我國煤礦安全生產(chǎn)50 年回顧與展望

王顯政

（中國煤炭工業(yè)協(xié)會，北京100013）

煤礦安全是國家能源安全和社會穩(wěn)定的基石，是保障廣大礦工生命財產(chǎn)安全、實現(xiàn)幸福生活的重要支撐。經(jīng)過50 年的不懈努力和艱苦奮斗，我國煤礦安全生產(chǎn)工作取得了舉世矚目的偉大成就，實現(xiàn)了由高事故、高死亡、高增長向低事故、低死亡、負增長的歷史性轉變。全國煤礦事故死亡人數(shù)由最高時的近萬人下降到2019 年的316 人，百萬噸死亡率由10 以上下降到0.083，有力促進了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，改善了礦工工作生活，為新時代煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎。

1 50 年來煤礦安全生產(chǎn)歷史回顧

回顧50 年來我國煤礦安全生產(chǎn)的發(fā)展歷程，煤礦事故起數(shù)、死亡人數(shù)隨著經(jīng)濟社會形勢的變化、煤炭產(chǎn)量的增長、技術裝備的進步而起伏波動，總體上經(jīng)歷了快速上升、高位波動、穩(wěn)步下降等3 個時期。

1）快速上升時期。受“文化大革命”、工業(yè)化發(fā)展處于中級階段等因素的影響，在全國煤炭產(chǎn)量大幅增長的同時，煤礦生產(chǎn)秩序被打亂，煤礦生產(chǎn)采掘失調(diào)嚴重，安全工程欠賬嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展迅猛，全國煤礦安全狀況持續(xù)惡化[1-2]。這期間，全國煤炭產(chǎn)量由1970 年的3.54 億t 快速增加到1989年的10.54 億t；全國煤礦事故死亡人數(shù)由3 027 人持續(xù)攀升到7 625 人，百萬噸死亡率長期停留在7以上[3-5]。

2）高位波動時期。我國邁入工業(yè)化快速發(fā)展階段，經(jīng)濟快速發(fā)展，社會發(fā)生深刻變革，煤炭生產(chǎn)進入新一輪增長期。國有煤礦走機械化發(fā)展道路，安全狀況穩(wěn)步好轉。受煤炭價格放開等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤炭產(chǎn)量大幅增長，事故死亡人數(shù)上升。一些地方和企業(yè)片面追工期搶產(chǎn)量、重效益輕安全，全國煤礦安全處于高位波動局面。1990—2002 年，全國煤礦死亡人數(shù)在5 000～8 000 人之間起伏波動，是歷史上最高的時期。

3）穩(wěn)步下降時期。為扭轉全國煤礦重特大事故多發(fā)、頻發(fā)的嚴峻形勢，2001 年國家成立煤礦安全監(jiān)察局。對全國煤礦安全實施國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責。2002 年《安全生產(chǎn)法》頒布實施；2004 年國務院發(fā)布《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》，提出了安全生產(chǎn)“三步走”的戰(zhàn)略布局。煤礦安全監(jiān)管體系的日趨完善，煤礦安全法制建設加強，體制機制建設、責任體系建設和基礎建設的加快推進，安全生產(chǎn)長效機制的逐步建立，全國煤礦安全事故、死亡人數(shù)實現(xiàn)快速下降。全國煤炭產(chǎn)量由2003 年的18.4 億t 快速增加到2010 年的34.3億t；全國煤礦事故死亡人數(shù)由6 434 人下降到2 433人，百萬噸死亡率由3.724 下降到0.749[6]。

2011 年以來，國家采取一系列舉措推動煤礦安全治本攻堅。2016 年，國務院印發(fā)《關于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，加大煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作力度，加強安全生產(chǎn)隱患排查治理，關閉退出落后產(chǎn)能，實施煤礦機械化、智能化改造。煤礦安全生產(chǎn)工作逐步走上法治化、規(guī)范化軌道，全國煤礦安全生產(chǎn)事故進入緩慢下降階段。從2011年到2019 年，全國煤炭產(chǎn)量由34.3 億t 增加到38.5億t（2013 年全國煤炭產(chǎn)量為39.74 億t），煤礦事故死亡人數(shù)由1 973 人下降到316 人，煤炭百萬噸死亡率由0.564 下降到0.083。我國煤礦百萬噸死亡率達到世界中等國家水平，實現(xiàn)了我國煤礦安全生產(chǎn)狀況根本性好轉的奮斗目標[7-8]。

