日本國立公園的利用方式對我國國家公園建設(shè)利用的啟示

李秀英

(林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計院，北京 100714)

日本的人口、土地、環(huán)境因素與我國十分接近[1-3]，研究其國立公園的體系發(fā)展歷程與經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國探索適宜的國家公園制度具有特殊的啟示和借鑒價值[4]。

當(dāng)前，日本在國立公園的利用方面走在了世界前列。每年約有4億游客訪問日本國立公園[5]。2016年，日本環(huán)境省提出“享受國立公園”示范項目，該項目是到2020年度使訪日外國游客數(shù)達(dá)到4000萬人的政府新觀光戰(zhàn)略的內(nèi)容之一。示范項目的目的是：重新發(fā)現(xiàn)和構(gòu)筑國立公園魅力；使國外游客和國內(nèi)游客共同享受國立公園；提高游客量，通過延長游客停留時間提高人均消費(fèi)，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步促進(jìn)自然環(huán)境的保護(hù)再投資。示范以來，把具有吸引外國人的魅力、位置上靠近廣域觀光周游線路、努力提升景觀等作為標(biāo)準(zhǔn)，將阿寒摩周、十和田八幡平、日光、伊勢志摩、大山隱岐、阿蘇九重、霧島錦江灣以及慶良間諸島8個國立公園作為向世界重點推介的品牌景點。如果示范項目獲得成功，未來將推廣至其他的國立公園。

該文從生態(tài)旅游和原住民兩個方面對日本國立公園的利用方面進(jìn)行一些初步探索，旨在為我國國家公園的建設(shè)利用提供一些啟示和借鑒。

1 日本國立公園利用的原因分析

1.1 土地權(quán)屬

根據(jù)日本環(huán)境省的統(tǒng)計，截止2018年，日本國立公園總面積為2190792hm2，國立公園內(nèi)土地分為國有、共有和私有三種類型，其面積各占國立公園總面積的61.6%、12.5%和25.0%，私有土地面積所占比重很高(表1)。

表1 日本自然公園規(guī)模及土地權(quán)屬Tab.1 Scale and Land Ownership of Japanese Natural Parks

截止2017年，日本國立公園內(nèi)有原住民約65萬人[5]，密度為30人/km2，居民密度較高。日本國立公園的土地權(quán)屬以及大量原住民的存在，決定了國立公園內(nèi)必須開展利用。

1.2 觀光立國戰(zhàn)略

2003年，日本政府首次提出“觀光立國”，當(dāng)時提到，發(fā)展旅游業(yè)，更多的還是提倡“發(fā)現(xiàn)家鄉(xiāng)之美”，建設(shè)“宜居宜游”的美好家園。2015年6月5日，日本政府敲定了《觀光立國行動計劃》的修訂版，其中寫明了欲促進(jìn)訪日外國游客旅游消費(fèi)額實現(xiàn)翻番至4萬億日元的新目標(biāo)。

國立公園集中了日本最知名和最具有影響力的風(fēng)景、名勝，是日本發(fā)展旅游觀光的重要基地之一，也是其觀光立國戰(zhàn)略的重要支撐，因此，國立公園內(nèi)必須進(jìn)行觀光利用。

2 日本國立公園的利用理念

2.1 保護(hù)與利用相促進(jìn)

日本國立公園設(shè)立之初，最主要的目的就是觀光。日本國立公園以自然資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的改善為宗旨。《自然公園法》的第1條規(guī)定，在保護(hù)優(yōu)美的自然風(fēng)景的同時，也要追求其利用價值的提高，并實現(xiàn)為國民提供保健、休養(yǎng)、教化等目的。因此，日本國立公園不僅保護(hù)自然，還是深入了解自然，進(jìn)行健康、休閑的地方。

2.2 尊重現(xiàn)狀

日本國立公園認(rèn)定和功能區(qū)劃時，充分尊重原有利用現(xiàn)狀。如，認(rèn)定時國立公園范圍內(nèi)已經(jīng)存在的滑雪場、高爾夫球場等可以繼續(xù)運(yùn)營；功能區(qū)劃時不會將有原住民的區(qū)域認(rèn)定為特別保護(hù)地區(qū)，原住民生產(chǎn)生活方式可以保持不變。

