地方立法后評(píng)估制度法治化*
——以《甘肅省防震減災(zāi)條例》立法后的評(píng)估為例

麻曉婧 呂郁昕 強(qiáng) 玫

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730030

一、地方立法后評(píng)估相關(guān)概念的界定

作為國(guó)家立法的執(zhí)行和補(bǔ)充，地方立法是指法定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)（如有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)、地方政府等）依照憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定，制定、修改、解釋或者廢止規(guī)范性法律文件的活動(dòng)。因此通過地方立法活動(dòng)產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件包括：地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、民族自治條例和單行條例。

關(guān)于立法后評(píng)估的概念，盡管學(xué)界眾說紛紜，但本質(zhì)上是一致的。立法實(shí)踐中，如《條例》立法后評(píng)估所依據(jù)的《甘肅省人大常委會(huì)地方性法規(guī)立法后評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《立法后評(píng)估辦法》）也對(duì)立法后評(píng)估的概念做了規(guī)定，各地的規(guī)定也是大同小異。本文認(rèn)為，地方立法后評(píng)估是指為了更好地實(shí)施、修改、完善地方性法規(guī)、規(guī)章等，在其頒布實(shí)施一段時(shí)間后由一定的主體對(duì)其文本質(zhì)量和實(shí)施效果通過一定程序，依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，得出的結(jié)果將為修繕和矯正相關(guān)立法提供指導(dǎo)、借鑒?；诖?，本文將對(duì)地方立法后評(píng)估制度的評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用三個(gè)必須要素進(jìn)行論述。

二、地方立法后評(píng)估主體的確定

由誰來負(fù)責(zé)地方立法后評(píng)估，是由構(gòu)建地方立法后評(píng)估制度時(shí)不同的價(jià)值取向決定的。目前學(xué)界存在不同的觀點(diǎn)：一種是誰制定，誰評(píng)估。立法實(shí)踐中通常的做法包括由地方人大常委會(huì)或者其法律工作委員會(huì)來?yè)?dān)任的、由人大的專門委員會(huì)來?yè)?dān)任的、由地方人民政府的法制部門來?yè)?dān)任的、上述主體與被評(píng)估的地方立法相關(guān)行政部門（執(zhí)行機(jī)關(guān)）分工負(fù)責(zé)的；持這一觀點(diǎn)的學(xué)者們認(rèn)為立法機(jī)關(guān)天然具備公信力和權(quán)威性，而地方立法的執(zhí)行機(jī)關(guān)掌握著地方立法實(shí)施情況的第一手資料，直接準(zhǔn)確。但是這種觀點(diǎn)無論從哪方面看，本質(zhì)上均屬于對(duì)地方立法的自查自評(píng)。從我國(guó)現(xiàn)行的立法體例來看，大部分地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案要么直接由地方人民政府法制部門起草，要么由地方立法相關(guān)行政部門（執(zhí)行機(jī)關(guān)）起草交地方政府法制部門審核。因此，無論是上述哪一個(gè)作為評(píng)估主體，都是有違正當(dāng)程序原則的，而且很容易產(chǎn)生“王婆賣瓜，自賣自夸”的嫌疑，不利于社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可。

而另一種觀點(diǎn)是由獨(dú)立的第三方作為地方立法后評(píng)估的主體。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，由于“其超然于法律法規(guī)制定與執(zhí)行的公共部門之外，與被評(píng)估的法律法規(guī)沒有密切的利益關(guān)系，可以在很大程度上保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正性。”②黨的十八屆四中全會(huì)提出“要完善立法體制，引入第三方評(píng)估，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”。放眼世界，引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為立法后評(píng)估的主體已是大勢(shì)所趨。綜上所述，由獨(dú)立的第三方擔(dān)任評(píng)估主體不僅適應(yīng)我國(guó)加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新和法治理念轉(zhuǎn)變的要求，更符合立法上的正當(dāng)程序，更具專業(yè)性、公正性、權(quán)威性，可動(dòng)員社會(huì)力量協(xié)同參與、公眾廣泛參與，易于為社會(huì)公眾所信服和接受。在具體的立法實(shí)踐中，可以采用由地方人大主導(dǎo)，聯(lián)合被評(píng)估的地方立法相關(guān)的行政部門（執(zhí)行機(jī)關(guān)）以立項(xiàng)招標(biāo)而委托獨(dú)立的第三方作為評(píng)估主體。

《條例》的立法后評(píng)估主體即是由這種獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來承擔(dān)的。2018年，甘肅省人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、甘肅省人大常委會(huì)教科文衛(wèi)工作委員會(huì)根據(jù)年度工作計(jì)劃，通過聯(lián)合甘肅省地震局委托第三方評(píng)估的方式開展了《條例》的立法后評(píng)估工作。恰逢《條例》頒布實(shí)施20周年，作為全國(guó)防震減災(zāi)領(lǐng)域內(nèi)第一部開展立法后評(píng)估的地方性法規(guī)，為2020年正在開展的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》立法后評(píng)估工作提供了積極的借鑒和參考。

