新興國家參與全球海洋安全治理的貢獻和不足

葛紅亮

全球海洋治理問題是全球治理的重要組成部分，與全球治理相似，全球海洋治理的主體也偏向多元化，包括國家行為體與非國家行為體、傳統(tǒng)海上霸權(quán)國家與新興國家。①在當(dāng)代學(xué)術(shù)研究中，“新興國家”并沒有具體的界定范疇，因而也不存在一個嚴格的學(xué)術(shù)語境。實際上，這也為我們廣泛定義新興國家提供了可能。由于研究需要，筆者在文中對“新興國家”的界定是相對于傳統(tǒng)的海洋霸權(quán)國家而言，主要是指新興海洋國家。因而主要選取了兩個重要因素，一則在二戰(zhàn)后成為一個獨立的主權(quán)國家，二則國家海洋意識的覺醒較晚。隨著海洋世紀的到來，新興海洋公家日益增多，例如中國、印度及印度尼西亞等。海洋安全治理是全球海洋治理最突出的內(nèi)容。隨著安全概念外延的不斷拓展，海洋安全治理涉及的具體內(nèi)容逐漸增多，既包括傳統(tǒng)海上傳統(tǒng)安全，也包括海上非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。在全球化發(fā)展過程中，全球海洋安全問題與危機不斷凸顯，在原有海洋傳統(tǒng)安全問題未獲解決的情況下，海洋安全的非傳統(tǒng)安全威脅日益增多，海盜、海上武裝搶劫、海上恐怖主義襲擊及海洋生態(tài)危機等頻現(xiàn)。與全球海洋安全治理需要各國集體行動與加強合作相悖的是全球范圍內(nèi)治理主體的不均衡發(fā)展，而這則源于全球化進程中全球政治與經(jīng)濟形勢呈現(xiàn)出兩個看似矛盾，卻又并行不悖的現(xiàn)象：一方面，全球化催生日益相互依賴的世界，世界形成“你中有我、我中有你”的局面；但另一方面，全球化卻也催生出傳統(tǒng)國家與新興國家的分野，它們的合作與分歧如今構(gòu)成了全球治理的關(guān)鍵，深刻影響著全球的可持續(xù)發(fā)展。②Thematic Think Piece，OHCHR，OHRLLS，UNDESA，UNEP，UNFPA，Global governance and governance of the global commons in the global partnership for development beyond 2015，UDA，Jan.2013，pp.3-5.全球海洋安全治理也不可能例外。關(guān)于全球海洋安全的治理，傳統(tǒng)國家與新興國家的觀念并不一致，因而它們在治理制度設(shè)計與路徑選擇方面有著明顯的差異。由于面臨的海洋安全環(huán)境及自身所處的地位有所差異，新興國家與傳統(tǒng)國家相比有其獨特的觀念、制度與路徑依賴。在海洋意識不斷覺醒的牽引下，它們對海洋治理領(lǐng)域的權(quán)力意識也不斷加強，在日益深入?yún)⑴c全球海洋治理的過程中發(fā)展出一條獨特的制度性權(quán)力構(gòu)建路徑。本文試圖討論的問題是：在參與全球海洋安全治理的過程中，新興國家的理念是什么？它們發(fā)揮了什么作用？做出了哪些貢獻？

