基于成本—效益分析法的全球“糖稅”政策透析

王文君 吳弘巧 康蘋 曾逸艷

[摘 要]2000年以來，健康問題尤其是肥胖問題成為世界各國關(guān)注的焦點。作為肥胖的元兇之一，許多國家主張通過征稅的手段對糖的消費進行控制。截至2018年，全球已有50個國家和地區(qū)實行了“糖稅”制度。文章通過對國外現(xiàn)存有關(guān)“糖稅”的研究成果以及已經(jīng)開征“糖稅”的各國相關(guān)文本內(nèi)容的研究，基于成本—效益分析法，分別從成本和效益角度對目前各國的“糖稅”政策效果進行分析，并最終基于健康角度對成本和效益進行對比，得出“糖稅”政策的實施雖然會產(chǎn)生一定的成本，但在促進世界人民健康、減少相關(guān)慢性疾病方面發(fā)揮著積極作用的結(jié)論。

[關(guān)鍵詞]“糖稅”;含糖飲料;成本效益;肥胖;健康

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.019

1 引言

稅收作為一種非常重要的政策工具，是政府公共財政最主要的收入形式和來源?！疤嵌悺弊鳛槎愂盏囊活悾侵笇μ羌昂钱a(chǎn)品按照一定的稅率進行征稅。對糖征稅，除了增加財政收入以外，也跟伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們的健康問題受到政府高度關(guān)注有關(guān)。眾多研究表明，糖的攝入過量是導(dǎo)致許多慢性疾病的罪魁禍?zhǔn)字弧?018年世界衛(wèi)生數(shù)據(jù)顯示，由于肥胖導(dǎo)致的二型糖尿病、心血管疾病、高血壓、高脂血癥等非傳染性疾病已成為導(dǎo)致死亡人口增加的重要原因。世界衛(wèi)生組織曾基于此提出倡議：對含糖飲料實施有效稅收。

2 全球“糖稅”實施現(xiàn)狀

第二次世界大戰(zhàn)后，世界進入以和平和發(fā)展為兩大主題的歷史階段，積極關(guān)注國民的健康問題成為大勢所趨。20世紀(jì)以來，國外對于“糖稅”的相關(guān)研究如井噴式增長，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，有關(guān)“糖稅”的研究文獻已經(jīng)突破35000余篇。

各國學(xué)者圍繞“糖稅”政策的多個方面進行了深入研究，主要包括“糖稅”政策實施的可行性分析、“糖稅”的征稅范圍、稅率的制定、政策的影響等。據(jù)世界癌癥研究基金會統(tǒng)計，截至2018年，全球先后已有50個國家和地區(qū)開征“糖稅”，但不同的國家對“糖稅”的定義并不相同，征稅對象以及稅制也都存在顯著差異，如智利主要針對添加著色劑、香料或甜味劑的非酒精飲料征稅，對每100毫升（或同等比例）含糖量為6.25克或以上的飲料，稅率從13%提高到18%;墨西哥對生產(chǎn)商征收的1L/1 比索（相當(dāng)于增加10%）的SSB（Sugar-Sweetened Beverages）消費稅;美國加利福尼亞州伯克利市對含糖飲料實行了每盎司1美分的SSB特別消費稅。

3 對“糖稅”政策的效益分析

3.1 經(jīng)濟效益

第一，“糖稅”可以增加政府的財政收入?！疤嵌悺北旧碜鳛槎惙N之一，首先會給國家?guī)碡斦杖搿Ｔ谠S多已經(jīng)實施了“糖稅”政策的國家，因征收“糖稅”所帶來的稅收收入已經(jīng)非常顯著，另有各國學(xué)者通過搭建稅收模型的方法對“糖稅”所帶來的稅收收入進行了預(yù)測。

