后小康時(shí)代農(nóng)村反貧困治理的制度體系建設(shè)：特征、行動(dòng)金字塔和模塊

王榮黨

摘要：2020年以后中國的反貧困工作的重心將轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，如何有效建立解決后小康時(shí)代相對(duì)貧困的長效機(jī)制，做好反貧困制度的頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。研究發(fā)現(xiàn)：相對(duì)性、流動(dòng)性、伴生性、層次性、高移化和動(dòng)態(tài)性是后小康時(shí)代的中國農(nóng)村反貧困的六個(gè)新特征。基于人類發(fā)展理論，從國際組織對(duì)基本需求的界定和標(biāo)準(zhǔn)中，能挖掘和提煉出一份“基本生活水平清單”;未來反貧困的推進(jìn)邏輯不是線性的，而是一個(gè)“反貧困行動(dòng)金字塔模型”：由“生存背包、發(fā)展背包和能力背包”三層組成，每次所放下的“背包”就是反貧困的實(shí)現(xiàn)目標(biāo);后小康時(shí)代的反貧困戰(zhàn)略應(yīng)該分兩步走：第一步的反貧困目標(biāo)指向是解決貧困人群的“發(fā)展背包”，預(yù)計(jì)10年，第二步的反貧困目標(biāo)指向是解決貧困人群體面生活的“能力背包”，預(yù)計(jì)5年。后小康時(shí)代的反貧困治理的制度體系設(shè)計(jì)雛形為問題導(dǎo)向式的閉環(huán)“6W反貧困制度模塊”：以貧困識(shí)別制度為邏輯起點(diǎn)，依次推向主體制度、資金投入制度、維度制度、評(píng)估制度，收官于國際產(chǎn)出制度，從而進(jìn)一步完善和優(yōu)化中國農(nóng)村反貧困的治理體系。

關(guān)鍵詞：反貧困治理;制度體系;后小康時(shí)代;金字塔模型

中圖分類號(hào)：F061.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0257-5833（2020） 11-0041-13

一、引言

自黨的第十八次全國代表大會(huì)以來中國采取超常規(guī)的舉措，以前所未有的力度推進(jìn)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)，農(nóng)村貧困人口顯著減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降，解決區(qū)域性整體貧困邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，創(chuàng)造了中國減貧史上的最好成績。2019年10月11日，國務(wù)院扶貧辦在習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要論述理論研討會(huì)上介紹說，預(yù)計(jì)到年底，全國95%左右現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口將實(shí)現(xiàn)脫貧，90%以上的貧困縣將實(shí)現(xiàn)摘帽。這樣2020年如期實(shí)現(xiàn)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)基本沒有懸念。同時(shí)我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，這種脫貧僅是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口的脫貧，也就是說消除的僅是農(nóng)村的絕對(duì)貧困，但并沒有從農(nóng)村或者說全社會(huì)層面徹底根除貧困現(xiàn)象和終結(jié)貧困事實(shí)，保證貧困不會(huì)再發(fā)生。可以這樣說，它僅是完成了中國農(nóng)村扶貧初級(jí)階段的目標(biāo)。那么在2020年以后如何鞏固現(xiàn)有精準(zhǔn)脫貧成效，建立持續(xù)的反貧困動(dòng)力機(jī)制就成了國家層面待研究的重大課題。從而，反貧困制度體系也就成了破解這一現(xiàn)實(shí)問題當(dāng)中的重大問題。

二、后小康時(shí)代反貧困的新特征

“后小康時(shí)代”一詞使用是近十年的事，屈指可數(shù)的學(xué)者和學(xué)術(shù)期刊使用了這個(gè)詞：分別是從住房、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、體面社會(huì)、老區(qū)振興發(fā)展和精神貧困等層面探索的。研究“后小康時(shí)代”的貧困問題早見于張翼在“當(dāng)前中國精準(zhǔn)扶貧工作存在的主要問題及改進(jìn)措施”一文。爾后顧友仁在《‘后小康時(shí)代中國農(nóng)民科技素質(zhì)的現(xiàn)狀及其對(duì)策》中明確對(duì)“后小康時(shí)代”的時(shí)限進(jìn)行了界定，他說“后小康時(shí)代”，是指從21世紀(jì)初中國進(jìn)入小康社會(huì)到基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史時(shí)期。本文使用這一概念但將時(shí)限修訂為：從2021年至2035年中國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化這段時(shí)間。把握這一階段的貧困有哪些特征是制定反貧困戰(zhàn)略和政策及行動(dòng)的基礎(chǔ)。

（一）相對(duì)性

相對(duì)貧困將成為后小康時(shí)代貧困的主要形式和首要特征。隨著2020年中國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性勝利，絕對(duì)貧困從農(nóng)村整體性消除，但反貧困（扶貧）工作并沒有結(jié)束，貧困也不是銷聲匿跡了，而只是完成了農(nóng)村反貧困的第一步，可以說僅是跨入后小康時(shí)代反貧困的初級(jí)階段。也就是說2020年后消除了絕對(duì)貧困，并不等于終結(jié)了貧困，另一種貧困隨之凸顯，后小康時(shí)代的中國將面臨著比“精準(zhǔn)脫貧”“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”更艱巨的任務(wù)——相對(duì)貧困。因?yàn)樨毨莿?dòng)態(tài)的，是人類發(fā)展中的伴隨物，是發(fā)展不足和需求滿足匱乏的表現(xiàn)，它是發(fā)展過程和發(fā)展結(jié)果的一種比較劣勢(shì)，更是發(fā)展不充分的直接產(chǎn)物，這種貧困在一個(gè)國家或社會(huì)更為普遍，也更為持久。其相對(duì)性體現(xiàn)在時(shí)間和空間上，也體現(xiàn)在參考子群，更反映在“基本需求物”的差異上。