針對新興國家在全球海洋安全治理中的參與和角色，近年來國內(nèi)外學(xué)者們也給予了關(guān)注。多數(shù)學(xué)者傾向于從國別的角度來分析新興國家在全球海洋安全治理中的參與及它們維護海上安全的努力。③龔曉輝：《馬來西亞南海安全政策初探》，載《南洋問題研究》2012年第3期，第59-66頁；葛紅亮：《中國“海洋強國”戰(zhàn)略：觀念基礎(chǔ)與方法論》，載《亞太安全與海洋研究》2017年第4期，第56-65頁；樓春豪：《戰(zhàn)略認知轉(zhuǎn)變與莫迪政府的海洋安全戰(zhàn)略》，載《外交評論》2018年第5期，第98-131頁；Tran Truong Thuy，Vietnam’s Maritime Security Challenges and Responses，in Security Outlook of the Asia Pacific Countries and Its Implications for the Defense Sector，Tokyo：The National Institute for Defense Studies，2014，pp.85-100。同時，也有學(xué)者從國際組織層面，針對東盟、上海合作組織，探索這些由新興國家構(gòu)成的地區(qū)組織在海洋安全治理方面的參與。④劉若楠：《應(yīng)對南海危機：東盟“自我修復(fù)”的措施及限度》，載《外交評論》2018年第4期，第25-53頁；賀鑒：王璐：《海上安全：上海合作組織合作的新領(lǐng)域？》，載《國際問題研究》2018年第3期，第69-79頁；David Michel&Russell Sticklor，Indian Ocean Rising：Maritime Security and Policy Challenges，Challenges ，stimson，2012，https：//www.stimson.org/content/indian-ocean-rising-maritimesecurity-and-policy-challenges。與此同時，學(xué)者們也在研究路徑上展現(xiàn)出了差異。有些學(xué)者傾向于機制和規(guī)范的路徑來分析印度尼西亞對南海安全治理的參與，⑤李峰、鄭先武：《印度尼西亞與南海海上安全機制建設(shè)》，載《東南亞研究》2015年第3期，第52-61頁。有些則從現(xiàn)實主義的角度來分析馬來西亞、印尼等新興國家在海上安全治理中的“大國平衡”戰(zhàn)略。⑥蘇瑩瑩：《馬來西亞務(wù)實南海政策及其新變化》，載《東南亞研究》2017年第5期，第89-104頁；鞠海龍：《印度尼西亞海上安全政策及其實踐》載《世界經(jīng)濟與政治論壇》2011年第3期，第25-36頁。由此來看，目前還少有研究者將視角聚焦于新興國家這個群體及觀察它們在參與全球海洋安全治理中的共同表現(xiàn)。本文中嘗試從整體層面探討新興國家對全球海洋安全治理的參與及它們在這一過程中展現(xiàn)出的共有特征。

一、新興國家參與海洋安全治理的環(huán)境與觀念

新興國家參與海洋安全治理是史無前例的，而其參與海洋安全治理面臨的全球海洋政治環(huán)境也是前所未有的。以往，全球海洋國際政治最大的特點是傳統(tǒng)海上列強間圍繞海洋要道控制、海上力量角逐與海洋霸權(quán)競爭及海外殖民地爭奪。與以往不同，當(dāng)今全球海洋國際政治，隨著全球化的發(fā)展及廣大新興國家的興起，有了新的時代內(nèi)涵。這恰恰構(gòu)成了新興發(fā)展中國家參與全球國際政治博弈與海洋安全治理的大環(huán)境。

“海洋世紀”最首要的特征便是海洋重要性的凸顯。海洋重要性的凸顯集中彰顯在兩個層面：一是海洋成為國家生存與發(fā)展的需要，二是海洋是國家間往來與聯(lián)系的紐帶。受此影響，海洋正在成為國際戰(zhàn)略競爭的新高地。特別是21世紀以來，隨著新興經(jīng)濟體崛起步伐加快，海洋成為包括中國在內(nèi)的世界主要大國關(guān)注的焦點。⑧張文木：《“海上絲綢之路”西太平洋航線的安全保障、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與力量配置》，載《當(dāng)代亞太》2015年第5期，第88頁。與此同時，隨著陸地資源開發(fā)趨緊及人類對海洋認識的不斷增多，對海洋的系統(tǒng)性研究與合作開發(fā)已經(jīng)迫在眉睫且具有顯著可能性，這就意味著海洋資源的開發(fā)與利用已經(jīng)成為國家經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的重要推動力量。無疑，這將加劇世界各國，特別是沿海國家，在海洋資源及其他的經(jīng)濟利益方面的博弈與爭奪。

中國等新興國家越來越將海洋視為發(fā)展新高地的背后折射出來的是新興國家海洋意識的普遍覺醒，而這也是當(dāng)今海洋國際政治呈現(xiàn)出的第二個重要特點。與傳統(tǒng)的發(fā)達國家不同，新興國家的海洋意識覺醒較晚，對海洋的大規(guī)模利用或戰(zhàn)略性運用普遍不足。然而，隨著新興國家融入全球化程度的不斷加深，與世界關(guān)系的緊密程度不斷增強，在這一過程中，海洋扮演的角色最為重要。而這促使新興發(fā)展中國家重新認識海洋與重新審視海洋在其對外交往過程中的價值。在這一背景下，中國、印度、印度尼西亞等新興國家海洋意識普遍覺醒。隨著新興國家大規(guī)模的海上覺醒，現(xiàn)有國際海洋政治的秩序安排正面臨著深刻挑戰(zhàn)。在這一方面，由于新興國家的數(shù)量與規(guī)模最為顯著，亞太海域眾多沿海國家海洋意識覺醒最為突出，而這正在深刻作用于地區(qū)現(xiàn)有的海上力量格局與秩序。對此，作為主要新興國家之一的印度，有著深刻認識。在一份名為《不結(jié)盟2.0：印度21世紀外交與戰(zhàn)略》報告中，印度的戰(zhàn)略家們認為，美國在亞太海域的大規(guī)模軍力部署、日本在海上力量發(fā)展方面的日漸活躍和強勢、中國海上力量的后來居上及亞太地區(qū)其他沿海國家，如印度尼西亞、越南、馬來西亞、澳大利亞等國海上力量建設(shè)的發(fā)展，亞太海域既成為大國博弈的舞臺，又成為眾多中小國家在亞太事務(wù)中謀求地位與維護既得利益的角力場。⑨Sunil Khilnani，Rajiv Kumar，Pratap Bhanu Mehta，Lt.Gen.Prakash Menon，etc，Non-Alignment 2.0：A Foreign and Strategic Policy for India in the Twenty First Century，Printed in India，2012，pp.12-13.不僅如此，海洋意識的普遍覺醒也構(gòu)成了廣泛存在的海洋領(lǐng)土爭端與權(quán)益糾紛產(chǎn)生的重要因素。