3 生態(tài)旅游

3.1 國立公園內(nèi)可以開展的旅游項目

日本國立公園內(nèi)可以開展登山、溫泉、滑雪、露營、獨木舟、浮潛、騎馬、鳥類觀察、自然觀察等生態(tài)旅游活動。在訪客中心內(nèi)，可以通過展示、幻燈片、錄像等方式介紹公園，以及開展自然觀察會和手工藝教室等各種各樣的活動。

3.2 國立公園內(nèi)旅游服務(wù)設(shè)施的建設(shè)

為使日本國立公園內(nèi)的資源得到充分的利用，國家允許公共團(tuán)體和個人按照國立公園的使用規(guī)劃提供服務(wù)設(shè)施，但前提是這些服務(wù)設(shè)施的設(shè)計和布置不能破壞國立公園內(nèi)的任何自然景觀。在提供公共服務(wù)設(shè)施的同時，為了以合理的方式保護(hù)國立公園，并讓游客安全舒適地休閑游覽，政府鼓勵提供貼近自然的服務(wù)設(shè)施，使自然環(huán)境、風(fēng)景點、自然小路、露營點、游客中心、衛(wèi)生間和其他服務(wù)設(shè)施自然融合一體，使人民共享自然。同時，在國立公園普通地域以及周圍地區(qū)，國家允許私人在自然環(huán)境優(yōu)美的地方建立以娛樂為目的的度假村，但是在建立過程中必須嚴(yán)格遵守國家有關(guān)私人經(jīng)營管理的制度[6]。

3.3 旅游活動限制

3.3.1 利用分區(qū)限制

為對日本國立公園的使用強(qiáng)度進(jìn)行規(guī)范，按照生態(tài)系統(tǒng)完整和風(fēng)光秀麗等級、人類對自然環(huán)境的影響程度、游客使用的重要性等指標(biāo)將所有國立公園的土地劃分為特別區(qū)域和普通區(qū)域[7]。根據(jù)公園類型，海域公園分為海中公園地區(qū)和普通區(qū)域；陸域公園分為特別區(qū)域和普通區(qū)域，其中特別區(qū)域又細(xì)分為特別保護(hù)區(qū)及一、二、三類特別區(qū)域。

對于游客來說，特別保護(hù)區(qū)和部分特別地域的進(jìn)入需要申請或者經(jīng)由專門的導(dǎo)游代領(lǐng)才可以進(jìn)入游覽，或進(jìn)入后需按指定路線進(jìn)行游覽。

3.3.2 利用調(diào)整措施

日本于2002年頒布了國立公園的利用調(diào)整制度，即設(shè)置利用調(diào)整地區(qū)，在有可能由于過度利用而導(dǎo)致自然環(huán)境遭到破壞的地區(qū)，或者正在受損的地區(qū)，尤其是風(fēng)景優(yōu)美的地區(qū)，建立使用調(diào)整區(qū)，設(shè)置不同的允許和限制行為，例如控制可以進(jìn)入的時間段、限制人數(shù)上線、優(yōu)化汽車使用等方式，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和防止過度使用。利用調(diào)整地區(qū)的設(shè)定，必須經(jīng)過環(huán)境大臣或者都道府縣知事認(rèn)定和許可協(xié)定內(nèi)容，具體設(shè)定方式隨當(dāng)?shù)貒⒐珗@屬性而定[5]。

3.3.3 自駕車限制

在日本旅游業(yè)中，自駕旅游的比例一直很高。在節(jié)假日內(nèi)，自駕來國立公園的游客很多，為避免產(chǎn)生使用過度、環(huán)境負(fù)荷過大、生態(tài)系統(tǒng)受損等問題，環(huán)境省實施了機(jī)動車使用合理化的要求，具體的措施主要是對國立公園分地域、分時間控制機(jī)動車進(jìn)入，以此來嚴(yán)格限制游客的數(shù)量。

3.4 旅游效益

3.4.1 外國游客逐年提高

由于日本對國外的廣泛宣傳，近幾年國立公園的外國游客顯著增長，2015年為490萬人次，2016年為546萬人次，2017年為600萬人次，2018年為694萬人次。2020年，環(huán)境省的目標(biāo)是要達(dá)到1000萬人次。

3.4.2 旅游收入

日本國立公園一般不收取門票，游客中心、展望臺等也不收費(fèi)，但是公園內(nèi)部的停車、特定景點的進(jìn)入、專門的導(dǎo)游服務(wù)、餐飲、住宿等均需要收費(fèi)，而且可以帶動國立公園周邊的住宿、餐飲、購物等旅游消費(fèi)，因此旅游收入較為可觀。以日光市為例，每年游客數(shù)量約1200萬人次，其中住宿游客約300萬人次，外國游客9.2萬人次，旅游收入占日光市財政收入的40%左右。