（二）流動(dòng)性

后小康時(shí)代將有大量貧困人口從農(nóng)村流向城市，即農(nóng)村貧困城市化，出現(xiàn)“戶在人不在”的農(nóng)村貧困新現(xiàn)象;與此同時(shí)，城市新貧困人口因城市擴(kuò)展農(nóng)民失地、企業(yè)破產(chǎn)職工下崗、商業(yè)競爭的失敗、住房價(jià)格選擇等因素正在從城市中心流向城市郊區(qū)，即出現(xiàn)城市貧困邊緣化現(xiàn)象。這樣，兩支貧困人群的流動(dòng)形成雙向反向流動(dòng)的不均等形態(tài)（圖1）。另外，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，進(jìn)入城鎮(zhèn)成為后小康時(shí)代眾多中青年人的重要選擇，但由于多種資本的差距，農(nóng)村的貧困同時(shí)向城市流動(dòng)，他們中的一部分也可能成為城市新貧困的產(chǎn)生源。因此，流動(dòng)著的貧困將成為中國后小康時(shí)代貧困的最獨(dú)特的特征。即過去的貧困是自然稟賦差距為主累積的空間或區(qū)域的靜態(tài)貧困，未來的貧困更多的是人力資本匱乏和體面就業(yè)機(jī)會(huì)不足引致的動(dòng)態(tài)能力貧困。

（三）伴生性

這種伴生性是多樣和普遍的。具體表現(xiàn)為：后小康時(shí)代初期，現(xiàn)有少數(shù)深度貧困地區(qū)，特別是“三區(qū)三州”的貧困已經(jīng)得到根本性的根治，但這些地區(qū)的貧困依然是全國貧困當(dāng)中的“拖底”狀態(tài)，這些地區(qū)的低重心貧困與大多數(shù)地區(qū)的相對(duì)貧困同時(shí)存在;貧困人口與大量富裕人口共存;農(nóng)村貧困“寄居”在城市與城市貧困人“去中心化”向城郊結(jié)合部的農(nóng)村流動(dòng)并存。貧困分布的連片、帶狀和區(qū)域性顯著下降，呈現(xiàn)出“單點(diǎn)多發(fā)”狀態(tài)，如同一塊莊稼地生長著不同的植物，貧困人口就像一顆顆伴生的矮小植物。

（四）層次性

后小康時(shí)代是貧困人口從量的銳減到質(zhì)的轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵階段，所謂質(zhì)的轉(zhuǎn)化就是貧困的發(fā)生凸顯出結(jié)構(gòu)性屬性，這種結(jié)構(gòu)性屬性表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是貧困階層化，各階層都有貧困產(chǎn)生的可能，都存在貧困現(xiàn)象。這個(gè)時(shí)期，階層性貧困成為貧困的主要存在方式。工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、軍人和干部等不同階層均有貧困人口，但貧困的面、貧困的深度和貧困的強(qiáng)度在各階層中表現(xiàn)是有顯著差異的。二是貧困多樣化。貧困呈現(xiàn)出多種新的表現(xiàn)方式：如教育貧困、知識(shí)貧困、健康貧困、就業(yè)貧困、精神貧困、資本貧困、能力貧困、機(jī)會(huì)貧困、權(quán)力貧困等，在各階層表現(xiàn)是完全不一樣的，階層內(nèi)有階梯性，階層間有交叉性。三是貧困群體多元化。這種“新貧困”現(xiàn)象涉及兒童、青少年、老人、單親家庭、失業(yè)者、移民等群體，貧困由過去的“二元”（城市+農(nóng)村）結(jié)構(gòu)向多元化方向發(fā)展也是今后中國面臨的突出社會(huì)現(xiàn)象。四是貧困脆弱性增強(qiáng)。一方面是剛剛脫貧的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口因貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，有一小部分很快又可能跌入了新的貧困陷阱，形成累積性貧困;另一方面是伴隨貧困標(biāo)準(zhǔn)的分階段逐步提高形成大量的相對(duì)貧困，兩者疊加了脆弱性。

（五）高移化

貧困的需求高移化：由吃穿等“硬需求”的滿足到教育、健康等精神層面的“軟需求”逐漸提升，物質(zhì)性貧困降低為低階段貧困，精神性貧困上升為高階段貧困的主要形式，且貧困隨需求的提升發(fā)生位移，即由生存型貧困向發(fā)展型貧困轉(zhuǎn)變。貧困人口需求的本質(zhì)特征由“謀生”變成“謀業(yè)”，以促進(jìn)個(gè)體發(fā)展為主要特征的需求上升為貧困群體的主體需求：在農(nóng)村建檔立卡戶的持續(xù)升級(jí)的專項(xiàng)技能培訓(xùn)、規(guī)?；吞厣a(chǎn)業(yè)前端培訓(xùn)、新型城鎮(zhèn)化中低端新型服務(wù)業(yè)培訓(xùn)成為熱點(diǎn);在城市促進(jìn)體面就業(yè)的技能掌握和提升、現(xiàn)代新型服務(wù)業(yè)、職業(yè)遷移技能的培訓(xùn)成為重點(diǎn)。

（六）動(dòng)態(tài)性

貧困無論從時(shí)間、空間，還是從內(nèi)容角度看都是動(dòng)態(tài)的。在后小康時(shí)代這一特點(diǎn)更為明顯：表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)村過去一部分不是貧困戶的變成了新貧困戶，二是農(nóng)村已經(jīng)脫貧的人口，但其收入分布就在現(xiàn)行貧困線周圍，十分脆弱，一個(gè)小的沖擊又可能再次跌入貧困的境地;三是城市新貧困人口的再生。三重疊加，其總趨勢(shì)是貧困會(huì)隨著時(shí)間和空間發(fā)生轉(zhuǎn)換，由傳統(tǒng)的區(qū)域和個(gè)體自身發(fā)展不充分的模塊化變成個(gè)體發(fā)展的空間、機(jī)會(huì)和結(jié)構(gòu)不平衡的零星化分布。

三、后小康時(shí)代的反貧困行動(dòng)模型

后小康時(shí)代的反貧困應(yīng)該從什么地方切入和加力？筆者認(rèn)為，應(yīng)該從現(xiàn)有貧困人口需求的滿足程度剖析開始，哪些基本需求已經(jīng)滿足了，哪些基本需求滿足的程度還不夠，哪些基本需求還缺失？這些基本需求應(yīng)該置于人類發(fā)展理論背景下來思考和設(shè)計(jì)。所以，從國際組織對(duì)基本需求的界定和標(biāo)準(zhǔn)中，去挖掘和提煉人類共同的“基本需求物”不失為一種更為科學(xué)和可行的方法。

（一）國際組織的基本需求標(biāo)準(zhǔn)

