行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策

吳佳奇（長(zhǎng)春市會(huì)計(jì)考試中心）

引言

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相關(guān)解釋，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)管理控制目標(biāo)，按照行政事業(yè)單位相關(guān)制度規(guī)范要求，通過制定和優(yōu)化本單位管理體制流程，防范和控制可預(yù)見活動(dòng)中出現(xiàn)的偏差，從而達(dá)到規(guī)模與效益相適應(yīng)、報(bào)告結(jié)果準(zhǔn)確等目的。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)包括確保本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、保障資產(chǎn)安全有效、保障財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠、防范違規(guī)現(xiàn)象以及提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)效率。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的過程，它既是現(xiàn)代化治理建設(shè)的需要，也是推進(jìn)廉政建設(shè)的需要，只有建立健全內(nèi)部控制制度，才能使行政事業(yè)單位服務(wù)公共利益最大化。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及原因

（一）內(nèi)部控制的制度不夠完善

現(xiàn)有的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度尚未形成體系，雖然各行政事業(yè)單位都已按照要求制定了本單位的內(nèi)部控制制度，但大多數(shù)單位只是盲目照搬上級(jí)主管部門的要求制定。僅僅是為了達(dá)到上級(jí)要求，應(yīng)付了事。導(dǎo)致內(nèi)部控制制度并不適應(yīng)本單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)狀況，因此存在理論性強(qiáng)，實(shí)際操作性差的情況。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是多崗位多環(huán)節(jié)相互配合相互制約才能有效進(jìn)行，但各方面制度和細(xì)節(jié)有所欠缺，進(jìn)而很難做到與時(shí)俱進(jìn)，也很難根據(jù)國內(nèi)外社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化及時(shí)修訂和完善制度，使制度流于形式，落實(shí)性較差。

（二）內(nèi)部控制的重要性未被重視

行政事業(yè)單位習(xí)慣按部就班，比較缺乏對(duì)新事物、新挑戰(zhàn)的接受度和適應(yīng)度。領(lǐng)導(dǎo)和單位其他人員面對(duì)內(nèi)部控制這項(xiàng)新工作時(shí)，感覺不理解，不接受，覺得既沒必要，又增加工作量。即使制定了內(nèi)部控制制度，在執(zhí)行過程中，各崗位人員也只是應(yīng)付對(duì)待。領(lǐng)導(dǎo)在思想上和行動(dòng)上未給予重視，沒能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。很多單位內(nèi)部控制工作最后只是成為了財(cái)務(wù)部門的控制活動(dòng)，這導(dǎo)致了內(nèi)控管理架構(gòu)形同虛設(shè)。在現(xiàn)有的財(cái)政管理體制下，財(cái)務(wù)部門人員緊缺、工作繁忙，內(nèi)控工作僅僅是為了完成工作，應(yīng)付檢查。很多行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中缺乏相關(guān)人才，單位年齡結(jié)構(gòu)偏大，即使組織單位人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)和教育，學(xué)習(xí)能力和速度較年輕人偏低，無法在上級(jí)要求的時(shí)間內(nèi)完成本單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)。行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度，建設(shè)主要來自上級(jí)主管部門的壓力，靠行政主管部門的外部推動(dòng)引導(dǎo)單位開展內(nèi)控建設(shè)工作，缺乏主動(dòng)構(gòu)建的內(nèi)生動(dòng)力。并且，行政事業(yè)單位收入主要來自財(cái)政撥款，盈虧對(duì)其運(yùn)行影響不大，不像企業(yè)那樣持續(xù)虧損會(huì)破產(chǎn)、倒閉，所以行政事業(yè)單位天然的缺乏危機(jī)意識(shí)。沒有危機(jī)意識(shí)，對(duì)于“自控”也就缺乏強(qiáng)烈的內(nèi)生動(dòng)力，很難建立起完善的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。

（三）內(nèi)部控制的責(zé)任追究機(jī)制不健全

一些行政事業(yè)單位沒有明確制定各關(guān)鍵崗位的內(nèi)控責(zé)任制，而且崗位流動(dòng)性大，出現(xiàn)問題追究不到具體責(zé)任人。在關(guān)鍵崗位輪崗的問題上，很多行政事業(yè)單位人員老齡化嚴(yán)重，這部分人能夠勝任當(dāng)前的本職工作，但輪崗后的新工作卻很難適應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)在面對(duì)這種情況也承擔(dān)了很大的壓力，所以很難完全按照內(nèi)控管理的要求執(zhí)行。這不僅導(dǎo)致內(nèi)控制制度的效力減弱，也會(huì)影響各項(xiàng)工作的有效開展。做不到不相容職務(wù)分離，進(jìn)而可能存在營(yíng)私舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制相對(duì)薄弱