澳大利亞研究所Grattan的模型顯示，根據(jù)稅收種類和稅率，SSB稅收每年將產(chǎn)生4億～5.5億美元的收入，其收入估計與英國議會預(yù)算辦公室和Veerman等人建立的征收20%的從價稅所產(chǎn)生的收入模型一致[1]。在美國的另一項研究中也預(yù)測對含糖飲料征收每盎司1美分的國家稅，僅第一年就能籌集149億美元。州一級的稅收也將產(chǎn)生可觀的收入，例如，佛羅里達州9.28億美元，紐約州9.37億美元，得克薩斯州12億美元，加利福尼亞州18億美元[2]。也曾有學(xué)者對南非“糖稅”政策產(chǎn)生的稅收收益作出預(yù)測：“在未來20年里，政府將每年增加60億扎拉（4.5億美元）的稅收收入?！毙傺览鴮SB、能量飲料和高熱量食品征稅，這些稅收在2013年產(chǎn)生了約6150萬歐元。

第二，“糖稅”可以減少因非傳染性疾病產(chǎn)生的醫(yī)療支出。近十年以來，因攝入過量糖分而導(dǎo)致的肥胖、糖尿病、齲齒等疾病每年給各國帶來了巨大的經(jīng)濟損失，眾多國家實施“糖稅”的主要目的在于減少慢性病的危害。PWC曾于2015年發(fā)布報告稱：2011—2012年，澳大利亞因肥胖而承擔(dān)的費用總成本為86億美元，包括了政府和個人承擔(dān)的成本。同期，成人肥胖給英聯(lián)邦政府造成了60.6億美元的直接和間接成本。在美國，成年人因肥胖而增加的醫(yī)療費用高達2097億美元，占全部醫(yī)療費用支出的21%。除此之外，美國糖尿病協(xié)會發(fā)現(xiàn)，與糖尿病相關(guān)的醫(yī)療費用自2007年以來增加了40%以上，2017年躍升至3270億美元（其中包括2370億美元的直接醫(yī)療費用和因生產(chǎn)率下降帶來的900億美元損失），美國1/4的醫(yī)療開支都用于糖尿病的治療[3]。

而眾多研究表明，“糖稅”政策通過以稅收的方式來控制國民對糖分的消費行為，可以有效減少肥胖、二型糖尿病、齲齒等慢性病的發(fā)生率，從而降低相關(guān)疾病的醫(yī)療開支。2015年，澳大利亞的相關(guān)研究人員開發(fā)Ceri-Obesity模型的統(tǒng)計建模方法，該模型預(yù)測在2017年“糖稅”政策的實施將會減少17.33億澳元的醫(yī)療成本。美國學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，基于現(xiàn)有的SSB稅，其產(chǎn)生的效果在降低肥胖癥和糖尿病的發(fā)病率的同時，意味著美國未來十年可能節(jié)省171億美元的成本[4]。南非的“糖稅”研究中也提到：在牙科護理開支方面，這項措施共節(jié)省1.5901億元，在未來20年里，10%的SSB增稅將在20年內(nèi)為南非節(jié)省20億南非蘭特（1.4億美元）的醫(yī)療補貼[5]。

需要說明的是，盡管肥胖、二型糖尿病、齲齒等疾病的病例增多以及醫(yī)療開支的增加原因不僅僅在于“糖分”的攝入過量，但已有大量證據(jù)表明，糖的確是罪魁禍?zhǔn)字弧?/p>

3.2 社會效益

“糖稅”可以減少因肥胖引發(fā)的相關(guān)疾病及其健康危害。采用“控糖限糖”的稅收手段對國民的健康飲食進行指導(dǎo)，不僅對減少經(jīng)濟損失具有重大意義，更重要的是對國民健康水平的提升產(chǎn)生了積極作用。根據(jù)世界衛(wèi)生統(tǒng)計報告顯示：2016年，估計有4100萬人死于慢性疾病，占總死亡人數(shù)的71%。其中心血管疾病死亡人數(shù)1790萬，占比44%;死于癌癥人數(shù)900萬，占比22%;死于糖尿病人數(shù)160萬，占比4%[6]。而肥胖則是引起心臟病、糖尿病、癌癥以及心血管疾病的原因之一。