在前述因素的影響下，新興國家在實現(xiàn)海洋安全與參與海洋安全治理方面面臨著的任務(wù)既緊迫，又繁重多樣。一方面，海洋安全日益成為影響新興國家經(jīng)濟安全、邊海疆安全與戰(zhàn)略安全的重要構(gòu)成因素。這就意味著重視海洋安全應(yīng)該構(gòu)成新興國家維護國家安全的題中之義。而從內(nèi)容上來看，海上安全包括海上傳統(tǒng)安全與海上非傳統(tǒng)安全兩個部分。這使新興國家參與海洋安全治理時要承擔(dān)的任務(wù)是多樣的。它既包括保護海洋運輸通道的安全、捍衛(wèi)正當(dāng)合理的海洋權(quán)益與展開海洋安全外交，還包括實現(xiàn)海洋生態(tài)安全與應(yīng)對海盜、海上恐怖主義等。同時，現(xiàn)今的全球海洋政治形勢與海洋的“公域”性質(zhì)也揭示了新興國家實現(xiàn)海洋安全與開展海洋安全治理必須經(jīng)由一條有別于以往海上爭霸與海上強權(quán)博弈的道路，在“海上舞臺”上保持良性競爭的同時，卻不可避免在海洋安全治理方面展開合作。也就是說，如今新興國家參與海洋安全治理進程中傾向于持有綜合的、共同的、合作的安全觀。這一海洋安全治理觀念在指導(dǎo)新興國家進行海洋安全治理制度設(shè)計的同時，也影響著這些國家參與海洋安全治理的路徑選擇。

二、新興國家參與海洋問題治理的制度偏好

在海洋安全治理層面，新興國家由于海洋意識興起不久，總體上來說還相對薄弱，總體上落后于傳統(tǒng)的發(fā)達國家，而在內(nèi)容上，新興國家對海洋安全治理的關(guān)注比較晚、投入也相對比較少。因而，新興國家與傳統(tǒng)發(fā)達國家不同，它們在關(guān)注海上安全力量建設(shè)的同時，對海洋安全治理的制度建設(shè)與規(guī)范塑造給予了很大關(guān)注。

新興國家參與海洋安全治理對制度與規(guī)范的偏好是有其歷史傳統(tǒng)的。主要新興國家獨立于二戰(zhàn)以后，這些國家開始作為一個獨立的主權(quán)國家，在20世紀40年代50年代海洋權(quán)利意識開始在全球范圍內(nèi)覺醒的背景下，即通過制度與規(guī)范的路徑來捍衛(wèi)國家海洋權(quán)利與維護海洋安全。其中，印度尼西亞就是一個典型的例子。

