國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下市縣級(jí)藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃的編制構(gòu)想

吳巖 賀旭生 楊玲

1 緣起

《自然資源部關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）提出市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的審查要點(diǎn)中包含“城市開發(fā)邊界內(nèi)，城市結(jié)構(gòu)性綠地、水體等開敞空間的控制范圍和均衡分布要求”[1]。由綠地空間與水系、濕地組成的藍(lán)綠空間系統(tǒng)構(gòu)成了城市生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)，作為市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的審查要點(diǎn)之一受到高度重視。

在國(guó)土規(guī)劃新背景下，藍(lán)綠空間編制專項(xiàng)規(guī)劃已作為重要支撐納入市縣層面國(guó)土空間規(guī)劃體系。立足于國(guó)土空間規(guī)劃視角開展藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃的相關(guān)研究，體現(xiàn)了國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)建設(shè)“生態(tài)文明、美麗中國(guó)”的高度重視。而該規(guī)劃類型的地位、作用和意義、研究和規(guī)劃對(duì)象、編制大綱和框架構(gòu)想、核心理念與技術(shù)要求亟待探索明確，且該規(guī)劃類型與傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的綠地系統(tǒng)規(guī)劃和水系統(tǒng)規(guī)劃的關(guān)系應(yīng)予以明確。

關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃方面已有專家開展了大量研究，金云峰等[2-5]對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃框架體系下的生態(tài)空間保護(hù)、自然保護(hù)地體系保護(hù)建設(shè)進(jìn)行了相關(guān)研究，但針對(duì)藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃開展的研究則鮮見。

藍(lán)綠空間的研究多以綠地系統(tǒng)和水系統(tǒng)的單一研究為主，將兩者結(jié)合起來的則較為有限。杜紅玉等[6-8]對(duì)城市藍(lán)綠空間的冷島效應(yīng)、海綿效應(yīng)等生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行了相關(guān)評(píng)估；雷蕓等[9-10]對(duì)藍(lán)綠空間在城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建上的地位與作用開展了論述和探索；張坤等[11-12]結(jié)合國(guó)內(nèi)外城市開放空間體系的研究成果，提出藍(lán)綠空間對(duì)城市游憩的重要功能與意義。

筆者認(rèn)為該規(guī)劃類型定名為“藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃”較為合理。增加“系統(tǒng)”二字，既體現(xiàn)了藍(lán)綠空間作為城市空間系統(tǒng)中生態(tài)空間和開放空間系統(tǒng)的主體地位，也體現(xiàn)了綠地空間和水系空間二者之間的內(nèi)在聯(lián)系。規(guī)劃編制既要保障其作為城市子系統(tǒng)的系統(tǒng)性和完整性，也要統(tǒng)籌水系空間與綠地空間在生態(tài)、景觀、游憩等多元功能的疊加效應(yīng)。

2 研究和規(guī)劃對(duì)象

2.1 藍(lán)綠空間系統(tǒng)的內(nèi)涵及其功能

藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃對(duì)象為藍(lán)綠空間系統(tǒng)。在市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的語境下，“藍(lán)綠空間系統(tǒng)”指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)各類綠地、水域、濕地等開敞空間所構(gòu)成的空間系統(tǒng)。

所謂“藍(lán)”的空間系統(tǒng)，既應(yīng)包括城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)的水體空間及其藍(lán)線控制范圍內(nèi)的空間，也應(yīng)包括特別用途區(qū)的水體空間及其藍(lán)線控制范圍內(nèi)的空間；所謂“綠”的空間系統(tǒng)，既應(yīng)包括公園綠地、防護(hù)綠地、附屬綠地等納入城市建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)的綠地，也應(yīng)包括部分不納入城市建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)的區(qū)域綠地。