目前，全球肥胖形勢嚴(yán)峻，WHO呼吁通過控糖來改善肥胖的健康問題。通過設(shè)置“糖稅”的經(jīng)濟手段來應(yīng)對市場失靈，正確引導(dǎo)國民的消費行為，對于改善因糖分?jǐn)z入過量而導(dǎo)致的肥胖具有重要意義。

有人估算了澳大利亞20%的“糖稅”對健康的益處，研究結(jié)果顯示，半調(diào)整壽命年（HALYs）隨著BMI的降低而增加，這說明“糖稅”的確降低了肥胖的患病率。

菲律賓的一項研究結(jié)果顯示通過實施“糖稅”，可以避免5913例二型糖尿病、10339例缺血性心臟病、7950例中風(fēng)的相關(guān)死亡病例。

美國對SSB征收20%“糖稅”潛在影響的研究預(yù)測出一個中間估值是成年人的平均體重將會在第一年減少0.97千克，從而減少2.6%～5%的超重以及3%的肥胖。這項稅收還將使美國的肥胖癥患病率降低1.5%，糖尿病發(fā)病率降低2.6%。

英國一項研究也估計，對含糖飲料征收20%的稅將使英國成年人的肥胖人數(shù)減少1.3%（18萬），超重人數(shù)減少0.9%（28.5萬）。收入為1/3（最低收入）、2/3和3/3（最高收入）的人群的肥胖患病率預(yù)計分別下降1.3%（0.3%～2.0%）、0.9%（0.1%～1.6%）和2.1%（1.3%～2.9%）[7]。

4 對“糖稅”政策的成本分析

4.1 政府成本

對于政府來說，“糖稅”政策從政府的調(diào)研、制定、出臺到落地實施各個環(huán)節(jié)，必然會產(chǎn)生巨額的稅收成本，從各國對于稅收制度的深入研究成果以及從不少國家已經(jīng)實施的“糖稅”產(chǎn)生的現(xiàn)實數(shù)據(jù)中，筆者收集了大量有關(guān)“糖稅”的制定帶來的成本數(shù)據(jù)。

澳大利亞對含糖飲料進行建模的成本—效益分析研究中，對涵蓋了與稅收相關(guān)的執(zhí)行、管理和合規(guī)，通過立法的成本進行了統(tǒng)計，總共需要花費大約1.2億美元。

在美國，Longet等人估計，每盎司0.01美元的全國SSB稅將使美國政府在第一年就花費5100萬美元，在10年的實施過程中，將總共花費4.3億美元[8]。迪肯大學(xué)對致力于解決澳大利亞肥胖問題的政策進行的分析表明，政府對含糖飲料征收健康稅的實施成本極低，約合118萬美元[9]。

南非的研究表示對糖征收20%的“蛀牙稅”，會產(chǎn)生3730萬美元的行政成本。

總的來說，政府作為國家政策實施的主體，任何稅收政策的落地實施必然會產(chǎn)生政府的行政、人力等一系列成本，但無論是從經(jīng)濟角度還是社會角度，因“糖稅”付出的成本遠遠低于其帶來的經(jīng)濟效益和社會效益。這一點，筆者將在后文中詳細闡述。

4.2 企業(yè)成本

在“糖稅”政策實施過程中，很大程度上的推行阻力來源于企業(yè)。這是因為“糖稅”給企業(yè)帶來的挑戰(zhàn)和壓力是最為直觀而明顯的。對于企業(yè)來說，其中最大的影響就是生產(chǎn)成本的增加以及消費者購買量的下降帶來的經(jīng)濟利潤的減少。