印度尼西亞是當(dāng)今新興國家之一，也是全球最大的群島國家。然而，它的群島國家身份得到其他國家及國際社會的認同卻經(jīng)歷了漫長的過程，而這一過程實際上和印尼借由制度層面捍衛(wèi)自身海洋權(quán)利與維護印尼海洋安全的努力是同步的。1957年12月，印度尼西亞處于朱安達·卡塔維查亞（Djuanda Kartawidjaja）內(nèi)閣時期。以《朱安達宣言》（Djuanda Declaration）的公布為標(biāo)志，印尼有了最早的涉及海洋的正式制度性文件，而這份宣言的核心即是向國際社會宣示印尼的群島國家地位。印尼在此時公布這一宣言，主要有兩個目的。其一，以印尼群島國家身份的確立來維護印尼的海洋安全；其二，迎合全球海洋權(quán)利意識覺醒，在國際海洋秩序確立過程中清楚地表達自己的聲音。1958年，國際社會在日內(nèi)瓦通過了包括《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》、《公海公約》、《捕魚與養(yǎng)護公海生物資源公約》與《大陸架》公約在內(nèi)的奠定當(dāng)時國際海洋制度基礎(chǔ)的四個公約。盡管印尼清楚地闡述了自己的制度與觀點，但由于這一時期國際海洋秩序依舊主要維護的是傳統(tǒng)海洋大國的要求與利益，⑩高之國等主編：《國際海洋法的理論與實踐》，海洋出版社2006年版，第2頁。印尼依舊不得不為其群島國家身份的確立及得到國際社會承認繼續(xù)努力。1960年第二屆聯(lián)合國海洋法會議召開前夕，印尼通過并對外公布了《領(lǐng)水法第4號法令》（Act No.4 of 1960，Indonesian Territorial Waters，1960年2月18日）。明確了印尼12海里的領(lǐng)海寬度與印尼群島間水域與資源完全的、排他的主權(quán)。盡管印尼此舉遭到了美英等傳統(tǒng)海洋國家的反對，認為此舉違反了所謂的“自由航行”，但在第二屆聯(lián)合國海洋法會議上，印尼依舊堅持自身的觀點和反對西方國家主張。不僅如此，印尼還以直線基線的方式確定了印尼的群島基線及12海里的領(lǐng)海寬度，及在此后進一步要求外國船只通過印尼領(lǐng)海時須事先通報。印尼的制度努力最終在1982年第三屆聯(lián)合國海洋法會議后實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS，以下簡稱《公約》）對群島國、群島基線及群島水域的法律地位持有肯定態(tài)度。?參見《聯(lián)合國海洋法公約》第四部分。

根據(jù)“左側(cè)變藍色,一段時間后藍色逐漸變淺”可判斷,左側(cè)鉑電極是陽極,右側(cè)電極為陰極。電解過程中陽極上先生成I2,當(dāng)陰極上OH-遷移到左側(cè)溶液中時,I2分子再跟OH-反應(yīng)生成IO-3。要注意,由于中間是陰離子交換膜,且右側(cè)溶液中生成大量OH-,所以電解過程中有大量的OH-由右側(cè)定向遷移到左側(cè),也必定會有少量IO-3會從左側(cè)遷移到右側(cè)溶液中(因為左側(cè)溶液中IO-3濃度大)。很明顯,若是用陽離子交換膜代替陰離子交換膜,右側(cè)溶液中OH-就不會大量向

海洋作為紐帶將戰(zhàn)后獨立的新興國家與傳統(tǒng)國家聯(lián)系在一起，而這也是它們第一次在國際舞臺上展開博弈。對于新興國家而言，此時海洋安全治理的根本任務(wù)是維護國家海洋權(quán)利及以此來實現(xiàn)海洋安全。而通過戰(zhàn)后數(shù)次聯(lián)合國海洋會議，新興國家克服了海上安全力量的差距問題，積極參與到全球海洋問題治理中。通過制度性參與，新興國家與傳統(tǒng)國家在海洋方面的利益訴求總體上得到了平衡，而新興國家在推動制度構(gòu)建方面甚至起到了決定性的作用。作為當(dāng)代國際海洋制度綱領(lǐng)性文件的《聯(lián)合國海洋法公約》的形成便是在新興國家藉由制度來參與和積極推動的結(jié)果。?趙?。骸逗Ｑ笾卫碇械闹贫仍O(shè)計：反向建構(gòu)過程》，載《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2012年第3期，第40頁。受此影響，新興國家對持續(xù)參與全球海洋問題治理逐步形成了非常明顯的制度偏好。

三、新興國家參與海洋安全治理的制度設(shè)計

新興國家能夠藉由制度參與來維護自身的海洋權(quán)利，在根本上得益于全球海洋問題治理領(lǐng)域主權(quán)平等原則的確立。?沈雅梅：《當(dāng)代海洋外交論析》，載《太平洋學(xué)報》2013年第4期，第42頁。在這一原則下，新興國家與傳統(tǒng)海洋國家在全球海洋制度設(shè)計中擁有同等的地位，新興國家不但同樣獲得了領(lǐng)海、毗連區(qū)和大陸架，而且還獲得了持續(xù)參與全球海洋問題治理的平等權(quán)力。不僅如此，隨著冷戰(zhàn)后全球化與地區(qū)化的深入發(fā)展，多邊主義與地區(qū)主義呈現(xiàn)出欣欣向榮之勢。在這一背景下，新興國家在海洋安全問題治理層面進行制度設(shè)計有了更為有利的條件。