在生態(tài)、美麗、和諧、宜居的新時(shí)代城市發(fā)展建設(shè)的理念下，藍(lán)綠空間系統(tǒng)是推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人民群眾高品質(zhì)生活的關(guān)鍵抓手。藍(lán)綠空間系統(tǒng)是城市生態(tài)空間的基本骨架，提供各項(xiàng)自然生態(tài)服務(wù)；也是城市公共空間的主體和特色精華所在，為市民供給休閑游憩服務(wù)，改善提升城市環(huán)境風(fēng)貌；并對(duì)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、隔離防護(hù)各種危險(xiǎn)和污染具有重要意義。

“藍(lán)綠空間”與生態(tài)空間的不同在于，在市縣級(jí)空間規(guī)劃的語境下生態(tài)空間的規(guī)劃范圍涉及全域，而藍(lán)綠空間的規(guī)劃范圍則主要處于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)。

2.2 藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃的特征

傳統(tǒng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制框架強(qiáng)調(diào)對(duì)“綠地”這一用地類型的規(guī)劃；傳統(tǒng)水系規(guī)劃編制則側(cè)重水作為資源和安全風(fēng)險(xiǎn)的工程性和功能性特征?！八{(lán)綠空間系統(tǒng)”規(guī)劃則須將二者視作統(tǒng)一的系統(tǒng)整體，緊密聯(lián)系，充分發(fā)揮生態(tài)、景觀、文化等系統(tǒng)功能，而不僅是將2個(gè)原有規(guī)劃的內(nèi)容簡(jiǎn)單疊加。

相較于傳統(tǒng)綠地系統(tǒng)和水系統(tǒng)將“藍(lán)綠”2類空間要素割裂來看，藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃有以下3個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)特征。

1）內(nèi)外一體。傳統(tǒng)綠地系統(tǒng)和水系統(tǒng)規(guī)劃受制于城鄉(xiāng)規(guī)劃空間上人為層次的劃分，在系統(tǒng)性方面不盡人意；而藍(lán)綠空間系統(tǒng)的范圍為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，涵蓋城市集中建設(shè)區(qū)與特別用途區(qū)內(nèi)的藍(lán)綠空間，延續(xù)了藍(lán)綠空間的有機(jī)形態(tài)，更有利于形成內(nèi)外一體、系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化的整體格局，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。

2）系統(tǒng)融合。藍(lán)綠空間系統(tǒng)具有天然的“融合性”，城市綠色空間多與河流水系伴生，沿線也多集中承載了城市的歷史文脈，同時(shí)也是城市景觀風(fēng)貌塑造的核心區(qū)域。相較于傳統(tǒng)綠地系統(tǒng)和水系統(tǒng)，編制藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃有利于城市生態(tài)、景觀、游憩和文化系統(tǒng)的統(tǒng)籌和融合。

3）相互協(xié)調(diào)。濱水地區(qū)是城市的精華所在。其保護(hù)和利用是個(gè)多專業(yè)協(xié)調(diào)的復(fù)雜問題，既要考慮城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、景觀風(fēng)貌和休閑游憩的需要，也受制于防洪、水利、航運(yùn)、生態(tài)、供水、排污的多元需求。藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃的編制，更有利于統(tǒng)籌城市濱水岸線的配置使用和濱水地區(qū)的發(fā)展建設(shè)。

3 規(guī)劃的定位、作用和意義

3.1 規(guī)劃的定位

筆者認(rèn)為藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)為市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中指出：專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃[13]。

筆者認(rèn)為藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃是市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在總體規(guī)劃層面和詳細(xì)規(guī)劃層面之間，針對(duì)藍(lán)綠空間方面的必要銜接。1）當(dāng)其前置或同步于總體規(guī)劃層面的研究時(shí)，應(yīng)支撐總體規(guī)劃編制，總體規(guī)劃編制完成后應(yīng)傳導(dǎo)和落實(shí)總體規(guī)劃層面的空間意圖；2）藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)，應(yīng)細(xì)化藍(lán)綠空間分類指引，強(qiáng)化自身各子系統(tǒng)間的耦合自洽，引導(dǎo)支撐詳細(xì)規(guī)劃編制；3）藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃與其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是平行關(guān)系，應(yīng)對(duì)接融合相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。作為空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃既要體現(xiàn)強(qiáng)化空間上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)布局和建設(shè)管控要求，也要體現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃的專業(yè)性和實(shí)施指導(dǎo)性。