由此表可以看出，其核心要素基本接近，特別是前四個(gè)要素：食物、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生，只是在排列的優(yōu)先順序上有所差別，其實(shí)排列的順序就代表了需求的重要程度。食物或者營養(yǎng)的需求天然地排到了第一位，即作為窮人——生存是第一需要;教育在聯(lián)合國和世界銀行看來是第二需求，世界銀行還對(duì)教育目標(biāo)做了精準(zhǔn)的定位，即必須完成初等教育。醫(yī)療、衛(wèi)生或者說是健康的需求幾乎均衡地排在第三或第四位;對(duì)能力的需求的內(nèi)容和指向是有差別的，聯(lián)合國提倡促進(jìn)個(gè)人潛能的充分發(fā)揮，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行則側(cè)重個(gè)人的參與權(quán)，更強(qiáng)調(diào)個(gè)人體面生活能力的提高。

（二）基本生活水平清單

在現(xiàn)代社會(huì)里，無論是專家、公眾、政府還是國際組織盡管在生活水平的理解上有較大的爭議，但在最基本的生活需求方面還是比較容易達(dá)成一致意見的。從表1中就可以勾勒出這樣一份最低基本生活水平（生存的基本需求）清單：食物、衣著、住房、健康、教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)和體面生活能力。這些是貧困人群生存不可或缺的，是“基本需求物”籃子。

（三）反貧困行動(dòng)的金字塔模型

后小康時(shí)代反貧困籃子中“基本需求物”之間的關(guān)系不是處在同一平面水平上的，而是有先后順序和層級(jí)及交叉性的，即在反貧困維度上會(huì)存在優(yōu)先級(jí)，最貼近生存的項(xiàng)目最優(yōu)先。先后順序代表了“基本需求物”的滿足程度和反貧困的進(jìn)程，層次和交叉程度代表了反貧困的水平和所處的階梯。筆者受彼得·戴曼迪斯，史蒂芬·科特勒在《富足：改變?nèi)祟愇磥淼乃拇罅α俊分刑岢龅摹案蛔憬鹱炙钡膯l(fā)。在此基礎(chǔ)上重新設(shè)計(jì)和構(gòu)建了一個(gè)“反貧困行動(dòng)金字塔模型”（圖2）。

圖2與馬斯洛的需求層次理論的金字塔相比稍顯扁平型，這個(gè)行動(dòng)金字塔分為三層：最底層由食物、衣著、住房、水（衛(wèi)生設(shè)施）、能源（通訊）等維系基本生存問題的七件東西構(gòu)成，我們可以把它稱之為“生存背包”，這是反貧困的第一階段目標(biāo)，重在解決生存問題。中間層為必備的教育機(jī)會(huì)、健康的身體和付得起費(fèi)的醫(yī)療保健，這三件東西是提高窮人生活質(zhì)量和促進(jìn)持續(xù)脫貧的催化劑，可以稱之為“發(fā)展背包”。最高層則是社會(huì)保險(xiǎn)和體面生活能力。有一份免遭跌入貧困的社會(huì)保險(xiǎn)和走入社會(huì)體面生活的能力是反貧困的終極目標(biāo)，也代表了徹底阻斷貧困的能力表征，我們稱之為“能力背包”。處于每個(gè)層面的中間那個(gè)三角形：即住房、健康和社會(huì)保險(xiǎn)分別是該層的核心構(gòu)件，失去它該層的貧困將更為嚴(yán)重或加劇，試想在農(nóng)村如果沒有一間能遮風(fēng)避雨的住房無疑是地地道道的極端貧困，沒有健康即使是接受了好的教育和享有基本的醫(yī)療保障也會(huì)可能因病致貧。從而也界定了反貧困的歷程應(yīng)該分為以上三個(gè)階梯，每個(gè)階梯的實(shí)現(xiàn)不是整齊劃一的，而是在橫向上有先行后續(xù)，在縱向上有交叉融合，在層次和構(gòu)件上也有交叉。如江蘇、浙江等發(fā)達(dá)地方的農(nóng)村按照現(xiàn)行農(nóng)村貧困人口標(biāo)準(zhǔn)，在2015年已經(jīng)沒有貧困人口，但相對(duì)貧困是存在的，可以說反貧困整體已經(jīng)進(jìn)入了第三階梯，且醫(yī)療保障條件也還有待進(jìn)一步提升，中部地區(qū)的湖北和江西省一部分已經(jīng)進(jìn)入反貧困第二階梯，但衛(wèi)生設(shè)施和能源供給保障程度還不高，還未徹底脫貧。

據(jù)中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，2016年江西省貧困地區(qū)用電作為主要能源的僅占5.7%，使用罐裝液化氣的占20.8%，還在使用煤炭的占11.3%，依然還有60.2%的農(nóng)戶必須使用柴草作為飲用能源（圖3）;從衛(wèi)生設(shè)施看，用上水沖式廁所的占三分之二，使用上衛(wèi)生廁所僅占9.8%，還有三分之一的農(nóng)戶在使用普通旱廁，更有2.3%的農(nóng)戶無廁所可用（圖4）。從交通設(shè)施看，即使是貧困農(nóng)村交通條件改善較快的湖北省，所有自然村進(jìn)村主干道硬化的比例在2016年已經(jīng)達(dá)到97.8%，但能夠便利乘坐公共汽車農(nóng)戶的比例也只占72.9%，可以說交通還未脫貧。

1.生存背包：食物、衣著、住房、水（衛(wèi)生設(shè)施）、能源（通訊）。反貧困的第一步意味著必須首先解決貧困人口單純的生理需要，即必須提供足夠的食物、衣著、水，可永久居住的房子，簡單的衛(wèi)生設(shè)施，滿足生活之用的能源，能夠與外部世界保持聯(lián)系的通訊工具。食物、水和衛(wèi)生設(shè)施是聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）當(dāng)中重要的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。截至2013年底，中國率先在減貧領(lǐng)域完成了預(yù)定目標(biāo)，并提前完成饑餓人口減半、普及初級(jí)教育、消除中小學(xué)教育性別歧視、降低五歲以下兒童死亡率、防控結(jié)核病和瘧疾、提供安全飲用水和基本環(huán)衛(wèi)設(shè)施的人口比例降低一半等七個(gè)發(fā)展指標(biāo)，為世界的千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了重大貢獻(xiàn)，但中國的反貧困歷程依然任重道遠(yuǎn)，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)依然非常艱巨。僅以農(nóng)村飲用水為例，2016年農(nóng)村貧困地區(qū)飲水有困難的農(nóng)戶比重超過一成，為12.1%，其中單次取水往返時(shí)間超過半小時(shí)的農(nóng)戶占2.3%;存在間斷或定時(shí)供水的農(nóng)戶占4.7%;一年中連續(xù)缺水時(shí)間超過15天的農(nóng)戶占5.1%，農(nóng)村貧困地區(qū)使用管道供水的農(nóng)戶比重為67.4%，使用經(jīng)過凈化處理自來水的農(nóng)戶比重僅為40.8%。因此，喝上干凈方便的飲用水依然是貧困農(nóng)戶的一大期盼。