在《聯(lián)合國海洋法公約》形成過程中，集團外交就是新興獨立的發(fā)展中國家倚重的重要方式。而在冷戰(zhàn)之后，在新興國家參與海洋安全治理過程中，地區(qū)內(nèi)一系列多邊機制則構(gòu)成了這些國家進行制度設(shè)計的平臺。

作為新興國家參與的重要地區(qū)組織，東盟在海上安全治理方面付出了不少努力。東南亞地區(qū)印尼等在內(nèi)的新興國家認為，“海上安全問題與關(guān)切”在性質(zhì)上屬跨境問題，因而在地區(qū)內(nèi)尋求多邊協(xié)商應(yīng)對或在東盟框架下實現(xiàn)地區(qū)性方式來解決是比較理想的應(yīng)對方式。?魯?shù)婪颉とS利諾著，王玉主等譯：《東南亞共同體建設(shè)探源：來自前任秘書長的洞見》社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第308頁。因而，在東盟的框架下，在地區(qū)內(nèi)尋求多邊協(xié)同應(yīng)對地區(qū)的海上安全問題成為地區(qū)內(nèi)海洋安全問題處理的重要規(guī)范，而海上安全問題也構(gòu)成了東盟構(gòu)建“安全共同體”的重要一項內(nèi)容，與東盟主導(dǎo)下的規(guī)范的重塑與分享密切相關(guān)。2003年，東盟以《巴厘第二協(xié)商一致宣言》為標(biāo)志步入了構(gòu)建“共同體”的新階段，而這一宣言的第二個領(lǐng)域便是海上安全。在宣言中，東盟國家認為海上安全的不可分割性和東盟國家在海上安全議題上加強合作的重要性，強調(diào)東盟國家就海洋安全議題展開合作應(yīng)成為建設(shè)“東盟共同體”的重要推動力量。?See ASEAN，2003 Declaration of ASEAN Concord II，Adopted by the Heads of State/Government at the 9thASEAN Summit in Bali，Indonesia，October 7，2003，https：//asean.org/？static_post=declaration-of-asean-concord-ii-bali-concord-ii.此后，在東盟主導(dǎo)下的會議文件中，關(guān)于地區(qū)海上安全、維護地區(qū)海上和平與確保航行自由的規(guī)范一再出現(xiàn)。例如，針對成員國之間或成員國與非成員國之間出現(xiàn)的海上爭端及有可能帶來的海上威脅，東盟的態(tài)度十分明確，即將這些議題作為“沖突預(yù)防”的重要內(nèi)容，而建立沖突預(yù)防機制則成為東盟處理海上安全議題的重要規(guī)范與政策選擇。?ASEAN，ASEAN Security Community Plan of Action，Vientiane，Laos，November 29，2004，https：//asean.org/？static_post=asean-security-community-plan-of-action.

除了規(guī)范的塑造以外，東盟還十分強調(diào)海上安全問題規(guī)范的傳播與分享。在成員國之間，東盟藉由東盟峰會、東盟外長會議、東盟國防部長會議等地區(qū)多邊機制實現(xiàn)這些規(guī)范的傳播與內(nèi)化。而在東盟與其他國家之間，例如中國、美國、印度等，東盟除了在雙邊渠道傳播規(guī)范與制度，還通過東盟地區(qū)論壇（ARF）、東亞峰會、“東盟+3”會議與“東盟+8”防長會議等多邊場合，宣導(dǎo)東盟在處理海上安全議題層面的制度與規(guī)范。東盟是多邊框架的“駕駛員”，其“中心性”地位的確立與維持有助于東盟在地區(qū)海上安全問題協(xié)商應(yīng)對的相關(guān)規(guī)范得到其他大國尊重。因此，類似于東盟這樣的新興國家集團，它在參與海上安全治理過程中進行制度設(shè)計是基于規(guī)范的塑造及其傳播、分享與學(xué)習(xí)達成的。

