WTO體制下我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策合規(guī)性研究

摘 要：新能源汽車作為新興產(chǎn)業(yè)，是打破傳統(tǒng)化石能源壟斷地位的重要領(lǐng)域，世界多國政府紛紛出臺(tái)補(bǔ)貼政策予以扶持，由此導(dǎo)致的國際貿(mào)易爭端也屢見不鮮。本文將以我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼為視角，分析在WTO制度視角下分析我國補(bǔ)貼存在的問題以及如何完善制度的建議。

關(guān)鍵詞：新能源;WTO;補(bǔ)貼

DOI：10.12249/j.issn.1005-4669.2020.27.164

近年來，全球化石能源市場波動(dòng)異常，能源短缺，價(jià)格上漲，世界各國也越來越關(guān)注氣候變化的問題。在此背景下，新能源由于其清潔、污染低、可再生等特性越來越受到關(guān)注。我國在作為新能源汽車產(chǎn)業(yè)大國，在此方面扶持不可謂不大，但由于對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼所可能形成的違反WTO貿(mào)易制度問題，也已經(jīng)成為關(guān)注焦點(diǎn)。

1 我國對(duì)新能源汽車補(bǔ)貼政策的主要內(nèi)容

我國從2009年開始密集推出新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，并采取中央與地方政府并行的模式進(jìn)行實(shí)施。

一方面由中央政府根據(jù)各法規(guī)和政策文件對(duì)符合補(bǔ)貼條件的生產(chǎn)者、消費(fèi)者提供直接的財(cái)政支持。主要有三個(gè)方面：一是財(cái)政部、科技部于2009年聯(lián)合制定《關(guān)于開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)工作的通知》，將北京、遼寧等地列為試點(diǎn)城市，對(duì)購買新能源汽車推廣使用單位給予資金補(bǔ)助。二是由央行發(fā)布文件，為新能源汽車產(chǎn)業(yè)優(yōu)化信貸管理制度和業(yè)務(wù)流程，加大配套金融服務(wù)和扶持力度，為符合條件的新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)設(shè)立金融公司和發(fā)行金融債券制定激勵(lì)政策。三是科技部、財(cái)政部、工信部和發(fā)改委共同制定《關(guān)于開展私人購買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》，通過先行向企業(yè)撥付財(cái)政補(bǔ)貼的方式，為新能源汽車購買者提供間接性補(bǔ)貼。另一方面，各地方政府在本轄區(qū)內(nèi)實(shí)行符合中央指導(dǎo)性文件規(guī)定的新能源汽車產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。具體補(bǔ)貼手段包括對(duì)汽車生產(chǎn)企業(yè)和發(fā)電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供財(cái)政補(bǔ)貼或稅收減免，為新能源汽車相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金補(bǔ)助等。

2 我國新能源汽車補(bǔ)貼政策的合法性分析

根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（《SCM》協(xié)議）第1條規(guī)定：“補(bǔ)貼”是指成員方的政府或者公共機(jī)構(gòu)向某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)給予財(cái)政上的捐助或?qū)ζ鋬r(jià)格上或收入上的支持，結(jié)果直接或間接地增加了從其領(lǐng)土范圍內(nèi)輸出某項(xiàng)產(chǎn)品或減少向其領(lǐng)土范圍內(nèi)輸入某項(xiàng)產(chǎn)品，或者由此損害了其他成員方的合法利益的政府行為或措

施[1]。其中，補(bǔ)貼可分為三種類型：可訴補(bǔ)貼、不可訴補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼。不可訴補(bǔ)貼制度由于未繼續(xù)簽訂協(xié)議，已于2001年起失效。根據(jù)《SCM協(xié)議》第5條的規(guī)定，除《WTO農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》對(duì)農(nóng)產(chǎn)品所保留的補(bǔ)貼外，任何成員國不得因?qū)嵤┰搮f(xié)議所約束的補(bǔ)貼而對(duì)其他成員國造成不利影響，否則即構(gòu)成可申訴補(bǔ)貼。而禁止性補(bǔ)貼又稱為“紅燈補(bǔ)貼”，根據(jù)《SCM協(xié)議》第3條可分為出口補(bǔ)貼與進(jìn)口替代補(bǔ)貼兩種類型：出口補(bǔ)貼指成員國在法律或事實(shí)上以出口實(shí)績作為唯一或多種條件之一而提供的補(bǔ)貼;進(jìn)口替代補(bǔ)貼是將進(jìn)口產(chǎn)品中國內(nèi)成分作為唯一或多個(gè)條件之一所提供的補(bǔ)貼，指成員國通過非常規(guī)的手段對(duì)進(jìn)入本領(lǐng)域內(nèi)的商品施加一定的限制措施，以破壞其他國家同類商品與本土商品之間的公平競爭局面，進(jìn)而為本國產(chǎn)品創(chuàng)造有利優(yōu)勢和條件。