3.2 規(guī)劃的作用和意義

3.2.1 是傳導(dǎo)和落實(shí)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中藍(lán)綠空間布局的重要途徑

《通知》提到的市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的審查要點(diǎn)中包含“城市開發(fā)邊界內(nèi)，城市結(jié)構(gòu)性綠地、水體等開敞空間的控制范圍和均衡分布要求”。所謂控制范圍，應(yīng)是指藍(lán)線、綠線的管控；所謂均衡分布，應(yīng)指各類綠地，特別是公園綠地的均衡布局。

而在市縣級(jí)總體層面的規(guī)劃中，對(duì)藍(lán)線和綠線的管控多是通過文本對(duì)管控底線的概略表述和圖紙來表達(dá)，對(duì)綠地布局的控制，其深度也多止于對(duì)大型結(jié)構(gòu)性綠地、綜合公園、大型專類公園、廣場(chǎng)用地、部分社區(qū)公園以及重要的防護(hù)綠地的位置和面積總量的控制。為保證總體層面的規(guī)劃要求在下位規(guī)劃中傳導(dǎo)落實(shí)，編制藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃確有必要。

3.2.2 是引導(dǎo)藍(lán)綠空間分類細(xì)化和指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施的重要途徑

從深度上看，市縣級(jí)總體規(guī)劃無法對(duì)藍(lán)綠空間的細(xì)化分類和具體的“開發(fā)、保護(hù)和利用”給予足夠深度的規(guī)劃指引；而下一階段的詳細(xì)規(guī)劃編制又缺乏上位層面專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃的引導(dǎo)。編制藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃，是有效解決總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃在工作深度和上下層級(jí)銜接關(guān)系上的重要途徑。

3.2.3 是空間規(guī)劃體系改革的突出亮點(diǎn)

國(guó)土空間規(guī)劃體系改革有3個(gè)突出特點(diǎn)：1）實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，形成國(guó)土空間規(guī)劃一張圖；2）強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；3）以人民為中心，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活。

一直以來，城市水系濕地空間和綠地空間的界限范圍交疊關(guān)系較為復(fù)雜，水利水務(wù)和園林綠化部門的管理界限難以厘清。編制藍(lán)綠空間規(guī)劃將有利于統(tǒng)籌藍(lán)綠空間的用地范圍和建設(shè)管理要求，助力“多規(guī)合一”和一張圖的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

城市藍(lán)綠空間系統(tǒng)的保護(hù)、修復(fù)和發(fā)展利用，將成為國(guó)土空間規(guī)劃體系最具特色的內(nèi)容之一，是規(guī)劃引導(dǎo)城市生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新理念的重要體現(xiàn)和抓手。

藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃的重要目的之一，就是整合藍(lán)綠空間資源為城市發(fā)展和人民生活服務(wù)。藍(lán)綠空間是城市的特色魅力空間，是承載城市公共生活，激發(fā)城市活力的關(guān)鍵空間，編制系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃有助于推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人民高品質(zhì)生活。

4 關(guān)于規(guī)劃編制的幾個(gè)重要問題的構(gòu)想和討論

4.1 關(guān)于規(guī)劃編制的組織

市縣級(jí)藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃具有典型的空間協(xié)調(diào)、建管統(tǒng)籌、貼身服務(wù)群眾的特點(diǎn)。規(guī)劃的編制組織應(yīng)由市縣級(jí)人民政府統(tǒng)一部署，由自然資源行政主管部門會(huì)同相關(guān)部門開展具體編制組織工作，參加的核心部門應(yīng)包括城建、水利、園林、生態(tài)環(huán)境等部門，并應(yīng)廣泛征求發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、文旅等相關(guān)部門和人民群眾的意見。

