秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究

齊曉亮 劉文斌

秦嶺是我國南北氣候的分界線和生態(tài)安全屏障，具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土以及維護(hù)生物多樣性等諸多重要功能。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，秦嶺的自然生態(tài)美景，誰都不能破壞。保護(hù)好秦嶺的生態(tài)環(huán)境，完善秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)體制機(jī)制，不僅是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必然要求，而且也是實(shí)現(xiàn)秦嶺地區(qū)人與自然和諧相處及可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

一、秦嶺北麓（西安段）的基本情況

秦嶺北麓（西安段）位于秦嶺中段，地處北緯33°42′～34°23′與東經(jīng)107°40′～109°49′之間，東西長約100千米，南北縱深30～60千米，面積達(dá)5852.67平方千米，占西安市國土總面積的57.9%，涉及周至、鄠邑、長安、藍(lán)田、灞橋、臨潼6個(gè)區(qū)縣的425個(gè)行政村、700個(gè)自然村。

（一）豐富的山水資源

秦嶺北麓擁有非常豐富的山水資源，共計(jì)有山163座、山峰71座、峪93條、溝465條、河流118條、支流26條。海拔超過2500米的高山有30余座，自西向東主要有太白山、牛背梁、南五臺(tái)、終南山以及翠華山等，其中周至縣境內(nèi)的秦嶺主峰太白山海拔最高，為3767米。山嶺兩側(cè)山谷眾多，大的峪道多達(dá)50條以上，水資源量約40億立方米，占關(guān)中地表水資源總量的61%，這直接關(guān)系到西安市城鎮(zhèn)居民生活用水及“八百里秦川”的工農(nóng)業(yè)用水與生態(tài)環(huán)境用水。

（二）生物資源和礦產(chǎn)資源的寶庫

西安境內(nèi)的秦嶺北麓年平均氣溫13.0～13.4℃，年降水量507.7毫米～719.8毫米，植被覆蓋率69.24%，植物資源138科、681屬、2224種，古樹名木1.8萬株，動(dòng)物資源有獸類55種、鳥類177種，珍稀物種有朱鹮、大熊貓、金絲猴和羚牛。礦產(chǎn)資源主要有鐵、錳、鈦、鉛、鋅、銅、金、滑石、大理石、白云巖等57種。有全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位8處，宗教遺址17處，古村古鎮(zhèn)15處，森林公園15處，地質(zhì)公園1處。

秦嶺“和合南北、澤被天下”，被譽(yù)為“中華龍脊”，象征著中華民族不屈奮進(jìn)的民族精神；秦嶺是中國南北大陸板塊碰撞拼合科學(xué)遺跡保存最好的地帶之一，被聯(lián)合國教科文組織命名的“終南山世界地質(zhì)公園”就在其中；秦嶺動(dòng)植物資源異常豐富、種類繁多，又有“世界最大的生物基因庫”之稱。地處渭河與黃河沖積而成的“八百里秦川”關(guān)中平原的大西安，正在以生態(tài)增長極引領(lǐng)整個(gè)關(guān)中地區(qū)建設(shè)南依秦嶺、遙望北山、渭河穿越的山水生態(tài)城市群，其對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。

二、秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行模式

生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制有狹義與廣義之分。從狹義上來看，它以環(huán)境保護(hù)為目的，是在不同地方政府之間、上下級(jí)部門之間以及不同地區(qū)之間建立的目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰、信息溝通順暢、執(zhí)法手段齊備的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。而廣義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制除過狹義上所述的內(nèi)涵外，還包括與公安、司法機(jī)關(guān)之間銜接協(xié)調(diào)以及公眾廣泛參與的相關(guān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其特點(diǎn)囊括了明確的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、暢通的信息溝通渠道、完善的執(zhí)法配套設(shè)施以及清晰的權(quán)責(zé)劃分等。

按照深淺程度不同，可將其劃分為淺層程度的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制與深層程度的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。前者是針對(duì)某一環(huán)境污染或生態(tài)破壞現(xiàn)象，相關(guān)部門通過采取聯(lián)合行動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境問題的有效解決，它是一種相對(duì)短期的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)模式；后者則是從長期的視角考量生態(tài)環(huán)境問題，追求的是一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的長效機(jī)制。本文所涉及的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制為后者。

秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)模式以西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)整個(gè)秦嶺北麓（西安段）的生態(tài)環(huán)境相關(guān)問題，并承擔(dān)著平衡與協(xié)調(diào)各方生態(tài)環(huán)境利益的職責(zé)。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中，西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作和制止生態(tài)破壞與環(huán)境污染的行為。然而，這一模式在取得一定成效的同時(shí)也存在諸多問題。

三、秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)狀及問題

當(dāng)前，西安市雖然出臺(tái)并修訂了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，但是僅在相關(guān)條款中大致劃分了各個(gè)部門的職責(zé)范圍，并未針對(duì)具體的法律實(shí)施過程做出詳細(xì)說明。同時(shí)，由于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作涉及范圍廣、牽扯眾多，在具體的執(zhí)法實(shí)施過程中，倘若出現(xiàn)相互推諉、扯皮等復(fù)雜情形，在缺乏切實(shí)可行的法律協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，難免會(huì)導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的低效、失效和無效。

