安全全過程系統(tǒng)分析基于定性和定量證據(jù)，明確解決了不確定性、安全邊界和主觀決策，這些是預測處置系統(tǒng)長期行為的重要組成部分。安全全過程系統(tǒng)分析遠遠超出了地質行為的定量預測，而是解決了選址的基本原理。在如此長的時期內確定特定場址的“安全性”對科學家和工程師來說是一項獨特的挑戰(zhàn)。當技術不確定性很大時，應該更多地考慮道德和社會問題。安全全過程系統(tǒng)分析包含對所有這些因素的考慮。

指導委員會針對這些問題提出了以下建議。

(1)管理機構在現(xiàn)場調查的初始階段根據(jù)選址標準進行安全全過程系統(tǒng)分析，并在獲得其他信息時定期更新。雖然正式的計算結果是許可證申請的重要組成部分，但與利益相關方進行溝通的主要工具應該是安全全過程系統(tǒng)分析。此外，許可證申請應基于安全全過程系統(tǒng)分析，因為它是在地質處置庫的場址表征和設計過程中開發(fā)的。

(2)采用一種新的地質處置庫規(guī)章。預測地質過程的不確定度會隨著時間的推移而增加。需要建立新的監(jiān)管框架，以便將安全全過程系統(tǒng)分析確立為許可證申請的基礎。

(3)對安全全過程系統(tǒng)分析進行獨立的、持續(xù)的國際同行評審。瑞典、瑞士和法國都通過核能機構的國際專家組(NEA 2012)進行了獨立審查。

(4)除了技術問題的國際同行評審之外，當?shù)厣鐓^(qū)、部落和州應該獲得相應資金，以便可以聘請專家，開展和發(fā)布自己的評論[1]。

5 對我國放射性廢物管理的啟示

我國《放射性污染防治法》規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門對全國放射性污染防治工作依法實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。高水平放射性固體廢物和α放射性固體廢物實行集中的深地質處置?！逗税踩ā穂2]規(guī)定，高水平放射性廢物實行集中深地質處置，由國務院指定的單位專營。國務院核工業(yè)主管部門會同國務院有關部門編制高水平放射性廢物處置場所的選址規(guī)劃，報國務院批準后組織實施?！斗派湫詮U物安全管理條例》規(guī)定，高水平放射性固體廢物和α放射性固體廢物深地質處置設施的工程和安全技術研究、地下實驗、選址和建造，由國務院核工業(yè)行業(yè)主管部門組織實施。

由當前的法律法規(guī)要求可以看出，我國當前的核燃料循環(huán)后端的管理由國務院核工業(yè)行業(yè)主管部門負責，缺乏單獨的放射性廢物管理機構，沒有專一的部門對乏燃料和高放廢物的處置管理負責，建議參照加拿大、瑞典、芬蘭和瑞士，成立專門的非營利性廢物管理機構，將商用反應堆產生的放射性廢物的管理權限移交到新成立的機構。

根據(jù)我國核電中長期發(fā)展規(guī)劃，預計到2020年，中國在運核電裝機容量達到5 800萬kW，在建3 000萬kW，乏燃料儲存、運輸?shù)膲毫υ絹碓酱?，安全、經濟地處理處置乏燃料成為中國核電可持續(xù)發(fā)展必須解決的重大問題[3]。在二十世紀八十年代發(fā)展核電之初，我國就明確了乏燃料實施后處理政策，依據(jù)核能發(fā)展的近期和中遠期需求，統(tǒng)籌規(guī)劃全國乏燃料管理能力建設，鼓勵企業(yè)參與能力建設和科研攻關，培養(yǎng)高素質人才隊伍，確保乏燃料后處理順利實施?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確加快論證并推進大型商業(yè)后處理廠建設[2]。由新的廢物管理機構負責高放廢物的處置，能夠統(tǒng)一協(xié)調科研和工程項目，可加快推進乏燃料后處理進程，推動高放廢物的地質處置。

在公眾溝通方面，我國《核安全法》規(guī)定，核設施營運單位應當就涉及公眾利益的重大核安全事項通過問卷調查、聽證會、論證會、座談會，或者采取其他形式征求利益相關方的意見，并以適當形式反饋。核設施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當就影響公眾利益的重大核安全事項舉行聽證會、論證會、座談會，或者采取其他形式征求利益相關方的意見，并以適當形式反饋?！董h(huán)境保護公眾參與辦法》要求核設施營運單位應當就涉及公

眾利益的重大核安全事項通過問卷調查、聽證會、論證會、座談會，或者采取其他形式征求利益相關方的意見，并以適當形式反饋。核設施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當就影響公眾利益的重大核安全事項舉行聽證會、論證會、座談會，或者采取其他形式征求利益相關方的意見，并以適當形式反饋。

雖然我國在信息公開和公眾參與方面已經具有相關的法律保障，但是相關法律發(fā)布較晚，需盡快制定相應的實施辦法，在處置庫建設項目的早期階段將公眾參與納入進來，避免產生“鄰避效應”和公眾反對事件的發(fā)生。

在安全分析方面，建議我國同樣采用安全全過程系統(tǒng)分析的方法，加強國際同行評審，增強公眾信心。