4.2 關(guān)于規(guī)劃編制的技術(shù)原則

在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃作為體現(xiàn)生態(tài)文明、美麗中國(guó)、綠色發(fā)展、以人民為中心的重要專項(xiàng)規(guī)劃，其編制相較于以往的相關(guān)規(guī)劃編制更應(yīng)突出以下4個(gè)方面的原則。

1）更突出內(nèi)外一體、結(jié)構(gòu)系統(tǒng)優(yōu)化的原則。在全域乃至區(qū)域?qū)用嫜芯烤坝^生態(tài)安全格局對(duì)中心城區(qū)藍(lán)綠空間系統(tǒng)的布局和建設(shè)要求，在城市開發(fā)邊界內(nèi)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和特別用途區(qū)的藍(lán)綠空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。

1 市縣城鎮(zhèn)功能控制區(qū)可能涉及范圍Possible scopes of urban functional control zones

2）更突出“多規(guī)合一”和多方協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的原則。既要考慮對(duì)藍(lán)綠空間在生態(tài)、休閑、景觀、安全等方面的整體統(tǒng)籌，更應(yīng)關(guān)注藍(lán)綠空間作為一個(gè)整體布局的合理性及其與相關(guān)規(guī)劃和用地布局的協(xié)調(diào)，維護(hù)空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)性和權(quán)威性。

3）更突出承接傳導(dǎo)、強(qiáng)化管控實(shí)施的原則。既要落實(shí)和細(xì)化上位總體規(guī)劃的要求，還應(yīng)關(guān)注規(guī)劃成果的剛性管控、彈性引導(dǎo)以及下層總規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃和下位詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)。

4）更突出以人為本、提升城市品質(zhì)的原則。堅(jiān)持“人民城市為人民的理念”，在保證規(guī)模和優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上，更突出藍(lán)綠空間特色類型的豐富多元、設(shè)施配置的人性化布局、建設(shè)水平的品質(zhì)提升，切實(shí)落實(shí)“滿足人民群眾美好生活需要”“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”。

4.3 關(guān)于規(guī)劃的范圍、層次及重點(diǎn)

筆者認(rèn)為，在市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中所涉及的多個(gè)空間層次和范圍的概念中①,②，主要包括全域和城鎮(zhèn)功能控制區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、中心城區(qū)。其中中心城區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)應(yīng)為規(guī)劃編制的法定層次。

4.3.1 全域?qū)哟巍卦诤暧^分析研究

全域?qū)哟蔚纳鷳B(tài)空間保護(hù)建設(shè)和生態(tài)紅線劃定應(yīng)由總體規(guī)劃層次或生態(tài)空間規(guī)劃解決。中心城區(qū)藍(lán)綠空間系統(tǒng)的研究視野毫無疑問應(yīng)該拓展到全域甚至更大的空間層次上，從生態(tài)格局的系統(tǒng)性出發(fā)，研究全域綠色空間網(wǎng)絡(luò)與山水格局對(duì)中心城區(qū)藍(lán)綠空間網(wǎng)絡(luò)格局的保護(hù)和建設(shè)要求。

4.3.2 城鎮(zhèn)功能控制區(qū)—重在統(tǒng)籌和指導(dǎo)

參照國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)要求，城鎮(zhèn)功能控制區(qū)的概念突出體現(xiàn)了“行政邊界組合而成”的特征，是市縣規(guī)劃的重點(diǎn)管控范圍，是進(jìn)一步編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的行政單元。從城鎮(zhèn)功能控制區(qū)的實(shí)際范圍來看，其可選擇的劃定范圍既包括中心城區(qū)，還可以包括：全域、市轄區(qū)、新城、新區(qū)、市及以上級(jí)別政府派出機(jī)構(gòu)管理的重要開發(fā)區(qū)、工礦區(qū)和縣（市、區(qū)）人民政府駐地可能劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（或市政府認(rèn)為需要重點(diǎn)管理的地區(qū)）所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)單元?jiǎng)澏ǎ▓D1）。相較于其他的空間概念，顯然對(duì)于傳導(dǎo)上位總體規(guī)劃、指導(dǎo)下位規(guī)劃編制更為有利。筆者認(rèn)為，藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃在該層次應(yīng)注重對(duì)重點(diǎn)管控范圍的宏觀控制和下位規(guī)劃指引。