信息社會(huì)對(duì)于中國農(nóng)村貧困人口來說，就是再窮也得有一部功能簡單的手機(jī)，以保持跟外面的聯(lián)系，不至于落伍，并創(chuàng)造多種機(jī)會(huì)和緩解生活壓力?，F(xiàn)在許多貧困人口手里都有一部手機(jī)，但家里卻沒有干凈衛(wèi)生的廁所可用。能源是反貧困中重要的制勝法寶，許多貧困地區(qū)的婦女和小孩每天大半的時(shí)間花在生活燃料上，如果清潔實(shí)惠的能源得以解決，那就可以將貧困地區(qū)的很多婦女和兒童從繁重的燃料事務(wù)中解脫出來，并提供了多種生活手段，使她們可以做更多要做的工作。

2.發(fā)展背包：教育、健康和醫(yī)療保健。一旦貧困人口的基本生存需要得以解決，反貧困行動(dòng)就進(jìn)入到金字塔的第二階梯，著重解決教育、健康和醫(yī)療保健。這三者放在同一層次，是因?yàn)樗鼤?huì)給農(nóng)村反貧困帶來雙重紅利：短期內(nèi)它們會(huì)顯著提高貧困人口的生活水準(zhǔn)，長期內(nèi)則構(gòu)成貧困人口邁上一條自我發(fā)展通往富裕道路上的三個(gè)加油站。教育能使貧困人口增加體面就業(yè)幾率并使其更加專業(yè)化地工作，正如聯(lián)合國教科文組織于2017年在《通過普及小學(xué)和中等教育來減少全球貧困》報(bào)告中指出的“如果所有成年人完成中學(xué)學(xué)業(yè)，全球貧困率將下降一半以上”;健康是一切事業(yè)的保證，它能阻斷因病致貧的可能，對(duì)貧困的影響是絕對(duì)性和無條件性;醫(yī)療保健能夠保護(hù)和增進(jìn)人體健康、防治疾病，使持續(xù)反貧困有了保障。這三結(jié)合在一起形成“三重奏”，能夠鋪墊出后小康時(shí)代貧困人口自我發(fā)展的堅(jiān)實(shí)之路。

3.能力背包：社會(huì)保險(xiǎn)和體面生活的能力。降低貧困脆弱性是持續(xù)反貧困取得預(yù)期成果的關(guān)鍵因素，讓貧困人口購買社會(huì)保險(xiǎn)就是一種降低個(gè)體貧困脆弱性的重要方法。據(jù)最近一份農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示：截至2016年年底，農(nóng)村常住貧困人口中只有八成的人參加了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中有10.1%的人沒有購買任何養(yǎng)老保險(xiǎn)。讓每一個(gè)貧困人口有一份社會(huì)保險(xiǎn)，是貧困人口不再陡然跌入貧困的安全繩和基本保障，走上體面生活之路才是反貧困的終極目標(biāo)。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹绑w面生活”的界定是米勒提出的：“存在著對(duì)人類而言什么可以算作是最低限度的體面生活的共享的社會(huì)規(guī)范，通過援引這些規(guī)范，我們就能把那些防止人們滑落到這種最低限度之下的東西定義為需要”。按照這個(gè)定義，一個(gè)社會(huì)的最低保障物就是能夠滿足人們過上體面生活所必需的那些條件。但體面生活究竟應(yīng)該包括哪些維度的對(duì)象物一直較為模糊。通俗的解釋體面生活就是在出行、交往、就業(yè)等方面享有選擇性機(jī)會(huì)，即我窮，但我自信，受人尊重，可以快樂生活。王習(xí)勝的觀點(diǎn)可以給我們提供一定的指向：“體面”的生活不僅是物質(zhì)富裕、心理自尊的私人生活，也是道德合宜、相互尊重的公共生活。

在2017年9月第72屆聯(lián)合國大會(huì)把主題定為“聚焦人民：為在可持續(xù)的星球上所有人的和平與體面生活而努力”，從而把“體面生活”作為全人類追求的目標(biāo)。有一份體面的工作才能夠過上體面的生活。所以，不難理解在2030年可持續(xù)發(fā)展議程中的目標(biāo)8是：體面工作和經(jīng)濟(jì)增長。

這樣在每一個(gè)背包里，清楚地顯示了反貧困“需求物”之間的重要性、強(qiáng)烈程度及滿足的順序，所放下的背包就說明反貧困甩掉了此層級(jí)的貧困包袱，進(jìn)入下一層次和水平的反貧困。它深刻揭示了反貧困行動(dòng)邏輯的先后性和遞進(jìn)性及交叉性，從而系統(tǒng)和全面地解釋了后小康時(shí)代反貧困的行動(dòng)邏輯和政策方向。

四、后小康時(shí)代的反貧困制度體系設(shè)計(jì)

總結(jié)中國近四十年的反貧困歷程，特別是實(shí)施精準(zhǔn)脫貧，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)。后小康時(shí)代的反貧困制度設(shè)計(jì)不應(yīng)該是一個(gè)單獨(dú)的制度而應(yīng)該是一個(gè)完整的制度體系，形成首尾相連，前后互相促進(jìn)的閉環(huán)體系。這個(gè)體系應(yīng)該在如何科學(xué)識(shí)別貧困、強(qiáng)化反貧困主體、穩(wěn)定資金供給渠道、精準(zhǔn)反貧困的維度、改進(jìn)評(píng)估方式、提煉反貧困國際知識(shí)和技能等方面做出明確、精準(zhǔn)和系統(tǒng)地回答，從而形成“6W反貧困制度體系”（圖5），以進(jìn)一步完善和優(yōu)化反貧困的治理體系。

