日本建筑垃圾監(jiān)管體系對工地精細(xì)化管理的啟示

唐森騎

上海建工集團(tuán)工程研究總院 上海 201114

上海作為國際化大都市，城市建設(shè)具有規(guī)模大、節(jié)奏快、強(qiáng)度高等特點，其建筑工地綜合管理水平與日本、歐美等發(fā)達(dá)國家相比尚存差距。本文從建筑工地管理中社會影響較大、關(guān)注度較高的建筑垃圾管理入手，對標(biāo)日本建筑垃圾監(jiān)管體系，總結(jié)上海當(dāng)前存在的不足之處，提出若干具有一定創(chuàng)新性的，切合上海發(fā)展實際情況的建筑工地精細(xì)化管理改進(jìn)建議。

1 日本建筑垃圾監(jiān)管體系現(xiàn)狀研究

由于建筑垃圾體量大，分類難度大、處理成本高等客觀因素，直至20世紀(jì)90年代末，日本建筑垃圾非法丟棄的現(xiàn)象仍屢見不鮮，毗鄰東京都的千葉縣就被稱為“建筑垃圾違規(guī)處置圣地”。根據(jù)1995年《警察廳白皮書》中記載，時年，日本違規(guī)處置的產(chǎn)業(yè)垃圾中80%以上為建筑垃圾。

為解決建筑垃圾非法丟棄亂象，日本遵循減量化原則，實行建筑垃圾零排放策略。以2002年起實施的 《建筑垃圾再生利用法》為標(biāo)志，構(gòu)建了完善的建筑垃圾回收再資源化監(jiān)管體系，實行建筑垃圾現(xiàn)場分類及回收再資源化制度，嚴(yán)格落實責(zé)任主體，出臺預(yù)申報制度、管理票制度及妥善處置報告制度等一系列具體措施，使得建筑垃圾監(jiān)管體系中各環(huán)節(jié)交叉邊緣的責(zé)任分工形成閉環(huán)流程[1-2]。據(jù)日本國土交通省統(tǒng)計，1995年，日本的建筑垃圾回收再利用比例僅為42%，至2007年已提高至92.2%，至2012年則達(dá)到了96%。

1.1 嚴(yán)格落實責(zé)任主體，違者重罰

根據(jù)日本2010年修訂版《垃圾處理法》中相關(guān)規(guī)定，建設(shè)工程所產(chǎn)生的垃圾由其排放方，即施工總承包企業(yè)負(fù)直接責(zé)任?？偘叫枧c垃圾運輸企業(yè)及垃圾處理企業(yè)分別簽訂委托合同，若直接委托分包方對垃圾進(jìn)行全部后續(xù)處理將被視為違法行為（圖1）。

承接建筑垃圾運輸及處理業(yè)務(wù)的企業(yè)必須具備相關(guān)許可，無證經(jīng)營、非法丟棄或焚燒建筑垃圾等情況都將被視為違法行為。一旦罪名成立，責(zé)任方將被判處5年以下有期徒刑或1 000萬日元（約66萬元人民幣）以下罰款〔企業(yè)法人處3億日元（約2 000萬元人民幣）以下罰款〕，且不論總包方是否參與，都將一并接受處罰。同時，為了加強(qiáng)對非法丟棄及焚燒垃圾等不當(dāng)行為的監(jiān)管，規(guī)定由總包方分別向運輸方及處理方支付相關(guān)費用，不得由分包方支付，以確?！罢l產(chǎn)生誰負(fù)責(zé)”。

1.2 建筑垃圾現(xiàn)場分類制度

日本于2000年頒布《建設(shè)再循環(huán)法》，對規(guī)模以上項目（占地面積80 m2以上的拆除工程、占地面積500 m2以上的新建工程）實行嚴(yán)格的建筑垃圾現(xiàn)場分類制度，工程實施過程中所涉及的“特定建設(shè)材料”（混凝土、鋼筋混凝土、木材、瀝青）及有害建筑垃圾必須于施工現(xiàn)場經(jīng)分類后，再由專業(yè)運輸單位直接運送至再資源化設(shè)施進(jìn)行回收再利用，并制定了詳細(xì)的建筑垃圾現(xiàn)場分類標(biāo)準(zhǔn)、存放標(biāo)準(zhǔn)及運輸標(biāo)準(zhǔn)。