2 50 年取得的歷史經(jīng)驗和重要啟示

1）黨和政府高度重視是安全生產(chǎn)的根本保證。黨和政府歷來高度重視煤礦安全生產(chǎn)，多年來從法制建設、體系建設采取了一系列重大舉措，并對企業(yè)安全生產(chǎn)機制提出要求，推動安全生產(chǎn)形勢好轉。1970 年以來相繼發(fā)布了《中共中央關于加強安全生產(chǎn)的通知》、《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》、《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》等綱領性文件，豐富完善了“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，推動了煤礦安全生產(chǎn)不斷取得新進展。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央對安全生產(chǎn)工作高度重視，提出了發(fā)展決不能以犧牲安全為代價、實行“黨政同責、一崗雙責、失職追責”、堅持“生命至上、安全第一”、牢牢守住安全生產(chǎn)底線等重要思想和重大決策，進一步明確了新時代安全生產(chǎn)的重要使命、戰(zhàn)略任務，為煤礦安全生產(chǎn)指明了方向。

2）加強法制建設是安全生產(chǎn)的重要保障。經(jīng)過幾十年特別是改革開放以來的持續(xù)努力，我國煤礦安全生產(chǎn)法制體系從無到有、逐步趨于健全完備。國家相繼頒布實施了《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)，國家煤礦安全監(jiān)察局相繼出臺了《煤礦安全規(guī)程》、《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》、《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》等部門規(guī)章，目前初步形成了以《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》為基礎的煤礦安全法制體系。與此同時，各級地方政府和煤礦安全監(jiān)管部門也出臺了一些相關地方性法規(guī)規(guī)章。《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和相關配套規(guī)章制度的實施，使煤礦安全生產(chǎn)有法可依、有章可循，為煤礦安全生產(chǎn)提供了強有力的法制保障[9]。

3）創(chuàng)新安全生產(chǎn)治理體制是安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉的重要舉措。50 年來，隨著經(jīng)濟體制、政府機構改革和安全生產(chǎn)形勢的變化，我國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制不斷得到調(diào)整和完善。計劃經(jīng)濟時期，煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督由煤炭行業(yè)管理部門負責實施。改革開放初期，構建了“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、企業(yè)負責和群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)工作體制。特別是2001 年國家對煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)實行全國統(tǒng)一垂直管理的國家監(jiān)察體制，形成了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全工作格局。2016 年，中共中央國務院發(fā)布《關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》，明確了地方黨委和政府領導責任，提出要堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，完善安全生產(chǎn)責任體系。煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制日臻完善，安全生產(chǎn)責任制制度日益成熟，礦工安全意識顯著增強，煤礦安全生產(chǎn)治理體制創(chuàng)新有力促進了煤礦安全生產(chǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

4）完善安全生產(chǎn)治理機制是推動安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉的內(nèi)在要求。50 年來，煤炭行業(yè)不斷健全完善煤礦安全生產(chǎn)治理機制，穩(wěn)步推進煤礦安全發(fā)展。2001 年，國務院頒布《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》（國務院令第302 號），明確對地方人民政府主要領導人和政府有關部門正職負責人實行特大安全事故行政責任追究制度。2005 年，財政部、國家發(fā)展改革委、國家安監(jiān)總局發(fā)布《關于調(diào)整煤炭生產(chǎn)安全費用提取標準，加強煤炭生產(chǎn)安全費用使用管理與監(jiān)督的通知》，允許煤礦企業(yè)適當自主提高安全費用提取標準。特別是自2005 年起，國家連續(xù)安排30 億元國債資金支持煤礦安全升級改造。在工作方法上，堅持分類指導，突出重點的原則，提出的“先抽后采、監(jiān)測監(jiān)控、以風定產(chǎn)”瓦斯治理十二字方針、“有疑必探、先探后掘”水害治理原則，成為全社會共識。一系列促進煤礦安全生產(chǎn)長效機制的建立和完善，織牢織密了安全生產(chǎn)防護網(wǎng)，推動了全國煤礦安全生產(chǎn)整體水平的不斷提高。