（一）貧困識(shí)別制度模塊

識(shí)別貧困是反貧困的前提，如何建立一個(gè)有效的動(dòng)態(tài)的貧困識(shí)別系統(tǒng)是后小康時(shí)代反貧困的基礎(chǔ)工程。后小康時(shí)代以相對(duì)貧困為主要形式的反貧困，應(yīng)該徹底根除現(xiàn)有農(nóng)村絕對(duì)貧困識(shí)別中的三大頑疾：第一，“擴(kuò)貧”——由于識(shí)別和監(jiān)督手段單一，使一些非貧困戶“混進(jìn)”了建檔立卡戶中，存在擴(kuò)大貧困戶數(shù)量與比重的問題;第二，“擠貧”——貧困戶確認(rèn)的非理性行為和裙帶關(guān)系干擾，有關(guān)系戶擠占貧困戶的現(xiàn)象;第三，“返貧”——脫貧評(píng)估、監(jiān)測(cè)和管理信息的滯后性和靜態(tài)化，使得有些雖然已經(jīng)脫貧但不幸又返貧的貧困戶，卻沒有重新動(dòng)態(tài)地納入扶貧對(duì)象，成為“編外貧困人口”。同時(shí)要修正以“人均純收入”單一指標(biāo)為最終判定是否納入貧困人口的終極標(biāo)準(zhǔn)的粗糙做法，用多維貧困的理念，使用多種技術(shù)識(shí)別手段，采用復(fù)合多種數(shù)據(jù)的綜合識(shí)別機(jī)制，建立以家庭為原點(diǎn)、村為單元，“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)+村民評(píng)議+大數(shù)據(jù)”的綜合識(shí)別體系。

（二）反貧困主體制度模塊

中國大規(guī)模反貧困的階段性成功，深刻地證明無論是過去、現(xiàn)在、還是將來，中國要全面根除貧困，必須繼續(xù)實(shí)施以政府為主導(dǎo)的元治理方式。這是由社會(huì)主義本質(zhì)屬性決定的，政府的主導(dǎo)作用是其他任何經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)團(tuán)體不可替代的。以人民為中心的施政理念體現(xiàn)的就是為人民服務(wù)的宗旨，習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出“解決人民最迫切、最急需、最重要的需求是我們黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，人民的需求毫無疑問地包括了社會(huì)最底層的貧困人口的需求。中國的反貧困是政府主導(dǎo)下奔向共同富裕和民族復(fù)興的集體行動(dòng)。因此，無論過去，現(xiàn)在還是將來，中國的反貧困偉大斗爭，只能且必須由政府主導(dǎo)。

總結(jié)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，沒有貧困農(nóng)戶主動(dòng)扛起扶貧重?fù)?dān)，全程參與的扶貧和脫貧注定會(huì)培養(yǎng)懶漢，產(chǎn)生貧困道德風(fēng)險(xiǎn)，扭曲了扶貧政策，挫傷多元扶貧的積極性。變被動(dòng)扶貧為主動(dòng)脫貧，才能有效解決貧困治理。筆者認(rèn)為，反貧困和脫貧的主體永遠(yuǎn)是貧困者，是貧困人口需要“扶”，更是貧困人口需要“脫掉”貧困帽，外在力量更不能代替貧困人口自身的創(chuàng)業(yè)精神和責(zé)任。

在強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性作用同時(shí)，也不能忽視社會(huì)、市場、社區(qū)在反貧困過程中的重要作用。市場組織在資源配置效率、社會(huì)組織在提高反貧困精準(zhǔn)度、社區(qū)在優(yōu)化資源銜接和縮短反貧困距離等方面擁有不可替代的優(yōu)勢(shì)，他們的參與能夠較好地彌補(bǔ)政府扶貧缺陷，助推更加精準(zhǔn)地實(shí)施貧困治理，也更能形成扶貧開發(fā)合力?？梢?，從國內(nèi)看反貧困主體至少應(yīng)包括政府、貧困人口、市場、社會(huì)、社區(qū)。

經(jīng)濟(jì)的全球化弱化了國家間的時(shí)空界限，反貧困已經(jīng)成為一個(gè)兼具經(jīng)濟(jì)性與政治性的人類事件，國際反貧困成功經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的借鑒，也成為一國反貧困的重要外部反貧困資源，因而，國際合作也是反貧困不可忽視的外部主體。

這樣反貧困主體是內(nèi)部主體和外部主體組成的互動(dòng)載體（圖6）。最內(nèi)層是內(nèi)生主體，以貧困人口為圓心的反貧困作用對(duì)象層，體現(xiàn)了以人為中心的可持續(xù)發(fā)展的核心理念。外面兩層是外部主體，由第二層主導(dǎo)主體和第三層外助主體構(gòu)成。中國的反貧困是政府主動(dòng)的集體行動(dòng)，必須堅(jiān)定不移的繼續(xù)發(fā)揮政府在反貧困中作為政策和資金供給的主導(dǎo)作用;社會(huì)、市場、單位、社區(qū)、NGO、國際組織六者構(gòu)成外助主體，他們是反貧困的外部力量，通過政府的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，將扶貧資源有效地聚集和作用于中心的貧困人口。前三者社會(huì)、市場、單位的扶貧模式和機(jī)制在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中已經(jīng)發(fā)揮了顯著效應(yīng)，后小康時(shí)代的反貧困要進(jìn)一步構(gòu)建和完善社區(qū)、NGO、國際組織三支外部反貧困力量的通達(dá)形式和實(shí)施路徑。這樣從內(nèi)到外，外面兩層的所有力量都集中和作用于中心的貧困人口。形成了“一中心多主體協(xié)同推進(jìn)”的反貧困主體結(jié)構(gòu)模型和動(dòng)力機(jī)制，有效推進(jìn)后小康時(shí)代的反貧困進(jìn)程。