4.3.3 中心城區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)）—核心規(guī)劃層次

中心城區(qū)的概念側(cè)重于強(qiáng)調(diào)中心城區(qū)的“主”與“外圍獨(dú)立發(fā)展、零星散布城鎮(zhèn)建成區(qū)”的“次”的差異，中心城區(qū)作為區(qū)域的發(fā)展核心也必然是規(guī)劃編制考慮的重點(diǎn)區(qū)域。

《市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南（試行，送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《分類指南》）指出，城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)原則上應(yīng)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍一致。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界側(cè)重于強(qiáng)調(diào)對(duì)城鎮(zhèn)集中開發(fā)建設(shè)的空間約束，同時(shí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的特別用途區(qū)就是以藍(lán)綠空間為主體的開敞空間，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的界定，非常有利于構(gòu)建內(nèi)外一體、系統(tǒng)融合的完整格局③（圖2）。

筆者認(rèn)為中心城區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)是市縣級(jí)藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃工作的主體層次和空間范圍。在該范圍內(nèi)，應(yīng)著重建設(shè)結(jié)構(gòu)清晰、功能完善的城市藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)與開敞空間體系，構(gòu)建配置合理、服務(wù)高效的高水準(zhǔn)公共空間與游憩體系。并應(yīng)在原有綠地系統(tǒng)規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，探索新的規(guī)劃控制和建設(shè)引導(dǎo)指標(biāo)，核算范圍也宜從傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃使用的建成區(qū)范圍擴(kuò)展為中心城區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，把可以直接服務(wù)于中心城區(qū)居民的特別用途區(qū)內(nèi)的藍(lán)綠空間考慮進(jìn)去。

全域范圍內(nèi)除中心城區(qū)外的其他城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)的藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)在本級(jí)規(guī)劃的城鎮(zhèn)功能控制區(qū)的層次進(jìn)行統(tǒng)籌和指導(dǎo)，在下一級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃或其藍(lán)綠空間系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃中專門編制。

4.4 關(guān)于規(guī)劃的內(nèi)容框架

為落實(shí)國(guó)土空間的總體規(guī)劃要求、優(yōu)化自身系統(tǒng)格局、支撐引領(lǐng)下位詳細(xì)規(guī)劃的編制定位，筆者認(rèn)為藍(lán)綠系統(tǒng)規(guī)劃的編制應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的主要內(nèi)容。

4.4.1 規(guī)劃總則

除闡明規(guī)劃的目的、指導(dǎo)思想、基本原則、規(guī)劃范圍和層次外，還應(yīng)著重明確規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)體系。

4.4.2 系統(tǒng)布局

一般應(yīng)包括全域城鎮(zhèn)功能控制區(qū)和中心城區(qū)2個(gè)空間層次的技術(shù)內(nèi)容。

全域城鎮(zhèn)功能控制區(qū)層次，如除中心城區(qū)外尚有其他獨(dú)立存在的城鎮(zhèn)功能控制區(qū)，應(yīng)對(duì)各個(gè)城鎮(zhèn)功能控制區(qū)藍(lán)綠空間的規(guī)劃結(jié)構(gòu)、空間布局、建設(shè)重點(diǎn)和指標(biāo)要求作出宏觀層面的規(guī)劃要求，以指導(dǎo)下一層次總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃的編制。當(dāng)全域范圍內(nèi)僅有以中心城區(qū)為主的一處城鎮(zhèn)功能控制區(qū)時(shí)，2個(gè)空間層次的規(guī)劃可以合并編制。