與傳統(tǒng)海洋國家不同，新興國家面對的海上安全問題要多一些，它們必須對海洋爭端、糾紛及各種海上非傳統(tǒng)安全威脅給予充分關(guān)注。因而，對于新興國家來說，它們在海上安全治理方面的制度設(shè)計在內(nèi)容上既包括傳統(tǒng)的海上爭端、海上力量，又包括大量的非傳統(tǒng)安全威脅。在海上爭端層面，東盟倡導(dǎo)的預(yù)防性機制在南海議題上得到了應(yīng)用，而《南海各方行為宣言》則是東盟國家和中國就海上爭端解決和避免對地區(qū)局勢產(chǎn)生緊張態(tài)勢進行制度設(shè)計的結(jié)果。而在海上力量方面面，近年來，隨著中國等新興國家海上安全力量的興起，這些國家在海上傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的制度設(shè)計方面也開始有所建樹。正是在中國的積極推動下，2014年中國等新興國家與美國等傳統(tǒng)海洋國家一同達成了“海上以外相遇規(guī)則”。而在中國和東盟國家的努力下，這一規(guī)則正在南海與東南亞海域得到落實。而在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，海盜、海上跨國犯罪、海上環(huán)境污染、海上救助等則成為新興國家進行制度設(shè)計的主要針對對象?！蛾P(guān)于應(yīng)對自然災(zāi)害的互相救助宣言》、《組織和控制濫用和非法販運毒品的東盟地區(qū)政策和戰(zhàn)略》、《關(guān)于反海盜合作及其他海上安全協(xié)議的聲明》與《東盟反恐公約》等規(guī)范與制度的確立表明，東盟國家在應(yīng)對和參與海上非傳統(tǒng)安全問題治理方面取得了顯著的制度性成就。

在多邊主義和地區(qū)主義的激勵下，新興國家在海上安全治理層進行了積極的制度設(shè)計。這些制度與規(guī)范的確立、重塑與分享構(gòu)成了新興國家參與海洋安全治理制度化路徑的主要步驟。新興國家在海洋安全治理層面的制度設(shè)計，在一定條件下構(gòu)成了這些國家在參與海洋安全治理過程中獲得制度性權(quán)力的根源。同時，這實際上也是新興國家開展海洋安全治理實踐的出發(fā)點。

四、新興國家參與海洋安全治理的實踐及其不足

如今，新興國家給予海洋安全問題越來越多的關(guān)注，并由制度設(shè)計途徑逐漸成為當(dāng)前海洋安全治理的重要力量。不僅如此，新興國家還將海洋安全治理的制度參與和海上治理力量提升、海上安全合作密切結(jié)合起來。由此，新興國家海洋安全治理在應(yīng)對海上安全問題方面有著不俗的表現(xiàn)。

新興國家海上安全治理的實踐基于制度，但卻實際上始自海上安全治理力量的重構(gòu)與加強。新興國家海上安全治理力量的發(fā)展與加強包括兩個方面。一個方面，新興國家在過往加強了對涉海部門的重構(gòu)與統(tǒng)籌。同樣以印度尼西亞為例，印尼涉海部門的整合與統(tǒng)籌是新興國家海上綜合治理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的縮影。印尼曾在2005年就成立了海上安全協(xié)調(diào)委員會（Maritime Security Coordinating Board），重組海軍、警察、交通與海關(guān)等涉海安全部門，加強海上執(zhí)法和維護海上安全。在2014年佐科政府提出“海洋軸心”戰(zhàn)略之后，海洋意識的再度加強促使佐科政府持續(xù)重構(gòu)涉海部門。作為結(jié)果，海事統(tǒng)籌部設(shè)立。該部是佐科內(nèi)閣的新設(shè)部門，統(tǒng)籌海事及漁業(yè)部、旅游部、交通部、能源及礦業(yè)部四個部門；主管興建碼頭、建造船只、發(fā)展國內(nèi)外海運、開發(fā)島嶼成為旅游區(qū)、加強海域邊界的防御、開發(fā)海上油礦等與海洋有關(guān)的事務(wù)，并協(xié)助漁業(yè)發(fā)展，而與外交部、國防部也存在職能交叉。由此來看，由于涉海安全的綜合性，改變涉海部門的多頭管理是新興國家加強涉海部門重構(gòu)的方向，而相比印尼海上安全協(xié)調(diào)委員會，海事統(tǒng)籌部則承擔(dān)著海洋經(jīng)濟發(fā)展與海上安全建設(shè)等多重職能，成為印尼實現(xiàn)海洋強國和加強海洋安全治理的最重要驅(qū)動力量。

同時，海上安全力量的建設(shè)與增強是新興國家參與海上安全治理所不可缺少的條件與基礎(chǔ)，而加強?？樟α拷ㄔO(shè)則構(gòu)成了新興國家推進海上安全力量增強的著力點。以東南亞地區(qū)的新興國家為例，?？哲娏α拷ㄔO(shè)與發(fā)展得到了印尼、越南、馬來西亞、新加坡等國家的重視。然而，由于大多數(shù)新興國家在技術(shù)層面落后于西方發(fā)達國家，這些國家在?？樟α堪l(fā)展方面受到了傳統(tǒng)國家顯著的戰(zhàn)略牽引。根據(jù)美國國防部的說法，美國近年來不斷加大對地區(qū)國家的軍事援助，2015年美國投入了多達1.19億美元幫助發(fā)展東南亞國家的海上能力，2016年則增加到1.4億美元。而在其中，印度尼西亞、馬來西亞、越南和菲律賓最具代表。?《外電：美國對菲律賓軍事援助調(diào)高至7900萬美元》，載《參考消息》2015年11月26日。