（一）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確

目前，負(fù)責(zé)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的機(jī)構(gòu)不僅有省級(jí)層面的單位，而且也有市一級(jí)的專門管理機(jī)構(gòu)，如西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局，各區(qū)縣也有各自的管理機(jī)構(gòu)，但仍然存在著行政效率低下、政令難通等問題。一方面，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé)有待進(jìn)一步明晰。另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法工作缺乏聯(lián)動(dòng)主體。一些地區(qū)依然存在按照環(huán)境職能部門權(quán)限進(jìn)行執(zhí)法的現(xiàn)象，沒有一個(gè)明確的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)主體，從而加大了銜接協(xié)調(diào)工作的難度。長期以來，秦嶺地區(qū)遭受到了非常嚴(yán)重的生態(tài)破壞，而植被的恢復(fù)、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等問題所涉及的部門較多，客觀上造成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的責(zé)任主體不太明確。由于各種原因，在秦嶺資源開發(fā)與利用過程中所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題，沒有一個(gè)主體愿意主動(dòng)去承擔(dān)責(zé)任，地方政府也未表現(xiàn)出較高的治理熱情，致使在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)方面存在一系列問題。

（二）協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行不暢通

現(xiàn)階段，秦嶺北麓（西安段）的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了較大的進(jìn)展。西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局下設(shè)有法規(guī)宣傳和執(zhí)法協(xié)調(diào)處，負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)市級(jí)有關(guān)部門、區(qū)（縣）、開發(fā)區(qū)開展巡查和綜合執(zhí)法工作，查處秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)違規(guī)建設(shè)和破壞生態(tài)環(huán)境行為，具有一定的執(zhí)法權(quán)。在發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境行為時(shí)，具體的做法是依托西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局所屬的監(jiān)督檢查支隊(duì)，當(dāng)場下發(fā)停工通知單，然后根據(jù)案件發(fā)生的地點(diǎn)交由所在區(qū)縣的管理部門處置并對(duì)案件作出判定，最后轉(zhuǎn)交相關(guān)的行政主管部門進(jìn)行處罰。然而，在執(zhí)法過程中仍然存在著一個(gè)比較突出的問題，即信息的不完全對(duì)稱導(dǎo)致西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局與其他行政主管部門之間的溝通交流缺乏及時(shí)性和有效性。秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)除了涉及市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等不同行政級(jí)別的政府外，在橫向維度上又會(huì)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦產(chǎn)、旅游以及工商等諸多部門產(chǎn)生聯(lián)系，加之我國長期以來所形成的各自為政、條塊分割的管理模式致使環(huán)境監(jiān)管的合力難以充分匯聚，從而產(chǎn)生相互扯皮、推諉的“公地悲劇”等現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接協(xié)調(diào)困難

在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法過程中，與公安司法機(jī)關(guān)的銜接和協(xié)調(diào)還比較缺乏?！蛾兾魇∏貛X生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》僅僅規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的相關(guān)職責(zé)，其與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)還存在著一定的問題。尤其是，西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局缺乏強(qiáng)有力的公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施上還存在困頓，這就容易造成在環(huán)境執(zhí)法的過程中，環(huán)境相對(duì)人拒不配合，環(huán)境污染類違法犯罪案件不能得到及時(shí)有效地處理，以罰代刑等問題比較突出，難以從根本上采取更加嚴(yán)厲的措施來保障秦嶺生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

四、秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的提升路徑

（一）明確綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)

當(dāng)前，我國已有相當(dāng)一部分地區(qū)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)與合作展開了有益嘗試。秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)涉及多個(gè)區(qū)縣，建議相關(guān)區(qū)縣簽訂合作框架協(xié)議，以形成長期的合作關(guān)系，可在實(shí)踐過程中進(jìn)一步探索組建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)在于協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間的相關(guān)部門，主要包括秦嶺北麓（西安段）所涉及區(qū)（縣）的環(huán)保、水利、建設(shè)、農(nóng)業(yè)及林業(yè)等部門及其下屬單位。一方面，設(shè)立專家委員會(huì)。以統(tǒng)籌管理規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過程中的各項(xiàng)任務(wù)，編制專項(xiàng)實(shí)施方案，報(bào)專家委員會(huì)審核后將具體方案付諸實(shí)施。另一方面，設(shè)立協(xié)調(diào)辦公室。為各區(qū)（縣）、各部門提供跨界協(xié)調(diào)服務(wù)與部門協(xié)調(diào)服務(wù)。在跨界協(xié)調(diào)服務(wù)上，可以考慮在長安、藍(lán)田、臨潼以及鄠邑等地區(qū)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的綜合整治試點(diǎn)工作；在部門協(xié)調(diào)服務(wù)上，可以組織環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)以及林業(yè)等相關(guān)部門編制秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的綜合管理戰(zhàn)略行動(dòng)方案。