建筑垃圾未經(jīng)現(xiàn)場分類而直接外運即被視為違法行為，各關(guān)聯(lián)單位將一并受到處罰。但對于廢棄木材來說，當(dāng)回收再利用場所距工程現(xiàn)場超過50 km時，也可就地采用焚燒設(shè)施進(jìn)行焚燒處置。

1.3 預(yù)申報制度

根據(jù)日本政府2011年修訂版《建設(shè)再循環(huán)法》中相關(guān)規(guī)定，規(guī)模以上項目的建設(shè)方需就該工程的拆除分解計劃及資源再利用計劃向地方行政廳進(jìn)行申報。由于建設(shè)方對工程現(xiàn)場不熟悉的情況較為普遍，所以由總包方以書面報告的形式向建設(shè)方說明現(xiàn)場情況（如是否使用含有石棉的建筑材料等）及后續(xù)拆除分解及資源再利用計劃。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)方與總包方簽訂包含相關(guān)后處理條款及費用的委托合同，并由總包方將相關(guān)信息告知各分包。

1.4 管理票制度

日本政府為妥善處置建筑廢垃圾，建立了管理票制度。規(guī)定施工總包企業(yè)有義務(wù)發(fā)行、回收和核對管理票，明確了建筑垃圾處理流程（圖2），嚴(yán)格監(jiān)督產(chǎn)業(yè)廢棄物流向及最終處理結(jié)果?？偘皆谂c相關(guān)企業(yè)簽訂委托處理合同后，交付建筑垃圾的同時需將管理票一并附上。管理票制度在很大程度上遏制了肆意丟棄、焚燒各類建筑垃圾的亂象，也有利于政府部門全面、及時地掌握建筑垃圾的處置情況，且各環(huán)節(jié)有源可溯、有據(jù)可依，是建筑垃圾管理的一種新思路。

管理票由A、B1、B2、C1、C2、D、E共7聯(lián)復(fù)寫紙組成，整個流程由建筑垃圾排放方（即施工總承包方）、運輸方、中間處理方、最終處理方（如有）等共同參與。在運輸方簽字接收建筑垃圾并外運后，如總承包方在90 d內(nèi)未收到B2、D票副本或180 d內(nèi)未收到E票副本，則需主動去了解或調(diào)查該批次建筑垃圾的處置情況及進(jìn)展，及時采取適當(dāng)措施或上報政府相關(guān)部門。一旦發(fā)現(xiàn)總承包方存在瞞報、漏報等情況，則會受到政府的嚴(yán)厲處罰。此外，總承包方及運輸方、處理方都應(yīng)在5 a內(nèi)妥善保管各自留存的管理票副本，以便政府一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)處置建筑垃圾等行為后，作為對各相關(guān)方進(jìn)行責(zé)任追溯的依據(jù)。

1.5 妥善處置報告制度

近年，為進(jìn)一步遏制建筑垃圾非法丟棄或焚燒的現(xiàn)象，自2017年4月起，日本政府建立了建筑垃圾妥善處理報告制度，總承包方在相關(guān)處理企業(yè)完成垃圾最終處理后，除了向建設(shè)方形成書面報告外，還需在20 d內(nèi)向當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理事務(wù)所提交書面報告，其中包括工程概況、排放方、運輸方、處理各等各方企業(yè)信息及各類憑證，使政府得以對建筑垃圾的最終處理情況進(jìn)行有效監(jiān)管。

2 上海建筑垃圾監(jiān)管體系現(xiàn)狀研究

隨著各級政府對環(huán)保問題的重視程度日益提高，近20年來我國密集出臺了多項針對建筑垃圾處理的相關(guān)政策法規(guī)和配套文件。政策法規(guī)制定加速，在一定程度上為建筑垃圾處理奠定了法律基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)和管理基礎(chǔ)。其中，上海市在政策制定方面遵循建筑垃圾處理減量化、資源化、無害化理念，引導(dǎo)建筑垃圾源頭減量減排和資源化利用，并積極采用信息化手段對建筑垃圾的處理進(jìn)行監(jiān)管。