對于新興國家而言，海洋安全治理實踐與海洋外交的開展是同步的。海洋外交在內(nèi)容上主體包括四個方面的內(nèi)容，其一是締結(jié)海洋條約與協(xié)定；其二是參與地區(qū)與國際海洋事務(wù)；其三是推進海洋軍事外交；其四是和平解決海洋權(quán)益爭端。?沈雅梅：《當(dāng)代海洋外交論析》，載《太平洋學(xué)報》2013年第4期，第42頁。實際上，這四個層面也構(gòu)成了新興國家直接參與海洋安全治理的主要方式。

針對海洋安全問題締結(jié)海洋協(xié)定是新興國家參與海洋安全治理最為慣用的方式。印尼、馬來西亞及新加坡周邊海域是當(dāng)前東南亞海盜的重災(zāi)區(qū)，也是全球海盜襲擊與搶劫事件最頻發(fā)的海域。近些年，東南亞海域的海盜或武裝搶劫形勢雖然有所好轉(zhuǎn)，但從全球范圍來看，東南亞海域依舊是當(dāng)今為數(shù)不多的海盜多發(fā)區(qū)域。以2015年第一季度為例，全世界發(fā)生了54起海盜事件，而東南亞水域發(fā)生的海盜事件占比為55%，超過總數(shù)的一半。?《國際海事局：東南亞地區(qū)成為海盜事件新熱點》，中新網(wǎng)，2015年4月22日，http：//www.chinanews.com/gj/2015/04-22/7225187.shtml對此，印尼、馬來西亞與新加坡等新興國家的有著相同的威脅感知。因而，印尼等四國早在2008年就在曼谷簽署了《海上和空中巡邏合作協(xié)議》，而四個國家在海上安全治理方面的積極協(xié)調(diào)雖然并未徹底根除海盜等威脅，但卻不可避免地產(chǎn)生了積極作用。

參與地區(qū)與國際海洋事務(wù)，特別是海洋安全事務(wù)，也有助于新興國家參與海上安全治理。作為其中的典型，2004年印度洋海嘯與2008年以來的亞丁灣巡航則一再體現(xiàn)了新興國家在海洋安全治理層面的作用。2004年12月26日印度洋海嘯發(fā)生后，中國在第一時間就向受災(zāi)地區(qū)伸出了援助之手。這在彼時被稱為中國最大規(guī)模對外救援工作，而此次也是中國積極參與印度洋海上安全治理的體現(xiàn)。針對索馬里海盜的海洋安全治理迄今可以被視為是中國參加海洋安全治理最重要的縮影。2008年以來，在索馬里政府的請求下，聯(lián)合國安理會在相繼通過了1861、1838、1846、1851、1950號多個專項決議，授權(quán)有能力的國家、區(qū)域組織和國際組織積極參與打擊索馬里沿岸的海盜和海上武裝搶劫行為。?陳志瑞、吳文成：《國際反海盜行動與全球治理合作》，載《國際問題研究》2012年第1期，第117頁。隨后，包括中國、印度等新興國家在內(nèi)，多個國家向亞丁灣海域派遣了護航艦隊，而中國在其中還扮演著舉足輕重的角色，構(gòu)成了這一海域安全問題治理與形勢好轉(zhuǎn)的一支中堅力量。

通過雙邊、多邊海上軍事安全交流、演習(xí)與合作是新興國家常見的對外軍事外交活動，而這一過程對海洋安全治理來說也是極其重要的。印尼作為新興海洋國家，其“海洋軸心”戰(zhàn)略的根源在于作為“兩大洲和兩大洋之間的國家”的定位。因而，將印尼在地理作為兩大洲和兩大洋中心、樞紐的戰(zhàn)略位置轉(zhuǎn)化為地緣上的“海洋軸心”成為印尼海洋強國戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，加強雙邊和多邊海上軍事安全合作事所難免。一方面，印尼相當(dāng)重視加強海洋強國的地區(qū)與國際環(huán)境建設(shè)，在積極發(fā)展與中、美、日等國家海上合作關(guān)系中實現(xiàn)大國的“動態(tài)性平衡”。另外，印尼還十分注重東盟和環(huán)印度洋組織（IORA）等多邊機制的作用。佐科政府不僅積極參與東盟主導(dǎo)下的地區(qū)多邊海上軍事交流，還積極借助2015年-2017年印尼擔(dān)任環(huán)印度洋組織（IORA）主席國的機遇來推動印尼與印度洋國家之間全方位的海洋合作。