中心城區(qū)層次是規(guī)劃的重點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合自然山水格局保護(hù)修復(fù)、生態(tài)安全保障、生態(tài)多樣性保護(hù)、休閑游憩服務(wù)、文化和景觀風(fēng)貌塑造、災(zāi)害防治和安全防護(hù)隔離等需求，與城市建設(shè)用地布局相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌藍(lán)綠空間系統(tǒng)的規(guī)劃結(jié)構(gòu)和空間布局，并提出藍(lán)綠空間系統(tǒng)各子系統(tǒng)的規(guī)劃布局原則和要求。并可考慮結(jié)合城市功能規(guī)劃分區(qū)⑤，細(xì)化落實(shí)藍(lán)綠空間系統(tǒng)的布局模式、風(fēng)貌特征、功能配置、指標(biāo)體系的相關(guān)要求。

還應(yīng)對(duì)中心城區(qū)的綠地休閑區(qū)進(jìn)行控制規(guī)劃和細(xì)化指引⑥。應(yīng)明確區(qū)內(nèi)各類綠地的規(guī)模、布局、風(fēng)貌和服務(wù)功能配置的控制要求，對(duì)允許兼容的少量商業(yè)、服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地，明確其準(zhǔn)入用途類型、規(guī)模和強(qiáng)度指標(biāo)、可兼容比例、布局和風(fēng)貌控制要求。

4.4.3 用地分類規(guī)劃

在系統(tǒng)布局的基礎(chǔ)上，按照涉及藍(lán)綠空間系統(tǒng)的用地類型的細(xì)分要求，逐項(xiàng)編制分類規(guī)劃，闡明各類用地的空間布局、指標(biāo)控制和規(guī)劃建設(shè)要求。用地分類規(guī)劃原則上應(yīng)在中心城區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)開展。

依據(jù)《分類指南》，結(jié)合行業(yè)慣例，按功能主導(dǎo)、內(nèi)外統(tǒng)籌的原則，筆者建議用地分類規(guī)劃宜包括以下幾類：1）公園、廣場(chǎng)和風(fēng)景游憩綠地；2）防護(hù)綠地；3）涉水公用設(shè)施用地；4）防洪用地；5）附屬綠地；6）農(nóng)林用地；7）濕地；8）陸地水域用地；9）其他自然保留和生態(tài)保育綠地。

上述分類中的1）～4）不但包含城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)的用地類型，也包括其他建設(shè)用地和非建設(shè)用地中的類型⑦。根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容和實(shí)際情況，亦可考慮進(jìn)一步細(xì)化分類。

4.4.4 藍(lán)綠空間控制規(guī)劃

該部分應(yīng)落實(shí)上位規(guī)劃對(duì)中心城區(qū)藍(lán)綠空間的控制要求，明確細(xì)化中心城區(qū)藍(lán)線、綠線和涉水基礎(chǔ)設(shè)施黃線的空間布局，以及定策、定量的管控要求。

4.4.5 專業(yè)建設(shè)規(guī)劃

該部分應(yīng)圍繞支撐引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，開展相關(guān)專業(yè)規(guī)劃的編制，應(yīng)著重體現(xiàn)專業(yè)規(guī)劃的系統(tǒng)性和實(shí)施指導(dǎo)性，建議應(yīng)包括以下方面的主要規(guī)劃：藍(lán)綠空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃、濕地保護(hù)規(guī)劃、休閑游憩體系建設(shè)規(guī)劃（包括公園和綠道體系）、藍(lán)綠空間安全韌性提升規(guī)劃、濱水岸線發(fā)展利用規(guī)劃等內(nèi)容。并可結(jié)合城市自身的特征針對(duì)涉水涉綠的歷史文化資源保護(hù)利用、特色資源或要素類型（如山體、濱海景觀、丹霞地貌、立體綠化、道路綠化）的保護(hù)建設(shè)利用、涉水工程協(xié)調(diào)、樹種和古樹名木保護(hù)規(guī)劃等方面編制相應(yīng)條款。