三、地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建

地方立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是對(duì)地方立法文本質(zhì)量和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)評(píng)估主體所依據(jù)的準(zhǔn)繩或者規(guī)范，即可以直觀地反映被評(píng)估的地方立法自身質(zhì)量和實(shí)施效果的指標(biāo)。在地方立法實(shí)踐和學(xué)界，針對(duì)地方立法后評(píng)估所采用的標(biāo)準(zhǔn)基本一致。目前，各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間是處于同等地位還是存在先后順序沒有明確規(guī)定，立法實(shí)踐中大多未區(qū)分不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，各標(biāo)準(zhǔn)間處于同等地位。有學(xué)者認(rèn)為這將影響評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)適用的可操作性，他在研究立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)提出各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是不等價(jià)的，并且為各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分配了不同的分值。③還有學(xué)者根據(jù)評(píng)估工作的特點(diǎn)，提出將立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩類：一類是必評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，即每項(xiàng)地方立法后評(píng)估必須要采用的標(biāo)準(zhǔn)，包括合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性（規(guī)范性）；另一類是選評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)被評(píng)估地方立法的具體內(nèi)容和實(shí)際需要在必評(píng)標(biāo)準(zhǔn)上又額外增加的標(biāo)準(zhǔn)，不是每項(xiàng)地方立法后評(píng)估都需要進(jìn)行，比如社會(huì)認(rèn)同度、成本效益、可操作性等。《立法后評(píng)估辦法》中做了這樣的規(guī)定，地方性法規(guī)立法后評(píng)估的具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)第九條所規(guī)定的評(píng)估內(nèi)容，按照科學(xué)合理、定性與定量相結(jié)合的原則研究確定，可以在第九條中選擇一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)進(jìn)行。以《條例》的立法后評(píng)估為例來看評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建：

（一）合法性評(píng)估?！稐l例》符合上位法《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》等的規(guī)定，經(jīng)過對(duì)照分析，未發(fā)現(xiàn)與上位法相抵觸的情形；《條例》設(shè)置的各項(xiàng)制度與國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的立法精神、立法原則相符，未超越地方立法權(quán)限；符合國(guó)家現(xiàn)行防震減災(zāi)救災(zāi)的總體部署、要求和方針政策。

（二）合理性評(píng)估。《條例》涉及縣級(jí)以上人民政府職能32條，涉及地震部門職能26條，涉及相關(guān)部門職能18條。《條例》將上位法與甘肅實(shí)際相結(jié)合，各方面的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)配置比較合理平衡，制度創(chuàng)設(shè)及其他規(guī)定比較合理，設(shè)置的行政許可、行政處罰比較恰當(dāng)。特別是從政府、職能部門、社會(huì)公眾等各個(gè)層面細(xì)化規(guī)定了防震減災(zāi)工作，比較符合防震減災(zāi)工作的規(guī)律和甘肅防震減災(zāi)工作的實(shí)際。

（三）規(guī)范性評(píng)估（立法技術(shù)性）。《條例》采用了章節(jié)式結(jié)構(gòu)，法規(guī)名稱比較準(zhǔn)確，結(jié)構(gòu)編排比較合理，章節(jié)和條款項(xiàng)的次序安排符合立法技術(shù)規(guī)范，概念及語言表述比較簡(jiǎn)明、準(zhǔn)確。作為一部實(shí)施性的地方性法規(guī)，條文中基本不存在照抄照搬上位法的情形，章節(jié)與法規(guī)名稱相符，章節(jié)之間能夠?qū)?yīng)。行為模式與法律責(zé)任互相配套，違法行為均有相應(yīng)的處罰規(guī)定。整體架構(gòu)較為周延，邏輯性較強(qiáng)。

（四）協(xié)調(diào)性評(píng)估?！稐l例》與中國(guó)地震局部門規(guī)章以及甘肅省相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章內(nèi)容比較協(xié)調(diào)，立法技術(shù)統(tǒng)一，對(duì)于同一領(lǐng)域的規(guī)定協(xié)調(diào)一致，不存在相互沖突的情形。各種關(guān)系的調(diào)整符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，與現(xiàn)行防震減災(zāi)的工作方針和要求相契合?！稐l例》的相關(guān)配套制度比較完善，防震減災(zāi)法規(guī)體系建設(shè)較為完備。

（五）可操作性評(píng)估?！稐l例》突出了實(shí)用功能，較大程度地實(shí)現(xiàn)了立法的細(xì)化和具體化?！稐l例》共五十九條，除五條為原則和倡導(dǎo)性規(guī)定外，其余五十四條均為比較明晰、具體的實(shí)施性規(guī)定。如第五十四條關(guān)于違法后采取相應(yīng)補(bǔ)救措施的規(guī)定，增強(qiáng)了《條例》的可操作性。

（六）社會(huì)認(rèn)同度評(píng)估?！稐l例》規(guī)定的內(nèi)容比較切合實(shí)際，《條例》中總則、防震減災(zāi)規(guī)劃、地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)等八項(xiàng)主要內(nèi)容都得到了職能部門和公眾的認(rèn)可，尤其是防震減災(zāi)知識(shí)的宣傳普及，以及教育部門應(yīng)將防震減災(zāi)知識(shí)作為學(xué)生安全教育內(nèi)容的規(guī)定，體現(xiàn)了較強(qiáng)的群眾性、普及性和要求公眾自覺遵守的程度。

