生態(tài)文明建設(shè)背景下基層環(huán)保執(zhí)法的困境和對(duì)策探討

吳永紅

1.西南醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院，四川 瀘州 646000；

2.榮縣統(tǒng)計(jì)局，四川 榮縣 643100

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策指導(dǎo)下，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，發(fā)展成績舉世矚目。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入社會(huì)主義事業(yè)總體布局，黨的十九大提出進(jìn)入“新時(shí)代”、“新常態(tài)”，綠水青山就是金山銀山。新時(shí)代新常態(tài)下，調(diào)結(jié)構(gòu)促發(fā)展，改變粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式，在生態(tài)文明建設(shè)中尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)要留給后人一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的綠水青山。通過修訂《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度?；鶎诱沫h(huán)保執(zhí)法是依法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基石。基層環(huán)保執(zhí)法運(yùn)行有效，是構(gòu)建好全社會(huì)環(huán)保體系的重要環(huán)節(jié)。但在實(shí)際工作過程中，基層環(huán)保執(zhí)法面臨著諸多執(zhí)法困難問題。

一、基層環(huán)保執(zhí)法面臨的主要困境

當(dāng)前，在基層環(huán)保執(zhí)法中，存在有各種執(zhí)行困難，執(zhí)法方式、環(huán)境保護(hù)政策的科學(xué)性、基層群眾的配合度、執(zhí)法人員力量配備、經(jīng)費(fèi)保障等參差不齊，導(dǎo)致基層環(huán)保執(zhí)法面臨很多困境。

（一）環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)不足。由于利益觀念深植，執(zhí)法人員和社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)不足，主要表現(xiàn)在：一是執(zhí)法觀念落后。執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)不夠，停留在傳統(tǒng)中的執(zhí)法就是查處問題，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的淺在層面。把執(zhí)法與處罰等同，沒有達(dá)到執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)有的威懾力，在部分執(zhí)法人員眼里，執(zhí)法成了為自己為單位創(chuàng)收的工具。二是社會(huì)監(jiān)督不夠?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，信息公開和公眾參與度得到了有效提高，尤其是環(huán)境保護(hù)督查以來，環(huán)境治理得到明顯提升，生態(tài)環(huán)境也有了較大改變，但是部分地區(qū)環(huán)境污染問題反彈嚴(yán)重，執(zhí)法監(jiān)管不嚴(yán)，一旦督查結(jié)束，又恢復(fù)到以往的狀態(tài)，環(huán)境治理不可持續(xù)。環(huán)境執(zhí)法舉報(bào)途徑也未公開，導(dǎo)致公眾參與度不高，發(fā)現(xiàn)污染問題反映無門。

（二）環(huán)保法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)?；鶎迎h(huán)境保護(hù)政策多樣化，導(dǎo)致基層環(huán)保執(zhí)行和監(jiān)督均存在較大困難。一是基層環(huán)保政策制定走樣，考慮不周。個(gè)別地區(qū)政府規(guī)定，發(fā)現(xiàn)一個(gè)農(nóng)村燒火堆罰款2000元，對(duì)監(jiān)督不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)直接降職。在高壓政策下，政府在原本緊張的人力中，抽出多人參與巡查，5加2、白加黑的各地突擊檢查，強(qiáng)調(diào)罰款很少說服教育，工作方式簡單粗暴?；鶎迎h(huán)境保護(hù)政策落實(shí)困難，執(zhí)法效率低下，群眾怨聲載道。一些基層環(huán)保政策可操作性不高，漏洞較多，各種弊端就會(huì)涌現(xiàn)。二是權(quán)利監(jiān)督不夠。有些環(huán)保法規(guī)雖然有，但是執(zhí)行不到位，監(jiān)督不到位，效率評(píng)價(jià)跟不上，懲戒制度執(zhí)行不嚴(yán)，致使環(huán)境執(zhí)法缺乏提高效率的積極性，執(zhí)法者執(zhí)法不作為、慢作為、亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。再好的政策，缺少對(duì)權(quán)利的監(jiān)督，缺少制度的約束，在基層就會(huì)走樣變形，甚至成為權(quán)力尋租滋生腐敗的來源，賄賂執(zhí)法人員，對(duì)污染情況視而不見。在大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和利益驅(qū)使的背景下，在排污成本治理較高、排污風(fēng)險(xiǎn)較小的情況下，偷排亂排現(xiàn)象不可避免發(fā)生。

（三）基層環(huán)保執(zhí)法力量薄弱。從某R縣的情況來看，現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)局已經(jīng)改為省上垂直管理，機(jī)關(guān)12個(gè)編制，實(shí)有人員8人，執(zhí)法大隊(duì)19個(gè)編制，實(shí)有人員18人。基層環(huán)保局執(zhí)法人員編制非常有限，執(zhí)法人員做不到有效的覆蓋清理，經(jīng)常執(zhí)法清理完一處，剛撤離環(huán)境污染情況又立馬恢復(fù)，無充足的人員對(duì)污染進(jìn)行長期有效的監(jiān)管，不能有效的控制住污染源頭，使得環(huán)境執(zhí)法人員力不從心，對(duì)工作成效和成績期望降低，進(jìn)而產(chǎn)生懈怠心理。