很多單位的內(nèi)部控制制度中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善，對(duì)單位在日常工作中可能遇到不確定因素缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)判。甚至有些單位認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作既繁瑣，又承擔(dān)問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，在內(nèi)控量化評(píng)價(jià)中，這部分分值寧可不要。并且認(rèn)為依靠審計(jì)也能發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題，但這只是事后的監(jiān)督工作，對(duì)于行政事業(yè)單位全面推行內(nèi)部控制制度，造成了很大的影響，從長(zhǎng)期發(fā)展來看，得不償失。

（五）內(nèi)部控制的審計(jì)與監(jiān)督效果不顯著

部分行政事業(yè)單位在審計(jì)工作上重視度不夠，雖完成上級(jí)下發(fā)的紙質(zhì)文件填報(bào)工作，但只是流于表面，并沒有反映出行政事業(yè)單位存在的所有問題。單位的審計(jì)部門與其他部門地位相等，缺乏一定話語權(quán)。有些人員短缺的單位，內(nèi)部審計(jì)人員由財(cái)務(wù)人員兼任，這種自己“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”的行為，使得審計(jì)工作意義不大。而專門的審計(jì)部門、財(cái)政部門和紀(jì)檢部門等對(duì)于行政事業(yè)單位的監(jiān)督，更多的是抽查，由于頻率不高，有些行政事業(yè)單位會(huì)對(duì)此做好提前準(zhǔn)備，很難達(dá)到長(zhǎng)期、持續(xù)的監(jiān)督效果。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出現(xiàn)問題的解決對(duì)策

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)制度

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)關(guān)鍵是在建立和執(zhí)行，而執(zhí)行能否順利進(jìn)行必須滿足制度的適用性。我國行政事業(yè)單位類別眾多，各單位組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)都不盡相同，要想保證內(nèi)控工作的有效開展，在明確建什么、怎么建、建成什么效果等具體問題上，上級(jí)部門要有針對(duì)性地引導(dǎo)和說明。并且行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度要適應(yīng)現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)技術(shù)與計(jì)算機(jī)技術(shù)快速發(fā)展的時(shí)代，這樣不僅能提升內(nèi)控管理效率，也能適應(yīng)發(fā)展需求，不會(huì)有現(xiàn)行制度被時(shí)代淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）強(qiáng)化意識(shí)、加大培訓(xùn)力度

首先行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本單位的內(nèi)部控制工作重視起來，組織本單位所有人員都參與到內(nèi)部控制工作中去。加強(qiáng)內(nèi)部控制專題培訓(xùn)力度，提高專業(yè)化水平，及時(shí)傳達(dá)政策法規(guī)，注重內(nèi)部控制專業(yè)人才培養(yǎng)。尤其是在人員較少的行政事業(yè)單位，只有提升每一位人員的業(yè)務(wù)水平，充分發(fā)揮個(gè)人能力，才能彌補(bǔ)人員緊缺問題。只有單位的每一位成員都認(rèn)識(shí)到強(qiáng)化內(nèi)部控制對(duì)單位工作的重要性，實(shí)現(xiàn)自己在制度中的作用，才能真正讓內(nèi)部控制制度在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程和全方位中開展。

（三）完善內(nèi)部控制建設(shè)的工作機(jī)制

建立全人員參與、全業(yè)務(wù)覆蓋、全過程監(jiān)督的單位內(nèi)部控制制度。明確職責(zé)分工，細(xì)化業(yè)務(wù)分配，讓人人各司其職，提高工作配合度，建立制衡機(jī)制，尤其關(guān)鍵崗位要確保不相容崗位相互分離。內(nèi)部控制要在結(jié)構(gòu)治理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配和業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約，同時(shí)兼顧運(yùn)營(yíng)效率的局面。

（四）完善內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制

進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，構(gòu)建良好的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，制定預(yù)防計(jì)劃和解決方案。實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理與單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，只有在績(jī)效管理工作中及時(shí)得到有效地信息反饋，才能達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的效果。對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行全面的監(jiān)督和把控，提高風(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)現(xiàn)和整理收集能力，按照其嚴(yán)重程度進(jìn)行優(yōu)先級(jí)的排序，制定與本單位實(shí)際工作相符的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

（五）加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控管理制度的監(jiān)督

行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督力度，需加強(qiáng)全員的內(nèi)控崗位職責(zé)意識(shí)，明白什么該做，什么不該做，才能約束自己，約束他人，從而形成全過程的制約和監(jiān)督。單位還應(yīng)定期對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進(jìn)行自查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作中產(chǎn)生的新問題，并進(jìn)行匯總和反饋給單位管理人員，這樣才能不斷優(yōu)化內(nèi)部控制管理制度。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作涉及面廣，工作量大，系統(tǒng)性強(qiáng)，只有加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、抓好貫徹落實(shí)、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、深入宣傳教育、全員積極參與，才能逐步提高內(nèi)部控制制度完整性和合理性，從而保障單位規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行。