5）科技進步是促進安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)步好轉的重要動力。50 年來，煤炭科技進步深刻改變了煤炭工業(yè)安全生產(chǎn)的格局。礦山壓力控制、煤與瓦斯共采、放頂煤開采、水害預測預報等理論取得突破，為煤礦災害治理提供了理論支撐?！肮芾?、裝備、培訓”三并重原則提高了職工隊伍素質(zhì)，推動了煤炭安全科技和煤機裝備現(xiàn)代化進程?！叭龣C一架”國產(chǎn)化取得突破，綜采成套技術裝備的全面推廣應用，從根本上改變了我國礦工勞動強度過大、生產(chǎn)率低、傷亡事故過多的落后面貌。煤礦防塵降塵技術的進展促進行業(yè)發(fā)展由大幅降低安全生產(chǎn)事故為重點向提高職業(yè)健康保障程度轉變。信息化、自動化與智能礦山建設，促進了煤礦生產(chǎn)調(diào)度系統(tǒng)、安全監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)、企業(yè)管理系統(tǒng)等的有機銜接和集成，實現(xiàn)了井下固定崗位無人值守和遠程操作[10-11]，大幅減少了井下作業(yè)人數(shù)，提高了煤礦安全生產(chǎn)保障程度。

3 煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展展望

1）煤炭在我國一次能源結構中的主體地位和作用不會改變，“以煤為主、多元發(fā)展”的能源方針不會改變，煤礦安全生產(chǎn)依然任重道遠。習近平總書記指出，在相當長一段時間內(nèi)，甚至從長遠來講，我國還是以煤為主的格局，對煤的注意力不要分散，在發(fā)展新能源、可再生能源的同時，還要做好煤炭這篇大文章。據(jù)相關研究，未來5 年煤炭消費仍將保持小幅增長趨勢，煤炭峰值預測總量在42 億t 左右；到2030 年，煤炭在我國一次能源消費結構中仍將占50%左右。但是，我國煤礦高質(zhì)量發(fā)展還面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，煤礦生產(chǎn)力仍處于較低水平，煤礦災害重、用人多的問題仍然突出，技術裝備整體水平亟待提高，安全保障能力有待增強，要著力找差距、補短板、上水平，堅持不懈地做好煤礦安全生產(chǎn)工作。

2）煤炭產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化將推動煤礦生產(chǎn)開發(fā)向安全高效集約化方向轉變。國家深入推進煤炭供給側結構性改革，加快淘汰落后產(chǎn)能，提高辦礦標準，有序退出過剩產(chǎn)能，鼓勵大型煤炭企業(yè)兼并重組中小型煤礦，提高產(chǎn)業(yè)集中度，將推動我國煤炭工業(yè)向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結構更合理的階段演進，實現(xiàn)發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長轉向質(zhì)量效率型集約增長，發(fā)展動力從主要依靠大規(guī)模要素投入驅(qū)動增長轉向創(chuàng)新驅(qū)動增長轉變，將為煤礦安全生產(chǎn)創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境。

3）煤礦智能化發(fā)展將有力推動煤炭安全生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展。當前，新一輪工業(yè)革命深入推進，人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、機器人等新技術新應用方興未艾，人工智能與煤炭開發(fā)利用深度融合，給煤礦安全生產(chǎn)帶來新變化新挑戰(zhàn)新機遇。國家加快煤礦智能化建設，推動人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術與煤炭開發(fā)利用深度融合，建設智能感知、智能決策、自動執(zhí)行的煤礦智能化體系，將顯著提高煤礦安全保障程度、減少礦工職業(yè)健康危害、減輕工人勞動強度，為煤礦安全生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動力。

4）我國煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展前景將更加光明廣闊。當前，我國煤礦安全生產(chǎn)工作面臨前所未有的歷史機遇。習近平新時代中國特色社會主義思想為做好安全生產(chǎn)工作指明了方向，煤炭供給側結構性改革為煤礦安全生產(chǎn)提供了治本之機，煤炭生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化推動了安全生產(chǎn)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代化治理的轉變，安全生產(chǎn)必將迎來更加光明廣闊的發(fā)展前景，必將為保障國家能源安全穩(wěn)定供應、推進人類社會的文明進步做出新的更大的貢獻。

4 結 語

煤礦安全是國家能源安全和社會穩(wěn)定的基石，是保障廣大礦工生命財產(chǎn)安全、實現(xiàn)幸福生活的重要支撐。今后一個時期，煤炭在我國一次能源結構中的主體地位和作用不會改變，“以煤為主、多元發(fā)展”的能源方針不會改變，煤礦安全生產(chǎn)依然任重道遠，煤炭產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化將推動煤礦生產(chǎn)開發(fā)向安全高效集約化方向轉變，煤礦智能化發(fā)展將有力推動煤炭安全生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展，我國煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展前景將更加光明廣闊。