3.4.3 旅游收入分配

日本國立公園收入分配實行誰運(yùn)營、誰受益的原則。公園內(nèi)部的各項活動可能由不同主體進(jìn)行經(jīng)營，可以是環(huán)境省、當(dāng)?shù)卣?、國立公園財團(tuán)或個人。經(jīng)營項目的受益者按國家相關(guān)規(guī)定向政府納稅，成為政府財政收入的一部分，政府會將部分財政收入用于國立公園公共設(shè)施的維護(hù)，以達(dá)到國立公園利用的可持續(xù)。

此外，經(jīng)營項目的受益者可以自愿將其收入的一部分上交環(huán)境省或當(dāng)?shù)卦∶?，作為一種利用補(bǔ)償，比如阿寒摩周國立公園將其經(jīng)營收入的2%交給環(huán)境省和國立公園內(nèi)的原住民-愛努族。

4 原住民的利用

4.1 利用方式

國立公園內(nèi)原住民的利用遵從國立公園指定前的利用方式，即保持原住民的生產(chǎn)生活方式不變。如，伊勢志摩國立公園內(nèi)普通地域內(nèi)有捕魚、養(yǎng)殖珍珠活動，阿寒摩周國立公園的阿寒湖和屈斜路湖(均屬于第一種特別地域)內(nèi)有養(yǎng)魚、捕魚利用活動，釧路濕原國立公園內(nèi)有養(yǎng)殖奶?；顒印?/p>

4.2 利用限制

國立公園內(nèi)原住民的生產(chǎn)利用活動規(guī)模要維持在指定前的規(guī)模不變，不得擅自擴(kuò)大規(guī)?；蛘咝陆ㄉa(chǎn)生活設(shè)施。如，政府對伊勢志摩國立公園和阿寒摩周國立公園內(nèi)的捕魚量沒有限制，但如果當(dāng)?shù)鼐用裥枰拗遏~設(shè)施，則需要提出申請，按國立公園事業(yè)審批規(guī)定進(jìn)行審批。

5 對我國國家公園建設(shè)利用的啟示

5.1 出臺國家公園的相關(guān)法律法規(guī)

日本國立公園發(fā)展至今，已經(jīng)有相當(dāng)成熟的法律法規(guī)體系，包括《自然公園法》、《地域制自然公園制度》、《環(huán)自國発051003001號》等。國立公園內(nèi)的各項事務(wù)都有法可依，在現(xiàn)行的保護(hù)管理上，難度就相對較小。我國應(yīng)加快國家公園立法的進(jìn)程，在廣泛征求各相關(guān)群體的基礎(chǔ)上，制定切實可行的國家公園法律法規(guī)體系。

5.2 完善生態(tài)旅游基礎(chǔ)設(shè)施

便利的基礎(chǔ)設(shè)施是國家公園開展生態(tài)旅游的必要基礎(chǔ)。日本國立公園內(nèi)，游客中心、瞭望臺、步道等觀光利用的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)非常完善，目前主要是設(shè)施的維護(hù)，新建設(shè)施很少。而且已建的基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)了與自然環(huán)境協(xié)調(diào)。我國各個國家公園試點目前剛起步建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施不足，對于有條件開展生態(tài)旅游的國家公園應(yīng)科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計，建設(shè)對生態(tài)環(huán)境和自然景觀沒有影響或影響較小的生態(tài)旅游基礎(chǔ)設(shè)施。

5.3 慎重搬遷

日本國立公園發(fā)展至今，未實施過政府有組織搬遷。目前，我國國家公園內(nèi)人口也相對較多。如，錢江源國家公園涉及蘇莊、長虹、何田、齊溪4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個行政村74個自然村，人口9.7萬人[8]。三江源國家公園內(nèi)有公園牧民1.7萬戶，人口6.4萬，貧困人口2.5萬[9]。國家公園建設(shè)過程中，應(yīng)尊重當(dāng)?shù)鼐用褚庠?，科學(xué)論證，慎重搬遷，在生態(tài)承載力允許的范圍內(nèi)，允許當(dāng)?shù)鼐用窭^續(xù)延續(xù)原生產(chǎn)生活方式，或者引導(dǎo)其參與到國家公園的管理過程中。