（三）資金投入制度模塊

反貧困主體的同心圓結(jié)構(gòu)模式?jīng)Q定了反貧困資金的高效運(yùn)行路徑和作用方向是一個(gè)從外向內(nèi)的漏斗圖。社會(huì)、市場、單位、社區(qū)、NGO、國際組織等多元主體籌集的資金，通過強(qiáng)有力的政府這個(gè)管道進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)劃、優(yōu)化投向、凝成合力有序加速投向反貧困的內(nèi)生主體——貧困人口，體現(xiàn)社會(huì)主義國家集體合力反貧困的意志。因政府是連接內(nèi)生主體和外助主體的中間橋梁，從而也就構(gòu)成農(nóng)村反貧困資金價(jià)值鏈體系的主軸，更是反貧困資金的最大供給者。貧困人口是自有資金的創(chuàng)造者和多元反貧困資金的終極使用者（圖7）。這樣內(nèi)生、主導(dǎo)和外助三類主體籌集的資金連成一體，投在一個(gè)點(diǎn)上——貧困人口，從而有效解決反貧困來源資金分散、投向和分配各吹各打的形態(tài)，顯著提升反貧困資金的投入產(chǎn)出效益。

（四）反貧困的維度模塊

由“反貧困行動(dòng)金字塔模型”可知，任何一地的反貧困進(jìn)程不是平衡推進(jìn)的，它們?cè)跁r(shí)間、空間和反貧困的內(nèi)容維度上是有差異的。隨著2020年中國農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性勝利，“生存背包”里的七大件基本解決，這個(gè)背包大部分地區(qū)可能放下，整體面上都會(huì)挎上“發(fā)展背包”。從而也昭示，后小康時(shí)代的反貧困戰(zhàn)略應(yīng)該分兩步走：第一步的反貧困目標(biāo)指向是解決發(fā)展問題（預(yù)計(jì)10年），第二步的反貧困目標(biāo)指向是解決體面生活的能力問題（預(yù)計(jì)5年）。這樣后小康時(shí)代的反貧困維度選擇應(yīng)該從“發(fā)展背包”的構(gòu)件來確立，從而教育、健康和醫(yī)療保健這個(gè)“發(fā)展背包”中的三大構(gòu)建就成了后小康時(shí)代第一步（前十年）反貧困的三大維度，一切反貧困的政策、資金、項(xiàng)目等資源要素都要集中指向這三個(gè)維度。

美國著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)教授和作家Ruby K.Payne在《一個(gè)理解貧困的框架》一書中提出“在沒有完善一個(gè)國家的教育系統(tǒng)和就業(yè)市場之前，一切反貧困的政策都難以收到完善的效果”，其核心結(jié)論是，貧困人口的脫貧往往是通過人力資本的積累實(shí)現(xiàn)的，這一觀點(diǎn)被眾多國際組織和機(jī)構(gòu)所采納。所以開啟“發(fā)展背包”的第一個(gè)指向物就是教育。后小康時(shí)代的教育扶貧應(yīng)該牢牢抓住貧困人群中的兩種人——孩子和中年人，采取“強(qiáng)基礎(chǔ)、增技能”的教育扶貧策略，實(shí)現(xiàn)貧困人群中屬于基礎(chǔ)教育范圍的貧困人口普及高中教育，在中青年貧困人口建立以增進(jìn)成人體面就業(yè)為目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)為中心的前端培訓(xùn)。這次新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，被世界衛(wèi)生組織列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，讓國人對(duì)健康的關(guān)注提到了喉嚨口。疫情過后，在完善和重構(gòu)國家公共健康體系的同時(shí)，應(yīng)把貧困人群的健康和醫(yī)療保健作為脆弱群體優(yōu)先考慮，并重點(diǎn)從以下五個(gè)方面切入：第一，培養(yǎng)貧困人口健康的生活理念，做到健康飲食;第二，建立針對(duì)貧困人群的公共健康“預(yù)防為主、治療為輔”的健康教育和普及體系;第三，加大鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，同時(shí)建立和優(yōu)化貧困人口鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)流動(dòng)醫(yī)療站，實(shí)施以貧困自然村為基點(diǎn)的“一日一村巡診”制度;第四，規(guī)范改造和提升村級(jí)衛(wèi)生室，充實(shí)全科醫(yī)生;第五，適當(dāng)提高建檔立卡戶基本醫(yī)療、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助的水平，降低再次跌入貧困陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）反貧困評(píng)估制度模塊

精準(zhǔn)扶貧是為了精準(zhǔn)脫貧，精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵是習(xí)總書記指出的解決好“如何退”的問題。只有實(shí)行嚴(yán)格評(píng)估，按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收、才能建立有效的退出機(jī)制。即破解“如何退”的關(guān)鍵又在于“如何評(píng)”。反貧困績效考核實(shí)施第三方評(píng)估機(jī)制是非常必要和恰當(dāng)?shù)模彩鞘澜玢y行等國際組織通行的做法。但中國農(nóng)村現(xiàn)在推行的第三方評(píng)估，在評(píng)價(jià)的內(nèi)容、評(píng)估的技術(shù)和評(píng)估團(tuán)隊(duì)上還有缺陷，因?yàn)槠渲饕蝿?wù)是驗(yàn)證是否屬于貧困戶和是否達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)，僅局限于經(jīng)濟(jì)目標(biāo);調(diào)查對(duì)象僅限于貧困家庭和人口;使用的技術(shù)手段是入戶調(diào)查，總體上屬于一種驗(yàn)證性評(píng)估。沒有涉及非貧困人口的感受和態(tài)度、資金來源主體和扶貧監(jiān)管部門的認(rèn)識(shí)、基層扶貧力量的看法、扶貧項(xiàng)目帶來的環(huán)境與社會(huì)影響等方面的因素，就很難為后續(xù)反貧困政策、規(guī)劃、項(xiàng)目、乃至工程的修訂和調(diào)整提供充分的建設(shè)性信息。為此，后小康時(shí)代的評(píng)估應(yīng)著力解決四個(gè)問題：誰來評(píng)、用什么工具評(píng)、建立什么樣的評(píng)估體系、如何有序退出？