2.1 政策法規(guī)逐年完善

上海市自2018年起正式施行《上海市建筑垃圾處理管理規(guī)定》，重建建筑垃圾管控流程，基于全品種、全過程、全覆蓋的管理思路，基于不同種類建筑垃圾的特點，規(guī)定了不同的處置方式。完善建筑垃圾分類管理要求，建立了諸如建筑垃圾處置專項規(guī)劃方案、強(qiáng)制再生建材類產(chǎn)品的使用、出臺建筑垃圾再資源化相關(guān)扶持政策、明確建筑垃圾中轉(zhuǎn)分揀標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化運輸單位招投標(biāo)管理辦法、建立裝修垃圾清運服務(wù)體系、實行運輸許可證吊銷規(guī)定等管理制度，進(jìn)一步發(fā)揮立法對建筑垃圾源頭減量減排及回收再資源化的引導(dǎo)和推進(jìn)作用。

2.2 積極運用信息化和智能化技術(shù)手段

上海市積極通過信息化手段強(qiáng)化對建筑垃圾實施全覆蓋、全過程和全天候監(jiān)管的能力，在精細(xì)化管理上“彎道超車”，借助先進(jìn)的物聯(lián)網(wǎng)設(shè)施設(shè)備和大數(shù)據(jù)算法，提高了對建筑垃圾相關(guān)違法事件自動發(fā)現(xiàn)及快速處置的能力。

1）上海建筑渣土綜合服務(wù)監(jiān)管平臺于2014年正式上線運營，及時公布建筑工地渣土排放相關(guān)責(zé)任方的各類違規(guī)信息，對違規(guī)企業(yè)執(zhí)行“一次誡勉、兩次停運、三次退出”的嚴(yán)厲處罰措施。

2）上海固體廢棄物監(jiān)管系統(tǒng)于2016年進(jìn)入試運營階段，對固體廢棄物“產(chǎn)生、收集、運輸、處置”實施全過程監(jiān)管，通過連接各管理子系統(tǒng)數(shù)據(jù)實現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)集成應(yīng)用分析，以掌握全市固體廢棄物管理工作的基本情況。

3 日本與上海建筑垃圾監(jiān)管體系對標(biāo)分析

3.1 監(jiān)管措施

日本尤其是東京等地的城市化進(jìn)程遠(yuǎn)早于上海，建筑廢棄物處理相關(guān)政策法規(guī)實施較早，經(jīng)多年運行及不斷修訂現(xiàn)已相對成熟。在政策設(shè)計中強(qiáng)調(diào)全過程概念，既嚴(yán)管排放，又重視處置，形成“申報—排放—運輸—處置”全過程全參與方的閉環(huán)管理。在對建筑垃圾的監(jiān)管措施上，日本以事前控制為主，重事前申報，通過建立建筑垃圾現(xiàn)場分類制度、預(yù)申報制度、管理票制度、妥善處置報告制度等一系列環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)管措施，實現(xiàn)對建筑垃圾的有效管控，提出明確的量化管理指標(biāo)并實行嚴(yán)厲的處罰措施以保證監(jiān)管效力，嚴(yán)格落實責(zé)任主體，確?！罢l產(chǎn)生誰負(fù)責(zé)”原則的嚴(yán)格執(zhí)行。

上海則以事中、事后控制為主，重實時監(jiān)控，在建筑垃圾信息化管理方面優(yōu)于日本。先后上線上海市固體廢棄物綜合監(jiān)管系統(tǒng)、上海建筑渣土綜合服務(wù)監(jiān)管平臺，開創(chuàng)性地以信息化方式開展建筑垃圾和渣土的監(jiān)管工作，接受社會監(jiān)督，督促企業(yè)自律。但目前國內(nèi)已頒布的法律法規(guī)普遍沒有形成統(tǒng)一的條例及具體的實施方案，對于源頭治理和施工中建筑垃圾資源化的規(guī)定較少，定性要求多，量化指標(biāo)少，存在處罰力度不足以震懾違法行為，監(jiān)管對象不聚焦，責(zé)任落實不清晰等問題亟待解決，需要進(jìn)一步完善目前的法律制度。例如：《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》主要針對城市環(huán)境治理及市容維護(hù)，未對建筑垃圾資源化作專門專章規(guī)定；《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中提出了對固體廢棄物實行綜合利用和無害化處置，但卻未明確規(guī)定具體的實施方案。