當(dāng)企業(yè)選擇為維持現(xiàn)有產(chǎn)品銷售量以獲取市場份額的手段時，就不得不自我消化由含糖產(chǎn)品帶來的稅收，但絕大多數(shù)的企業(yè)都會選擇將稅收轉(zhuǎn)移到消費者身上，這必然會帶來銷售量的下降（這也正是“糖稅”制度用以健康保護存在的意義）。許多研究試圖估計稅收對SSB消費的影響。對SSB稅影響的研究估計，SSB的價格彈性在-0.8～-1.26，意味著價格上漲10%將導(dǎo)致消費下降8%～12.6%。墨西哥的一項研究證明，對含糖飲料征收消費稅可以減少含糖飲料的消費，如2014年（稅收實施的第一年）減少了6%，2015年銷售總額下降10%，低收入家庭、居住在城市地區(qū)的居民和有子女的家庭的消費下降幅度更大。一項針對美國加州伯克利市低收入社區(qū)居民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在征收含糖飲料稅之后的幾個月里，含糖飲料的消費量下降了21%，銷售額下降了9.6%。

另外，為有效規(guī)避“糖稅”制度帶來的額外生產(chǎn)成本，企業(yè)不得不在短時間內(nèi)重新研制新產(chǎn)品以減少含糖量從而降低稅費，這就意味著企業(yè)需要投入大量的研發(fā)、人力、時間等成本。南非的研究者利用動態(tài)CGE模型，預(yù)測出“糖稅”政策實施之后，SSB部門的產(chǎn)出分別顯著下降20.5%、22.0%和24.7%，同時提到隨著稅收增加，SSB消費下降，勞動力市場的變化也可以預(yù)見。在這方面，SSB產(chǎn)品部門的裁員可能會增加22.5%（約3306人）。由于SSB消費的減少，與SSB產(chǎn)品及其整個價值鏈直接相關(guān)的就業(yè)會繼續(xù)下降。

4.3 消費者成本

“糖稅”給消費者帶來的成本，主要可以分為兩個方面，即精神成本和物質(zhì)成本。

在物質(zhì)成本方面，作為“糖稅”政策的直接作用者，稅收導(dǎo)致生產(chǎn)者生產(chǎn)成本的增加，從而轉(zhuǎn)移到消費者身上，必然會給消費者帶來購買成本的增加，迫使消費者以更高的價格購買含糖產(chǎn)品或放棄購買，曾經(jīng)有過相關(guān)研究結(jié)果證明所有的SSB稅都轉(zhuǎn)嫁給了消費者。然而，也正是借助這一機制，“糖稅”才得以發(fā)揮“控糖限糖”的公共衛(wèi)生效益。

在精神成本方面，“糖稅”可能影響個人的選擇自由。糖可以帶來精神上的愉悅和放松類，人對“糖”的渴望根植于謀求生存的天性，是人類在長期進化過程中自然選擇的結(jié)果。國內(nèi)有學(xué)者分析：很多人吃糖過量不是不知糖的危害，而是有自己的權(quán)衡：寧要短期的愉悅，不妨犧牲長期的健康[10]。政府通過“糖稅”政策強行干涉人們的自我選擇，也可以說是給個人帶來了“精神成本”。

5 結(jié)論

從各國“糖稅”政策出臺至今，對于“糖稅”政策的爭論始終存在。稅收帶給生產(chǎn)者和消費者額外的負擔(dān)，對消費者“幸福感”的打壓等多個方面的影響難免會遭到相關(guān)群體的反感，但在促進群體健康、減少慢性疾病的數(shù)量、增加國家稅收、減少醫(yī)療開支等方面產(chǎn)生了積極作用。

總的來說，盡管“糖稅”政策的出臺過程中會產(chǎn)生一定的成本，但基于健康的問題界定角度，其產(chǎn)生的效益是遠遠大于花費的成本的。

目前，已經(jīng)實施了“糖稅”政策的國家大多數(shù)都獲得了成功，部分（例如丹麥）失敗。其失敗受到多方面因素的影響，例如稅率的設(shè)置、征稅的對象和范圍，以及征稅地之外的市場的影響等。各國的“糖稅”制度也正在逐漸完善和發(fā)展的過程中，如何通過完善“糖稅”體制從而有效發(fā)揮“糖稅”在減少相關(guān)疾病以及促進國民健康方面發(fā)揮重要作用，需要更多的探索和總結(jié)。

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