（四）基層環(huán)保執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)不足。由于進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，雖然人員編制由省上垂直管理，但是經(jīng)費(fèi)來源依然要靠地方撥款。受制于地方政府的財(cái)政收支情況，多數(shù)基層環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)得不到切實(shí)保障，使謊報(bào)執(zhí)法陷入困境。環(huán)保執(zhí)法人員和執(zhí)法裝備受到經(jīng)費(fèi)的制約，在多數(shù)人眼里，環(huán)保部門就是罰款部門的代表，唯恐避之不及，對(duì)環(huán)保工作不予支持，工作開展難度大。部分地區(qū)環(huán)保裝備還不如中小學(xué)實(shí)驗(yàn)室，督查環(huán)境問題全靠眼耳鼻口，執(zhí)法裝備的落后，直接影響環(huán)保執(zhí)法對(duì)外形象。

（五）基層環(huán)保執(zhí)法受限地方政府干預(yù)。承擔(dān)環(huán)保執(zhí)法的基層環(huán)保局作為地方政府的職能部門，其人事權(quán)和財(cái)權(quán)均來源于地方政府，因此環(huán)保執(zhí)法必然帶有地方政府的意志，服從地方政府的利益，在經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)下行壓力的大趨勢下，地方政府對(duì)環(huán)保干預(yù)較多，執(zhí)法工作開展困難。污染企業(yè)多是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府本身資金困難，因此對(duì)納稅污染企業(yè)睜一只眼閉一只眼，甚至想辦法保護(hù)企業(yè)，地方環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)處于地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)法工作開展舉步維艱。

二、提升基層環(huán)保執(zhí)法力度的對(duì)策建議

針對(duì)以上問題，結(jié)合基層實(shí)際，環(huán)保工作必須從思想上增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)，強(qiáng)化人民當(dāng)家做主的監(jiān)督職責(zé)，暢通環(huán)保督查監(jiān)督渠道，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)保隊(duì)伍自身執(zhí)法能力建設(shè)，這樣才能為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

（一）增加政府和群眾的環(huán)保意識(shí)。環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在要求，是要人人提高思想認(rèn)識(shí)，將環(huán)境保護(hù)提高到一定的生存高度來。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳，營造良好的環(huán)保氛圍，增強(qiáng)群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提升群眾自主保護(hù)環(huán)境的主人翁意識(shí)和主人翁責(zé)任感，自覺維護(hù)生態(tài)環(huán)境，參與到環(huán)境保護(hù)全民動(dòng)員中去。環(huán)境保護(hù)不是某一個(gè)政府和部門的責(zé)任，整個(gè)社會(huì)和群眾都應(yīng)該負(fù)起責(zé)來，監(jiān)管部門更多的事后處理，要及時(shí)的發(fā)現(xiàn)并減少污染帶來的危害，需要全社會(huì)公眾共同參與形成合力，真正讓環(huán)保根植于人心。

（二）加強(qiáng)基層環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)是基層環(huán)保執(zhí)法的基礎(chǔ)，主要包括基層環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一是加強(qiáng)執(zhí)法人員的執(zhí)法能力培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。心系群眾，為人民謀福祉，是執(zhí)法人員必備的思想素質(zhì)要求。術(shù)業(yè)有專攻，環(huán)保執(zhí)法是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，落實(shí)到大氣污染、水體污染、固體污染的監(jiān)測上，只有專業(yè)知識(shí)過硬，才能及時(shí)處理污染現(xiàn)場，做好相應(yīng)的及時(shí)處理，避免污染發(fā)生后造成不可控的擴(kuò)散。其次，環(huán)保執(zhí)法的另外一個(gè)業(yè)務(wù)是預(yù)防污染的爆發(fā)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染苗頭，有效控制，做到事前早發(fā)現(xiàn)、早處理，減輕人民財(cái)產(chǎn)的損失。這些都要求環(huán)保執(zhí)法人員的執(zhí)法能力過硬，經(jīng)得住檢驗(yàn)。要用心培養(yǎng)出一批真正能干事，能為人民環(huán)境保護(hù)站好崗的環(huán)保隊(duì)伍。二是確?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法工作人員的經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)裝備，調(diào)動(dòng)執(zhí)法的積極性和執(zhí)法取證的科學(xué)性。在經(jīng)費(fèi)上要對(duì)于基層有一定的傾斜，困難地區(qū)要積極運(yùn)用現(xiàn)代科技產(chǎn)品，實(shí)行無人機(jī)偵察監(jiān)控、衛(wèi)星成像系統(tǒng)定位監(jiān)督等新型監(jiān)督手段，確保無死角的監(jiān)控環(huán)境污染情況。

（三）探索基層環(huán)保執(zhí)法新體制。一是探索實(shí)行垂直管理模式的環(huán)保執(zhí)法模式。通過獨(dú)立管理，讓環(huán)境執(zhí)法獨(dú)立出來，從人事權(quán)和財(cái)權(quán)上獨(dú)立管理，撇清與基層政府的利益交叉，更好的執(zhí)行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的職能。二是聯(lián)合開展執(zhí)法。在環(huán)境執(zhí)法人員和裝備跟不上的情況下，調(diào)動(dòng)公安、城管等部門人員參與共同執(zhí)法，同時(shí)調(diào)動(dòng)村、居委工作人員，形成聯(lián)合監(jiān)督，減輕執(zhí)法壓力，提高執(zhí)法效率。

總之，環(huán)保執(zhí)法問題，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的方方面面，要打破現(xiàn)有局面，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，就要堅(jiān)持黨的生態(tài)文明建設(shè)方針，落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏，共同建設(shè)擁有綠水青山的美麗中國。