談食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀與發(fā)展

食品安全關(guān)系到廣大群眾的身體健康和生命安全。我國(guó)政府高度重視食品安全問題，近年來不斷從法律法規(guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面強(qiáng)化食品安全監(jiān)管工作。2015年，國(guó)家修訂出臺(tái)了新的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，對(duì)食品安全給出了明確的定義：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”同時(shí)，在第三條中明確提出，在食品安全工作中要實(shí)行“社會(huì)共治”的監(jiān)督管理制度。面對(duì)當(dāng)前食品安全形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜的客觀實(shí)際，如何有效地評(píng)價(jià)食品安全監(jiān)管效果，進(jìn)而提升食品安全監(jiān)管水平已然成為政界和學(xué)界廣泛關(guān)注的話題。

中國(guó)現(xiàn)有兩億多農(nóng)民從事種植養(yǎng)殖行業(yè)，農(nóng)戶違法成本低，監(jiān)管難度極大。全國(guó)每年消耗32萬噸農(nóng)藥、6000萬噸化肥和250萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致化學(xué)污染成為當(dāng)前食品安全的最大風(fēng)險(xiǎn)。2015年，中國(guó)規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入 11.34萬億元，占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上。盡管已成為國(guó)內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱，與發(fā)達(dá)國(guó)家集中生產(chǎn)和有序流通的食品供應(yīng)體系相比，中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信意識(shí)和守法意識(shí)淡薄。

食品安全監(jiān)管的問題

食品安全法律體系不健全。盡管我國(guó)已經(jīng)制定了比較完善的法律法規(guī)，但在地方實(shí)施時(shí)仍然存在差異，導(dǎo)致了很多不法商家打擦邊球，走在法律的邊緣。此外，新版《食品安全法》內(nèi)容復(fù)雜，難以理解，難以實(shí)施，雖然法律上的許多漏洞已經(jīng)被消除，但是，近年來轉(zhuǎn)基因技術(shù)和納米技術(shù)等高新技術(shù)不僅擴(kuò)大了食品市場(chǎng)，還引發(fā)了更多的問題，食品安全管理的步伐跟不上食品市場(chǎng)的發(fā)展。

多部門聯(lián)合監(jiān)管，責(zé)任推諉，監(jiān)管真空。政府多個(gè)部門的共同監(jiān)督最終導(dǎo)致監(jiān)管真空地帶。各級(jí)地方部門按照各級(jí)直接部門的要求，將食品安全行業(yè)整體分類為監(jiān)管類。該監(jiān)管模式涵蓋了食品供應(yīng)鏈的一切方面，但長(zhǎng)期分割的管理模式導(dǎo)致了部門的責(zé)任重復(fù)，各部門會(huì)忽略一些地方，形成監(jiān)管盲區(qū)。當(dāng)問題發(fā)生時(shí)，各級(jí)監(jiān)管部門互相推諉，中央政府機(jī)關(guān)很難調(diào)查監(jiān)管部門的管理責(zé)任。例如，在三鹿奶粉事件中，患有“腎結(jié)石”的孩子在 2008 年首次被發(fā)現(xiàn)。父母報(bào)告說，他們的孩子曾長(zhǎng)期食用三鹿集團(tuán)生產(chǎn)的嬰兒奶粉，他們?cè)?7 月中旬收到孩子的檢查報(bào)告，并送往衛(wèi)生部。此后，生病孩子的數(shù)量逐漸增加到 14 名。但市場(chǎng)上仍發(fā)現(xiàn)奶粉在銷售，奶粉生產(chǎn)中也未發(fā)現(xiàn)問題，說明奶粉生產(chǎn)和銷售過程存在嚴(yán)重脫節(jié)。乳業(yè)的生產(chǎn)歸屬于畜牧業(yè)，食品安全監(jiān)督方面由質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后由工商局主管。在管理過程中，食品安全監(jiān)督又存在質(zhì)量監(jiān)督和衛(wèi)生監(jiān)督兩方面，從而導(dǎo)致了管理混亂。

監(jiān)管技術(shù)水平落后。我國(guó)的檢測(cè)技術(shù)水平較低，在技術(shù)和設(shè)備層面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。再加上缺乏熟練的檢疫人員，幾乎所有的檢測(cè)機(jī)構(gòu)只能進(jìn)行日常性的檢測(cè)項(xiàng)目，缺乏更多的項(xiàng)目技術(shù)和硬件條件，有時(shí)在檢測(cè)期間，工作人員只能從表面判斷，特定參數(shù)和食品的詳細(xì)情況無法檢測(cè)出來。一方面，隨著我國(guó)市場(chǎng)食品種類的增加，新開發(fā)的檢測(cè)方法沒有被廣泛用于實(shí)際的檢測(cè)工作，政府的資金分配不足，設(shè)備的落后也導(dǎo)致了相關(guān)部門的檢測(cè)效率下降。另一方面，我國(guó)政府職員缺乏合理的食品安全規(guī)劃，其對(duì)工作不負(fù)責(zé)任。