4.4.6 規(guī)劃實(shí)施

該部分主要包括規(guī)劃傳導(dǎo)、分期實(shí)施與行動(dòng)計(jì)劃、規(guī)劃實(shí)施保障措施、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)等相關(guān)內(nèi)容。

規(guī)劃傳導(dǎo)方面，應(yīng)按管控有效、面向?qū)嵤┑脑瓌t，對(duì)下一層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行約束和指導(dǎo)，包括：對(duì)綠地和水域等約束性指標(biāo)的要求；對(duì)分類管控、均衡布局、風(fēng)貌控制、生態(tài)化建設(shè)修復(fù)的要求；藍(lán)線、綠線和涉水基礎(chǔ)設(shè)施黃線細(xì)化定線的控制要求。

分期實(shí)施與行動(dòng)計(jì)劃方面，應(yīng)結(jié)合總體規(guī)劃層面的分期實(shí)施要求和國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的時(shí)序安排，對(duì)藍(lán)綠空間的保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)的分期實(shí)施做出統(tǒng)籌安排，提出分期實(shí)施目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，明確分期約束性指標(biāo)和管控要求。對(duì)近期實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)做出統(tǒng)籌安排和行動(dòng)計(jì)劃，落實(shí)分年度計(jì)劃的空間布局。

應(yīng)圍繞規(guī)劃目標(biāo)和方案，強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制和措施進(jìn)行有針對(duì)性和可操作性的完善。主要包括對(duì)規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制、對(duì)下位規(guī)劃指導(dǎo)約束作用和相關(guān)規(guī)劃的銜接耦合機(jī)制、對(duì)支撐藍(lán)綠空間建設(shè)的政策工具及實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、考核和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的保障完善。

4.5 關(guān)于規(guī)劃的技術(shù)路線

規(guī)劃編制應(yīng)堅(jiān)持“兩先三高”的原則：1）突出藍(lán)綠空間系統(tǒng)在生態(tài)、游憩、景觀、文化、安全、防災(zāi)減災(zāi)等方面服務(wù)城市發(fā)展和市民生活需要的多元價(jià)值，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、安全優(yōu)先、高品質(zhì)生活、高質(zhì)量發(fā)展的原則；2）國(guó)土空間規(guī)劃是促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃編制應(yīng)有利于支撐“高水平治理”的原則。并以“兩先三高”為原則，結(jié)合規(guī)劃編制內(nèi)容構(gòu)建技術(shù)路線（圖3）。

2 城市發(fā)展區(qū)空間關(guān)系④Spatial relations of urban development zone ④

3 藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃編研的技術(shù)路線Technology route of blue-green space system planning machnism

5 展望和思考

藍(lán)綠空間系統(tǒng)規(guī)劃的編制是風(fēng)景園林行業(yè)發(fā)展面臨的新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。

其機(jī)遇的一面在于國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)生態(tài)文明、美麗中國(guó)的高度重視，已經(jīng)明確的規(guī)劃層次和技術(shù)要求以及“多規(guī)合一”、強(qiáng)化剛性管控和規(guī)劃傳導(dǎo)等方面的原則，有利于構(gòu)建內(nèi)外一體、系統(tǒng)融合、多元功能的藍(lán)綠空間系統(tǒng)。但同時(shí)也需要應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，在諸如現(xiàn)狀評(píng)估體系、多元規(guī)劃實(shí)踐的技術(shù)體系、藍(lán)綠空間系統(tǒng)的用地分類、規(guī)劃指標(biāo)體系、相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)、規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制、面向?qū)嵤┑恼弑Ｕ洗胧┑戎T多方面，開展深入研究探索和實(shí)踐積累。

致謝(Acknowledgements)：

感謝北京林業(yè)大學(xué)研究生張丹丹同學(xué)對(duì)本文文獻(xiàn)綜述部分的貢獻(xiàn)。

注釋(Notes)：

① 一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)功能控制區(qū)是指以中心城區(qū)為主體的、