近年來國際上評(píng)估發(fā)展項(xiàng)目和監(jiān)管政策影響的嶄新工具——社會(huì)影響評(píng)估能夠全面彌補(bǔ)現(xiàn)行扶貧評(píng)估方法的缺憾，并適應(yīng)現(xiàn)代評(píng)估學(xué)發(fā)展的三個(gè)趨勢(shì)：由過程評(píng)估到側(cè)重結(jié)果評(píng)估;由注重投入產(chǎn)出到側(cè)重結(jié)果影響;由考核環(huán)境效益到側(cè)重社會(huì)影響評(píng)估。它還彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估、技術(shù)評(píng)估、環(huán)境評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害評(píng)估等工具的重要缺陷，在評(píng)估內(nèi)容上將要進(jìn)行的重大行動(dòng)（如工程、大型活動(dòng)、出臺(tái)的政策）對(duì)社會(huì)將會(huì)形成什么樣的影響，人們對(duì)這些重大行動(dòng)會(huì)做出什么反應(yīng)等問題納入評(píng)估視野。社會(huì)影響評(píng)估在本質(zhì)上更關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的福利，避免弱勢(shì)群體比其他群體更多地承受由不同發(fā)展而產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)面影響。這與反貧困的對(duì)象和目標(biāo)有極高的吻合度。鑒于中國農(nóng)村的反貧困是有時(shí)間和目標(biāo)雙重約束的偉大民生工程，建議將其引入后小康時(shí)代反貧困評(píng)估中，建立兼具前瞻導(dǎo)向、過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，從“前攝→狀態(tài)→反映”三段式有中國特色反貧困績效的社會(huì)影響評(píng)估體系，服務(wù)于后小康時(shí)代的反貧困評(píng)估，促進(jìn)貧困家庭和人口的有序退出。

前攝評(píng)估是一種事前評(píng)估，重在預(yù)判反貧困政策和行動(dòng)等可能發(fā)生的社會(huì)影響;狀態(tài)（過程）評(píng)估是一種中期評(píng)估，欲在監(jiān)測(cè)反貧困規(guī)劃、資金、項(xiàng)目和工程等行動(dòng)是否按計(jì)劃實(shí)施，速度和結(jié)果是否符合預(yù)期，以便修正和調(diào)整后續(xù)計(jì)劃;反應(yīng)性（結(jié)果）評(píng)估是一種最終評(píng)估，重在監(jiān)測(cè)反貧困政策目標(biāo)和結(jié)果的實(shí)現(xiàn)度，特別是貧困家庭和人口的脫貧率，為新的反貧困政策的策劃與優(yōu)化提供堅(jiān)實(shí)的信息。評(píng)估導(dǎo)向和時(shí)點(diǎn)的選擇對(duì)發(fā)展的決策和結(jié)果有著很大的影響，理想的社會(huì)影響評(píng)估過程應(yīng)該是前攝性的而不是反應(yīng)性的。

（六）反貧困知識(shí)和技術(shù)的國際產(chǎn)出制度模塊

中國對(duì)全球反貧困事業(yè)的貢獻(xiàn)，可以從聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議2019年發(fā)表的研究報(bào)告中的一句話得到較為權(quán)威的評(píng)價(jià)：“如果不把中國計(jì)算在內(nèi)，全球貧困人口不但沒有減少，反而在增加”。世界銀行前行長金墉認(rèn)為，中國扶貧事業(yè)是“人類歷史上最偉大的事件之一”。美國庫恩基金會(huì)主席羅伯特·庫恩則指出：“未來的歷史學(xué)家在撰寫我們這個(gè)時(shí)代的編年史時(shí)，其中一個(gè)特寫章節(jié)很可能就是中國的精準(zhǔn)扶貧?！边@三個(gè)不同層面的評(píng)價(jià)清楚地表明，中國已無可爭議地成為全球反貧困的一面旗幟。中國為什么行？全球關(guān)注反貧困事業(yè)的人們都不約而同地發(fā)出了這樣的疑問，并希望從中探尋到答案，以及時(shí)有效地為國際反貧困事業(yè)貢獻(xiàn)新的知識(shí)和技術(shù)。

作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，中國有能力也有必要回應(yīng)這個(gè)重大國際期盼。筆者認(rèn)為這個(gè)國際產(chǎn)出體系應(yīng)該聚焦以下內(nèi)容：一是從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角系統(tǒng)總結(jié)中國農(nóng)村40年來的反貧困理論體系，形成有中國特色的貧困經(jīng)濟(jì)學(xué);二是與世界銀行等國際機(jī)構(gòu)合作，了解國際反貧困知識(shí)和技術(shù)需求的重點(diǎn)、認(rèn)識(shí)方式和接受模式;三是做好頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，以中國國際扶貧中心為平臺(tái)，構(gòu)建一個(gè)“政府引領(lǐng)、國際參與、智庫推動(dòng)、社會(huì)參與”的輸出機(jī)制;四是打造“國際反貧困治理體系和治理能力”旗艦論壇，每年定期召開國際學(xué)術(shù)會(huì)議;五是與‘一帶一路戰(zhàn)略相融合，重點(diǎn)推進(jìn)的沿線國家反貧困知識(shí)和技能的提升;六是發(fā)揮國家主流媒體主渠道傳播的同時(shí)，充分鼓勵(lì)中資駐外企業(yè)、民間組織和社會(huì)團(tuán)體等對(duì)中國微觀減貧經(jīng)驗(yàn)與智慧的靈活傳播。

五、關(guān)鍵結(jié)論與待研指向

（一）關(guān)鍵結(jié)論

貧困治理是國家治理的構(gòu)成元素，本研究聚焦反貧困治理的制度體系，以后小康時(shí)代為時(shí)間起點(diǎn)，通過研判后小康時(shí)代的反貧困新特征，基于人類發(fā)展理論視角，以國際組織的基本需求標(biāo)準(zhǔn)，提煉反貧困的推進(jìn)維度和“基本需求物”，最后設(shè)計(jì)與其配套的制度體系，從而得出如下關(guān)鍵結(jié)論：

1.相對(duì)性、流動(dòng)性和伴生性是后小康時(shí)代的反貧困眾多新特征中的核心特征，其他特征都從中衍生。相對(duì)性是后小康時(shí)代貧困的主要形式和首要特征，其相對(duì)性在時(shí)間、空間、參考子群和“基本需求物”上均是體現(xiàn)場;流動(dòng)著的貧困將成為中國后小康時(shí)代貧困最獨(dú)特的特征，其流向是農(nóng)村和城市間雙向反方向不均等的流動(dòng)形態(tài);“單點(diǎn)多發(fā)”的貧困分布狀態(tài)將取代我們熟知的集中連片、帶狀和區(qū)域性，成為這個(gè)時(shí)代反貧困的常見特征。