完善食品安全監(jiān)管體系的思考

食品安全問題成因的復(fù)雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監(jiān)管外，企業(yè)自治、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費(fèi)者參與、司法裁判同樣是糾正市場(chǎng)失靈進(jìn)而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理現(xiàn)代化要改變過去政府一家“單打獨(dú)斗”的格局，重構(gòu)監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體和消費(fèi)者等主體的角色和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當(dāng)這種關(guān)系用法律、政策等制度形式固定下來時(shí)，就成為食品安全治理體系。

而要將食品安全監(jiān)管嵌入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局中，亟須一個(gè)高層次、綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌食品領(lǐng)域監(jiān)管政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策，協(xié)調(diào)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展、質(zhì)量安全等目標(biāo)。

建立健全食品安全法制度。在2015年修訂的《食品安全法》中，加強(qiáng)了食品安全所有方面的法律規(guī)范，逐步加強(qiáng)了對(duì)犯罪者的懲罰力度。但是，政府內(nèi)橫向和縱向的改革還不夠?，F(xiàn)階段，以《中華人民共和國(guó)食品安全法》為核心，其他相關(guān)法規(guī)均是基于部門的具體目的和責(zé)任。在實(shí)際實(shí)施的過程中，部門的管理者缺乏與其他部門在橫向上的交互。調(diào)查食品安全問題時(shí)，出現(xiàn)懲處標(biāo)準(zhǔn)和措施不一致的情況，這樣容易引起法律糾紛和部門之間的矛盾。因此，在完成我國(guó)食品安全監(jiān)督法制度的過程中，必須考慮到各個(gè)部門的責(zé)任，加強(qiáng)部門和部門之間的交流，有效地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的團(tuán)結(jié)和協(xié)調(diào)。

有效完善食品安全質(zhì)量檢測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度機(jī)制。①加強(qiáng)食品質(zhì)量檢驗(yàn)體系建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)企業(yè)自查和中介機(jī)構(gòu)檢查。充分利用各部門和地方建立的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，在各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)中央和地方機(jī)構(gòu)之間的有效合作關(guān)系。針對(duì)目前業(yè)務(wù)部門實(shí)際情況，負(fù)責(zé)食品安全相關(guān)部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)需要管理和提升相關(guān)部門的檢測(cè)技術(shù)，將優(yōu)勢(shì)繼續(xù)保持，彌補(bǔ)存在的缺陷，部門之間分工明確，不斷加強(qiáng)體系建設(shè)。實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)化，質(zhì)量檢驗(yàn)員負(fù)責(zé)從食品生產(chǎn)到種植開展安全檢查和監(jiān)督工作，并建立田間產(chǎn)品的檔案管理制度，還負(fù)責(zé)建立村莊和城鎮(zhèn)植物保護(hù)人員和質(zhì)量檢查員制度。②建立各類農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)站。加強(qiáng)規(guī)范倉儲(chǔ)、銷售、使用等合格產(chǎn)品準(zhǔn)出口體系建設(shè)，建立有效的食品出口批發(fā)和零售市場(chǎng)監(jiān)管準(zhǔn)入體系，加強(qiáng)供給側(cè)食品質(zhì)量安全監(jiān)管力度。

加強(qiáng)食品安全監(jiān)管治理隊(duì)伍建設(shè)。強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)和強(qiáng)大監(jiān)管互為支撐。中國(guó)食品藥品監(jiān)管人員編制長(zhǎng)期在10萬人左右，而各類有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體則數(shù)以百萬計(jì)，監(jiān)管人員和監(jiān)管對(duì)象比例嚴(yán)重失衡。

我國(guó)食品安全監(jiān)督機(jī)制不完善，部分原因是監(jiān)督職能分配得不合理，同時(shí)也反映出目前食品行業(yè)缺乏專業(yè)的監(jiān)管體系，健全的食品安全意識(shí)和生產(chǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)體系，以及有效的評(píng)價(jià)體系和懲罰制度以及職業(yè)道德和責(zé)任感。為改善食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，政府應(yīng)加強(qiáng)食品安全監(jiān)督的質(zhì)量和能力：①定期培訓(xùn)執(zhí)法人員，加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍組織，增加對(duì)食品安全監(jiān)督部門不良行為的懲罰條例，使其從法律層面嚴(yán)格規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化。②定期對(duì)管理監(jiān)管人員食品安全相關(guān)的知識(shí)和能力進(jìn)行考核，公布政府機(jī)關(guān)人員的道德和職業(yè)素質(zhì)的考核結(jié)果，使政府的內(nèi)部管理系統(tǒng)更加開放和透明。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，人們對(duì)食品安全問題也越來越重視。為了保障我國(guó)的食品安全，保證食品消費(fèi)市場(chǎng)的安全性和穩(wěn)定性，我國(guó)已初步建立了食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。然而，在當(dāng)前我國(guó)食品質(zhì)量和安全監(jiān)督過程中仍存在一些問題有待解決。因此，應(yīng)該努力完善我國(guó)食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，加強(qiáng)食品質(zhì)量安全監(jiān)管，提高執(zhí)法人員和公眾的食品質(zhì)量，才能保證我國(guó)食品質(zhì)量安全，不斷完善和優(yōu)化我國(guó)食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。

作者簡(jiǎn)介：邵政 ，碩士，研究方向：法理學(xué)。