3.2 技術(shù)措施

據(jù)統(tǒng)計，日本建筑垃圾整體再資源化率超過90%，且多為深度應(yīng)用。上海的建筑垃圾雖有一定再資源化的基礎(chǔ)（針對工程垃圾以混凝土塊為主的特點，建設(shè)了相應(yīng)的再資源化設(shè)施用于再生骨料的原材料），但技術(shù)水平較為粗放，總體利用率仍較低，沒有形成健康產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時，上海市拆房垃圾成分復(fù)雜、裝修垃圾的資源化利用則更為薄弱，僅約10%的裝修垃圾得到初步資源化利用。

4 結(jié)語

建議上海從以下4個方面著眼，進(jìn)一步優(yōu)化既有建筑垃圾監(jiān)管體系：

1）進(jìn)一步梳理完善管理責(zé)任清單，探索垃圾處置和利用申報制度。做到明確政府相關(guān)管理部門、企業(yè)、社會市民的責(zé)任，明確綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，明確問題發(fā)現(xiàn)、派單處置、評估考核全過程管理機(jī)制，明確可追溯的全過程監(jiān)管體系，建立預(yù)申報制度，嚴(yán)格落實責(zé)任主體。

強(qiáng)化工程建設(shè)方在建筑垃圾排放及再資源化中的責(zé)任，參考日本政府，引入建筑垃圾管理票制度，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、GIS等高新技術(shù)，使得各環(huán)節(jié)交叉邊緣的責(zé)任分工形成閉環(huán)流程，便于政府及總包單位及時對垃圾處理各環(huán)節(jié)進(jìn)行有效追溯及管控。

2）加強(qiáng)立法，出臺建筑工地管理相關(guān)量化指標(biāo)。出臺落地的、可操作性強(qiáng)的政策法規(guī)，明確建筑垃圾排放及再資源化的量化指標(biāo)，其執(zhí)行結(jié)果受到政府相關(guān)部門的直接監(jiān)督。同時，建議加強(qiáng)對建筑垃圾的專項管理，將其納入現(xiàn)有的工程招投標(biāo)體系中，從源頭進(jìn)行控制，并強(qiáng)化綜合執(zhí)法。

3）加強(qiáng)再資源化技術(shù)和產(chǎn)品的運用推廣。積極探索及引進(jìn)他國領(lǐng)先的再資源化技術(shù)，研究符合國情的儀器設(shè)備及再資源化方案，降低資源化成本。政府主管部門應(yīng)出臺相應(yīng)激勵政策，鼓勵再生建材類產(chǎn)品的生產(chǎn)及使用，建立再生建材質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，并納入政府優(yōu)先采購名錄，并通過減稅降費等有力措施促使建筑企業(yè)積極采購并使用再生產(chǎn)品，并加大宣傳引導(dǎo)力度，提高再生建材產(chǎn)品的市場認(rèn)可度，提升建筑垃圾再資源化比例及再資源化深度，完善建筑垃圾收集、處理、再應(yīng)用的生態(tài)鏈條。

通過對日本政府多年來在建筑垃圾處理工作中形成的成功經(jīng)驗及成熟解決方案進(jìn)行歸納總結(jié)，緊密結(jié)合上海市政府、市建設(shè)交通系統(tǒng)城市管理重點工作，著重分析日本建筑垃圾監(jiān)管體系的優(yōu)勢所在及上海在此方面存在的不足并提出相關(guān)改進(jìn)建議，形成城市管理長效機(jī)制，有利于促進(jìn)上海建筑工地管理科學(xué)化、精細(xì)化、法治化和社會化，更好地解決建筑工地管理存在的難點和短板問題，增強(qiáng)城市能級與核心競爭力。