2.1 可能被認(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼

根據(jù)《SCM協(xié)議》規(guī)定，禁止性補(bǔ)貼將自動(dòng)視為具有專向性，這表明只要成員國能夠證明有禁止性補(bǔ)貼行為存在，DSB（爭端解決機(jī)構(gòu)即WTO總理事會(huì)）就從法律上推定其利益因此遭受損害，這將大大減輕申訴國在反補(bǔ)貼訴訟中的舉證責(zé)任，因此在WTO以往案例中申訴國關(guān)于禁止性補(bǔ)貼的控訴更為常見。此前我國遭受指控的反補(bǔ)貼調(diào)查和指控中，很多就是讓申訴國以出口補(bǔ)貼或進(jìn)口替代補(bǔ)貼為由申訴構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。當(dāng)前我國新能源汽車補(bǔ)貼政策雖極力避免禁止性補(bǔ)貼，但仍存在可能構(gòu)成此類補(bǔ)貼的行為，如央行對(duì)新能源汽車企業(yè)出口給予信貸優(yōu)惠，同時(shí)地方政府在提供新能源汽車補(bǔ)貼時(shí)也存在著地方保護(hù)現(xiàn)象，包括要求生產(chǎn)企業(yè)在本地設(shè)廠、僅向滿足條件的本地區(qū)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠、資助資金等，極有可能被其他國家認(rèn)定為是對(duì)其本國產(chǎn)品進(jìn)入的限制而構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。

2.2 可能被認(rèn)定為可訴補(bǔ)貼

可訴補(bǔ)貼相較于禁止性補(bǔ)貼的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更為復(fù)雜，要求申訴方在證明補(bǔ)貼行為滿足一般性構(gòu)成要件和專向性的同時(shí)，還需證明該行為對(duì)申訴國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的利益損害。目前我國絕大多數(shù)新能源補(bǔ)貼行為都屬于《SCM協(xié)議》定義的補(bǔ)貼行為，只是此類補(bǔ)貼是否受到規(guī)制的重點(diǎn)在于是否具有專向性和造成對(duì)其他國家的不利影響。對(duì)于專向性問題，由于我國中央政府所實(shí)施的新能源汽車補(bǔ)貼政策大多明確規(guī)定適用于國家文件中規(guī)定的新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)，各地方更存在著向特定轄區(qū)、特定企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼的情況，很可能被認(rèn)為具有法律或事實(shí)上的專向性。因此，未來我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼行為遭受可訴補(bǔ)貼指控的可能性仍然存在。

3 完善我國新能源補(bǔ)貼制度的建議

3.1 擴(kuò)大補(bǔ)貼主體的范圍

目前，我國的新能源汽車產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼主體只包括了兩類：政府和一定范圍的公共機(jī)構(gòu)，而在世界貿(mào)易組織體制下，補(bǔ)貼的主體包括了政府授權(quán)的私營機(jī)構(gòu)[2]。目前，我國的國有銀行正在朝著市場化道路發(fā)展，與其僅僅把我國國內(nèi)的補(bǔ)貼主體限定為政府和公共機(jī)構(gòu)，倒不如和世界貿(mào)易組織接軌，把包括商業(yè)銀行在內(nèi)的私營機(jī)構(gòu)納入補(bǔ)貼主體的范圍[3]。一方面可以減少成為反補(bǔ)貼審查對(duì)象的概率，另一方面也可以擴(kuò)大補(bǔ)貼渠道，為新能源汽車產(chǎn)業(yè)的資本募集擴(kuò)大渠道。所以，把私營機(jī)構(gòu)納入新能源汽車補(bǔ)貼的主體之內(nèi)是我國政策制定的一個(gè)方向，其對(duì)我國新能源汽車發(fā)展有著積極地作用。

3.2 轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼的類型

當(dāng)前我國法律法規(guī)和相關(guān)政策文件中所規(guī)定的新能源汽車補(bǔ)貼政策主要集中在生產(chǎn)和出口貿(mào)易環(huán)節(jié)，很容易被認(rèn)定為屬于禁止性或?qū)Ｏ蛐匝a(bǔ)貼而招致反補(bǔ)貼之訴。以較早發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)并實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶持政策的作為參照，該國從上世紀(jì)就開始實(shí)施上游補(bǔ)貼、間接補(bǔ)貼以避免《SCM協(xié)議》所禁止的補(bǔ)貼行為，其形式包括向企業(yè)提供成本補(bǔ)貼、從稅收環(huán)節(jié)向相關(guān)企業(yè)提供優(yōu)惠等。還可以加大競爭性補(bǔ)貼的力度，使得獲取補(bǔ)貼的資格是自動(dòng)的，凡是符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)均可申請(qǐng)補(bǔ)貼，并通過競爭程序以達(dá)到具體的補(bǔ)貼發(fā)放要求和標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，政府沒有在法律法規(guī)層面規(guī)定補(bǔ)貼將被限制在一定的企業(yè)或區(qū)域，便降低了被專家組或上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定為具備法律的專向性的可能性，也排除了事實(shí)上的專向性及地理上的專向性。

3.3 嚴(yán)格對(duì)地方補(bǔ)貼政策的監(jiān)管

我國現(xiàn)階段對(duì)新能源汽車實(shí)施補(bǔ)貼的方式為中央、地方兩軌制，這種方式比較大的弊端就是地方政府容易由于“地方保護(hù)”傾向而違反《SCM協(xié)議》。因此我國應(yīng)建立完善地方新能源汽車補(bǔ)貼行為監(jiān)管制度，不斷完善地方財(cái)政監(jiān)管體系，從而使中央政府對(duì)地方新能源汽車補(bǔ)貼政策的制定和實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督和規(guī)范。與此同時(shí)，提高地方政府的合規(guī)性意識(shí)也是解決地方新能源汽車補(bǔ)貼政策爭議的關(guān)鍵所在，只有這樣才能從根本上使中央和地方補(bǔ)貼政策結(jié)合統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

劉青（1985-），女，漢族，河南漯河人，碩士，中共漯河市委黨校講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。