（七）實(shí)效性評(píng)估?！稐l例》在建立防震減災(zāi)工作體制機(jī)制，防御和減輕地震災(zāi)害、最大限度地保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，其規(guī)定的內(nèi)容基本上得到了社會(huì)各界的普遍遵守執(zhí)行，基本上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的立法目的和社會(huì)效益。

（八）其他方面評(píng)估?！稐l例》的結(jié)構(gòu)安排較為合理，各條款項(xiàng)設(shè)置比較明確、得當(dāng)，邏輯結(jié)構(gòu)比較清晰，標(biāo)點(diǎn)數(shù)字表述符合國(guó)家語言文字規(guī)范。如防震減災(zāi)規(guī)劃明確由地震部門和規(guī)劃部門共同編制，體現(xiàn)了地震部門在防震減災(zāi)日常管理工作中的主體作用；地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中規(guī)定了地震預(yù)報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度，確保了信息的真實(shí)可靠等。

綜上可以看出，《條例》立法后評(píng)估所采用的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，既有通行標(biāo)準(zhǔn)，又結(jié)合甘肅省的實(shí)際和防震減災(zāi)工作的需要，增加了可操作性、社會(huì)認(rèn)同度等標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于對(duì)成本效益標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估《條例》并未選擇。這樣有區(qū)別的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，就較為全面地反映出了《條例》的文本質(zhì)量和實(shí)施效果，具有較強(qiáng)的針對(duì)性、可操作性和地方特色。

總之，在構(gòu)建地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，除了要以通行的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)外，還要根據(jù)被評(píng)估的對(duì)象，評(píng)估的目的、意義等方面的不同，建立科學(xué)、開放、靈活、動(dòng)態(tài)的地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，因地、因時(shí)、因事制宜，才能使地方立法后評(píng)估更加全面、有針對(duì)性。

四、地方立法后評(píng)估結(jié)果的適用

立法后評(píng)估所形成的評(píng)估報(bào)告是評(píng)估主體對(duì)于地方立法自身質(zhì)量和實(shí)施效果的看法或者評(píng)價(jià)的載體，而立法后評(píng)估結(jié)果的適用，即是相關(guān)部門對(duì)于評(píng)估報(bào)告中提出的看法或者評(píng)價(jià)（問題和意見建議）所做出的回應(yīng)和反饋（是否采納、采納多少），這既是立法后評(píng)估能否取得成效的關(guān)鍵所在，也是立法后評(píng)估的最終意義。那么，立法后評(píng)估結(jié)果的效力究竟如何？怎樣適用才不會(huì)使立法后評(píng)估流于形式而發(fā)揮最終的效果呢？

有觀點(diǎn)認(rèn)為，立法后評(píng)估結(jié)果是地方立法制定機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)得到立法或者執(zhí)法方面信息反饋的重要方式，但其本身并不具備約束效力甚至是法律效力，立法后評(píng)估結(jié)果的適用應(yīng)當(dāng)是一種重要的立法事實(shí)性信息參考?！稐l例》立法后評(píng)估所依據(jù)的《立法后評(píng)估辦法》對(duì)于評(píng)估結(jié)果適用的規(guī)定正好與此觀點(diǎn)相吻合，“立法后評(píng)估報(bào)告提出的意見和建議應(yīng)當(dāng)作為修改、廢止法規(guī)，改進(jìn)執(zhí)法工作的重要依據(jù)。屬于立法方面的評(píng)估意見，由主任會(huì)議交省人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究處理；屬于執(zhí)法方面的評(píng)估意見，由常委會(huì)辦公廳轉(zhuǎn)交相關(guān)部門研究處理”。實(shí)踐中，立法后評(píng)估結(jié)果可以作為立法機(jī)關(guān)根據(jù)需要對(duì)地方立法進(jìn)行及時(shí)有效“立、改、廢”的重要參考依據(jù)和參考材料；對(duì)執(zhí)法中存在的問題，督促執(zhí)法機(jī)關(guān)按照評(píng)估結(jié)果提出的意見和建議，及時(shí)制訂整改落實(shí)方案，形成整改臺(tái)賬，完成整改任務(wù)，建立長(zhǎng)效機(jī)制；舉一反三，對(duì)從中反映出的立法工作中存在的通病，在今后立法中合理規(guī)避，取長(zhǎng)補(bǔ)短，達(dá)到改善和強(qiáng)化立法工作的最終目的。

注釋：

①《甘肅省防震減災(zāi)條例》由甘肅省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議于1998年9月28日通過施行；2011年，根據(jù)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)《條例》進(jìn)行了修訂.

②汪全勝，金玄武.論構(gòu)建我國(guó)獨(dú)立第三方的立法后評(píng)估制度［J］.西北師大學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009（09）：98.

③俞榮根.地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系研究［J］.中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（01）：46-47.俞榮根教授建議的標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重比例為：必要性10分、合法性10分、合理性25分、可操作性20分、地方特色25分、技術(shù)性10分.