2.反貧困行動(dòng)的推進(jìn)邏輯不是線性的，而是一個(gè)由三層結(jié)構(gòu)的“金字塔模型”。最底層是“生存背包”，由食物、衣著、住房、水（衛(wèi)生設(shè)施）、能源（通訊）等維系基本生存問題的七件東西構(gòu)成，重在解決生存問題;中間層是“發(fā)展背包”，由教育、健康和醫(yī)療保健三件東西組成，它們是提高窮人生活質(zhì)量和促進(jìn)持續(xù)脫貧的催化劑;最頂層則是社會(huì)保險(xiǎn)和體面生活能力構(gòu)成的“能力背包”。住房、健康和社會(huì)保險(xiǎn)分別是該層的核心構(gòu)件，它們對(duì)本層的反貧困起到“變數(shù)器”的作用，失去它該層的貧困將更為嚴(yán)重或加劇。也就是說反貧困有三個(gè)階梯：第一個(gè)階梯解決的是生存問題，第二個(gè)階梯解決的是發(fā)展問題，第三個(gè)階梯解決的是體面生活的能力問題。橫向維度推進(jìn)的程度代表該層“基本需求物”滿足的程度，表明反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度;縱向維度提升的層次代表了反貧困整體進(jìn)入的階梯和水平。隨著反貧困進(jìn)程的提升，金字塔階梯會(huì)變得越來越扁平，反貧困的“基本需求物”也會(huì)變得越來越少，反貧困的實(shí)現(xiàn)度就會(huì)越來越高，共同富裕的目標(biāo)就越發(fā)接近。

3.后小康時(shí)代農(nóng)村反貧困治理的制度體系是一個(gè)六大模塊組成的問題導(dǎo)向式的閉環(huán)“6W反貧困制度體系”。它們以貧困識(shí)別為設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，遞連反貧困主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、資金供給渠道的拓展、反貧困維度的精準(zhǔn)、評(píng)估方式的創(chuàng)新，到最終架設(shè)反貧困知識(shí)和技能的國際產(chǎn)出體系為終點(diǎn)，為人類反貧困提供中國治理方案和智慧。

（二）待研指向

后小康的相對(duì)貧困者將包括2020年前在現(xiàn)行農(nóng)村貧困線周圍的絕對(duì)貧困者、部分返貧者、城市貧困者和新貧困人群，比以往的農(nóng)村絕對(duì)貧困更加復(fù)雜、隱蔽和深層及多元。雖然本文提出了一個(gè)相對(duì)完整的制度體系和建設(shè)措施，但對(duì)15年的后小康反貧困歷程來看，才剛剛起步，待研的重大理論和實(shí)踐問題依然不少。而以下問題應(yīng)作優(yōu)先聚焦點(diǎn)，以為國家層面制定2021-2030年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要作理論準(zhǔn)備：

1.相對(duì)貧困的識(shí)別機(jī)制研究。貧困識(shí)別是反貧困的基礎(chǔ)和前提，相對(duì)貧困的識(shí)別，雖然在國際上已經(jīng)有非常成熟的理論和方法，但對(duì)于中國這樣一個(gè)地域遼闊、發(fā)展多元、收入分配差異明顯的發(fā)展中大國，無論在理論、方法還是技術(shù)上都面臨諸多重大的挑戰(zhàn)。新的貧困識(shí)別機(jī)制至少應(yīng)將以下三項(xiàng)內(nèi)容列入考量的范圍：一是貧困識(shí)別單位如何確定。關(guān)鍵是識(shí)別導(dǎo)向的選擇，使用國際流行的“家庭中心”導(dǎo)向，還是沿襲現(xiàn)在的“人口區(qū)域”導(dǎo)向，或采用“收入/消費(fèi)中心”導(dǎo)向，甚至是“區(qū)域多維中心”導(dǎo)向，它涉及到統(tǒng)計(jì)體系的調(diào)整和改革問題;二是如何選擇相對(duì)貧困的參考子群，它關(guān)乎不同貧困線的門檻;三是怎樣將相對(duì)貧困的多維需求納入貧困線的制定中，確立科學(xué)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

2.匹配后小康時(shí)代反貧困推進(jìn)維度的體系化政策研究。后小康時(shí)代的教育、健康和醫(yī)療保健是反貧困推進(jìn)第一階段的三大維度。但每個(gè)維度針對(duì)貧困人群和非貧困人群的需求如何進(jìn)行設(shè)計(jì)和整合，形成前瞻性、體系化和制度化的政策還是一個(gè)亟待解決的問題。比如，教育維度就涉及兩方面的問題：一是教育維度對(duì)新的反貧困內(nèi)容和形式的界定，主要抓手和考核形式的確定;二是在抓提升全民族整體教育水平的同時(shí)，在“十四五”期間如何能夠?qū)⒇毨巳旱恼w受教育年限提高到高中畢業(yè)水平，并建立“產(chǎn)業(yè)+職業(yè)”技能為中心的體面就業(yè)機(jī)制和保障體系，并成為地方政府的常態(tài)工作任務(wù)，還是一個(gè)待研問題。

3.相對(duì)貧困評(píng)估制度的指標(biāo)體系研究。使用第三方評(píng)估對(duì)反貧困績效進(jìn)行評(píng)估在國際上是無爭議的問題，問題的關(guān)鍵在于選擇了適合國情的評(píng)估導(dǎo)向、確定了評(píng)估工具之后，如何設(shè)計(jì)每種評(píng)估制度的指標(biāo)體系。如前所述，使用國際上評(píng)估發(fā)展項(xiàng)目新工具——社會(huì)影響評(píng)估，能夠從更寬的社會(huì)視角和多個(gè)利益相關(guān)者角度評(píng)估反貧困的績效，全面考核政策目標(biāo)，建立動(dòng)態(tài)政策修正機(jī)制。目標(biāo)是建立“前攝→狀態(tài)→反映”三段式有中國特色反貧困績效的社會(huì)影響評(píng)估體系。在后小康時(shí)代的反貧困績效評(píng)估宜采用以“前攝”導(dǎo)向和“結(jié)果”導(dǎo)向?yàn)橹攸c(diǎn)的“抓兩頭、帶中間”三段式評(píng)估設(shè)計(jì)，以把好政策“入口關(guān)”，守住政策“出口關(guān)”。但分階段的“前攝式”、“狀態(tài)式”和“反映式”反貧困績效的社會(huì)影響評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建和實(shí)施，還有很多路要走。

（責(zé)任編輯：曉亮）