（二）建立聯(lián)席會(huì)議制度

從我國的司法實(shí)踐來看，聯(lián)席會(huì)議指的是沒有隸屬關(guān)系但有工作聯(lián)系的司法機(jī)關(guān)，為了解決一些法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不太明確的復(fù)雜性問題，在注重民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，由一方或者多方牽頭通過召開會(huì)議的形式達(dá)成共識(shí)，形成具有約束力的規(guī)范性意見，從而達(dá)到指導(dǎo)工作、解決復(fù)雜問題的目標(biāo)。一般由公安機(jī)關(guān)或其派出機(jī)構(gòu)召集，意在研究和解決工作過程中遇到的一些新情況、新問題，以促使參加聯(lián)席會(huì)議的各方達(dá)成共識(shí)并組織實(shí)施。聯(lián)席會(huì)議研究、討論的事項(xiàng)，通常涉及以下內(nèi)容：環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)當(dāng)前案件受理、調(diào)查的線索；各部門就相互協(xié)作和移送、辦理違法、犯罪案件過程中存在的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)；共同研究與探討執(zhí)法過程中遇到的新情況、新問題，協(xié)商解決各種疑難問題；研究制定預(yù)防和查處環(huán)境違法犯罪的工作目標(biāo)與措施；協(xié)商解決其他問題。秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及的地域廣、部門多，建立聯(lián)席會(huì)議制度將在應(yīng)急管理、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)等方面產(chǎn)生顯著的正向影響。聯(lián)席會(huì)議制度主要包括部門間的聯(lián)席會(huì)議制度與區(qū)域間的聯(lián)席會(huì)議制度。部門間的聯(lián)席會(huì)議制度主要適用于同一區(qū)域內(nèi)不同的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的職能重疊情形。根據(jù)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)境保護(hù)以各區(qū)域內(nèi)的政府為主導(dǎo)，各個(gè)部門相互配合工作。西安市人民政府制定的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，充分吸納了西安市氣象局依法保護(hù)秦嶺的意見建議，從而為開展秦嶺北麓（西安段）的防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)治理以及氣候變化等方面研究奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)?？绮块T的聯(lián)席會(huì)議制度主要是解決各部門履行自身職責(zé)過程中出現(xiàn)的職能重疊以及重復(fù)執(zhí)法等問題，通過部門代表參加秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議的形式，統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)所涉及的各項(xiàng)工作，尤其是對(duì)一些違法犯罪案件進(jìn)行及時(shí)有效地交流、溝通與協(xié)調(diào)。

（三）建立環(huán)保聯(lián)絡(luò)員制度

環(huán)保聯(lián)絡(luò)員制度是由負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門派出一至兩名工作人員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本部門與其他部門之間因環(huán)境問題而產(chǎn)生的矛盾或者糾紛，并對(duì)各自掌握的環(huán)境信息及時(shí)地進(jìn)行交流與共享。一般情況下，可以選擇采取環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)等多方共同參加會(huì)議的形式加強(qiáng)各方環(huán)境信息的交流與溝通，這在一定程度上不僅可以強(qiáng)化執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的效果，而且有利于推動(dòng)秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境的根本性改善。在具體生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)方面，環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)分別指派一至二名工作人員作為聯(lián)絡(luò)員，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本部門與其他部門之間在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法案件中的協(xié)作及案件移送辦理相關(guān)工作，并在各部門之間通報(bào)新頒布實(shí)施的與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度等。

（四）注重行政執(zhí)法與刑事司法的銜接和協(xié)調(diào)

建立健全秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在信息共享、案情通報(bào)以及案件移送等方面的各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的無縫對(duì)接，以提高執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的效能。環(huán)境行政主管部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)，不得以罰代刑。當(dāng)事人不履行行政決定的，依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)及時(shí)受理并予以執(zhí)行。而對(duì)那些以暴力、危險(xiǎn)等手段阻礙行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法查處，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。一方面，在環(huán)境行政主管部門作出行政處罰決定之后，如果相對(duì)人拒不履行《限期治理決定書》《責(zé)令改正違法行為決定書》等具體內(nèi)容，繼續(xù)實(shí)施環(huán)境違法行為或者實(shí)施的行為有擴(kuò)大污染或破壞生態(tài)環(huán)境的情形時(shí)，可以申請(qǐng)法院采取強(qiáng)制執(zhí)行。另一方面，進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度。尤其是明確環(huán)境公益訴訟在執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)方面的相關(guān)內(nèi)容，從而為我國環(huán)保部門參與環(huán)境公益訴訟掃清障礙。

五、結(jié)論

良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，我們要建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境制度，以制度力量助力于美麗中國建設(shè)，從而更好地實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。面對(duì)秦嶺北麓近年來爆發(fā)的突出環(huán)境問題，作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要實(shí)施者，各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)積極探索并建立一套切實(shí)可行的環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動(dòng)模式，更好地貫徹執(zhí)行相關(guān)環(huán)境保護(hù)的方針政策、法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)等等，進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理各級(jí)各類環(huán)境問題，從而促進(jìn)我國環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。