應(yīng)進(jìn)一步編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的行政單元，屬于市縣規(guī)劃重點(diǎn)管控范圍；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是指為防止城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張和無序蔓延、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)、提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，劃定的一定時(shí)期內(nèi)可以進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)，重點(diǎn)完善城鎮(zhèn)功能的空間邊界；中心城區(qū)是指城市建設(shè)用地集中分布區(qū)及其相關(guān)控制區(qū)域，相關(guān)控制區(qū)域包括城市的新城、新區(qū)及各類開發(fā)區(qū)，組團(tuán)式城市的主城和副城等，不包括外圍獨(dú)立發(fā)展、零星散布的城鎮(zhèn)建成區(qū)。

② 《市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》（試行，送審稿，下文簡(jiǎn)稱《分類指南》）指出：城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)是為了滿足各類城鎮(zhèn)發(fā)展需求、優(yōu)化城鎮(zhèn)功能和空間布局為目的而劃定的區(qū)域，包括城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)和特別用途區(qū)。該分區(qū)的范圍原則上應(yīng)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍一致。

③ 《分類指南》指出：特別用途區(qū)是為了優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局與功能布局，保障城鎮(zhèn)生態(tài)功能與環(huán)境品質(zhì)、居民休閑游憩、設(shè)施安全與防護(hù)隔離，提升居民生活質(zhì)量等需要，劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)進(jìn)行管控的各類生態(tài)、人文景觀等開敞空間。特別用途區(qū)應(yīng)綜合考慮生態(tài)、文化保護(hù)與城鎮(zhèn)功能、形態(tài)完整性的要求，包括連通城鎮(zhèn)功能組團(tuán)的生態(tài)隔離廊道、城鎮(zhèn)內(nèi)部的核心生態(tài)要素等需要特殊保護(hù)與嚴(yán)格管控的區(qū)域。

④ 引自《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》（試行，征求意見稿）。

⑤ 《分類指南》指出：城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)可采用城市功能規(guī)劃分區(qū)方式對(duì)城市空間規(guī)劃布局進(jìn)行結(jié)構(gòu)性控制。提出的城市功能規(guī)劃分區(qū)包括居住生活區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、綠地休閑區(qū)等9種類型。

⑥ 《分類指南》在城市功能規(guī)劃分區(qū)中設(shè)置綠地休閑區(qū)一類，是“以公園綠地、廣場(chǎng)用地、濱水開放空間、防護(hù)綠地等為主要功能導(dǎo)向的區(qū)域”，是“規(guī)劃確定的城市中主要公共開放空間的總體結(jié)構(gòu)與布局”，保障市民日常公共活動(dòng)所需的綠地與廣場(chǎng)空間，滿足城市衛(wèi)生、隔離和安全防護(hù)等功能的需求。綠地休閑區(qū)內(nèi)采用“用途準(zhǔn)入+指標(biāo)控制”的方式進(jìn)行管理。安排好“點(diǎn)、線、面”結(jié)合的城市綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，為市民提供便捷可達(dá)、充足友好的游憩休閑空間，并確保相互干擾的功能區(qū)的防護(hù)隔離；對(duì)詳細(xì)規(guī)劃提出準(zhǔn)入的土地用途。

⑦ 用地分類規(guī)劃的基礎(chǔ)是用地分類。傳統(tǒng)基于城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)在新的國(guó)土空間規(guī)劃的土地用途分類中得以繼承和調(diào)整。本文提出的用地分類規(guī)劃是在功能主導(dǎo)、內(nèi)外統(tǒng)籌的原則基礎(chǔ)上，打破了原有以是否納入建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)為重要原則之一的分類方式的基礎(chǔ)上提出的，僅供參考。

圖表來源(Sources of Figures)：

圖1、3由作者自繪；圖2為筆者根據(jù)注釋④改繪。