海洋爭端長久未決對地區(qū)安全的潛在威脅也是新興國家參與海洋安全治理的重要內(nèi)容。然而，由于亞太地區(qū)海洋爭端及其在大國角逐中有著非常凸顯的地位，例如南海議題，包括中國、印尼在內(nèi)的新興國家在就這些議題深入開展海洋安全治理的過程中不得不面臨傳統(tǒng)大國的挑戰(zhàn)。而傳統(tǒng)海洋大國與新興國家在這一層面海洋安全治理的主要分歧集中在傳統(tǒng)海洋國家慣于用“航行自由”與“公海治理”來介入地區(qū)國家海洋爭端與地區(qū)海洋安全治理，進而對新興國家在區(qū)域內(nèi)開展海洋安全治理形成干擾。

綜上來看，新興國家參與海洋安全治理既需要在自身治理力量方面著手，還需要處理好由于海洋權(quán)益爭端帶來的不利影響。而同時，我們也可以看到，新興國家的海上安全治理力量建設(shè)與海洋安全治理實踐進程始終面臨傳統(tǒng)海洋國家的戰(zhàn)略牽制。不僅如此，由于傳統(tǒng)海洋國家的干擾及新興國家對海上安全威脅感知程度的不一致，新興國家盡管在制度層面獲得了一定的成就，但還尚不能完全達到地區(qū)、全球?qū)用婧Ｉ习踩珕栴}治理的需要，而它們需要在海上安全治理能力建設(shè)與協(xié)作方面多做努力。

五、結(jié)論

在全球海洋安全治理中，新興國家是一個特殊的群體。這些國家一方面通過制度設(shè)計的傳統(tǒng)在當(dāng)今全球海洋安全治理中獲得一部分制度性權(quán)力，另一方面也竭力在發(fā)展海上安全治理力量與開展治理實踐層面作出努力及加強合作。雖然如此，新興國家在參與全球海洋安全治理方面依舊受制于傳統(tǒng)國家。雖然有西方學(xué)者在審視亞太海洋競爭時強調(diào)，中國、美國及其他亞洲國家在競爭的同時，卻不可避免地開展海洋合作。?Andrew S.Erickson，Can China Become a Maritime Power？，in Toshi Yoshihara and James R.Holmes，edited，Asia Looks Seaward：Power and Maritime Strategy，London，Praeger Security International，2007，p.108.但地區(qū)海洋安全的形勢現(xiàn)況卻一再表明，傳統(tǒng)海洋國家與新興國家之間的競爭依舊處于主導(dǎo)地位，而傳統(tǒng)國家對新興國家參與海上安全治理的戰(zhàn)略牽引也是顯著的。這無疑是新興國家參與海洋安全治理進程中面臨的最突出難題。

中國作為一個新興國家，其已經(jīng)明確就海洋安全問題的治理表達過看法。2014年6月20日，中國國務(wù)院總理李克強在希臘出席“中希海洋合作論壇”時發(fā)表了主題為《努力建設(shè)和平合作和諧之?！返难葜v。在演講中，他強調(diào)了三點：其一是共同建設(shè)和平之海，構(gòu)建和平安寧的海洋秩序；其二是共同建設(shè)合作之海，持續(xù)擴大國家海洋合作；其三是共同建設(shè)和諧之海，既強調(diào)國家之間的和諧與兼容并包，更強調(diào)人類與海洋環(huán)境之間的和諧相處。?李克強：《努力建設(shè)和平合作和諧之海——在中希海洋合作論壇上的講話》，新華網(wǎng)，2014年6月21日，http：//news.xinhuanet.com/world/2014-06/21/c_126651068.htm歸結(jié)來看，中國針對海洋安全治理的主要原則包括：一是，海洋安全治理的目標(biāo)在于實現(xiàn)和平海洋，其基礎(chǔ)是公平海洋秩序的構(gòu)建；二是，通過合作的方式來共同應(yīng)對海上安全問題；三是，強調(diào)海洋安全治理的和諧內(nèi)涵，海上安全治理主體之間要實現(xiàn)和諧及理順人類與海洋之間的關(guān)系?；诖?，中國與其他新興國家在海洋安全治理過程中在制度、力量與關(guān)系建設(shè)方面還有不少需要克服的難題。