中央銀行會(huì)擴(kuò)權(quán)嗎？

何治民

繼商業(yè)銀行法發(fā)布修訂意見稿后，10月23日，中國(guó)人民銀行法也迎來(lái)了修訂，離上次2003年修訂已經(jīng)過(guò)去了17年。

央行職權(quán)調(diào)整是此次央行法修訂的焦點(diǎn)。事實(shí)上，與國(guó)際其他央行相比，我國(guó)央行“擴(kuò)權(quán)”姍姍來(lái)遲。自2008年金融危機(jī)后，各國(guó)都在調(diào)整央行職能，加強(qiáng)逆周期管理來(lái)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這是國(guó)際金融監(jiān)管改革的標(biāo)配和趨勢(shì)，也是此次央行法修訂的國(guó)際背景。

將目光轉(zhuǎn)回國(guó)內(nèi)，過(guò)去10余年，跟隨經(jīng)高速發(fā)展步伐，我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展迅速，金融創(chuàng)新讓混業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和主體涌現(xiàn)，現(xiàn)有的法律和監(jiān)管框架已無(wú)法防范和監(jiān)控金融發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，金融改革呼之欲出。

不難看出，無(wú)論是國(guó)際金融監(jiān)管的趨勢(shì)，還是當(dāng)下我國(guó)金融創(chuàng)新對(duì)監(jiān)管的需求，都在呼喚金融監(jiān)管改革，從銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并為銀保監(jiān)會(huì)，“一行三會(huì)”調(diào)整為“一行兩會(huì)”，金融監(jiān)管格局調(diào)整早已開始，此次央行法大修，調(diào)整央行職權(quán)，算是金融監(jiān)管改革的必然之舉。

值得一提的是，今年是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，在這樣的背景下，央行法大修，似乎又有了新的寓意。

補(bǔ)齊“短板”

近幾年，從P2P、到私募、再到信托爆雷，大眾對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的感知直線飆升，業(yè)內(nèi)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)交叉感染的認(rèn)知也被顛覆。

欣慰的是，從2017年啟動(dòng)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，小到各類監(jiān)管政策陸續(xù)出臺(tái)，將影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等納入監(jiān)管，大到金融委、宏觀審慎局等組織成立，逐漸完善金融監(jiān)管框架，一場(chǎng)以防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)為要?jiǎng)?wù)的金融監(jiān)管改革正在發(fā)生。

疫情也沒能阻擋金融監(jiān)管深入的步伐。今年國(guó)內(nèi)疫情穩(wěn)定以來(lái)，私募新規(guī)、信托、金融控股公司、網(wǎng)絡(luò)小貸監(jiān)管新規(guī)等政策陸續(xù)出臺(tái)，大金融強(qiáng)監(jiān)管的趨勢(shì)十分明顯。

縱觀此次央行法的修訂內(nèi)容，有一個(gè)明顯的共同特征：將過(guò)往10余年特別是最近三年，成效好的監(jiān)管實(shí)踐和政策法律化、制度化，為日后常態(tài)化監(jiān)管提供法律依據(jù)。

如，貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱寫入央行法，這是對(duì)過(guò)往10年，央行宏觀調(diào)控格局調(diào)整的呼應(yīng)。央行的貨幣政策工具中，將原先的“確定中央銀行基準(zhǔn)利率”改為“確定中央銀行政策利率”，則是對(duì)過(guò)去央行創(chuàng)新的政策利率工具的肯定，也是對(duì)利率市場(chǎng)化趨勢(shì)的回歸。將金融控股集團(tuán)納入央行監(jiān)管，則是對(duì)今年9月份《金融控股公司管理辦法》的回應(yīng)等等，不勝枚舉。

此次，央行法修訂的核心莫過(guò)于將宏觀審慎政策框架寫入法律，央行法中明確列舉了央行宏觀審慎政策的7類工具，包含金融機(jī)構(gòu)杠桿率、貸款價(jià)值比、貸款收入比、風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重、同業(yè)資產(chǎn)（負(fù)債）比例要求以及大額風(fēng)險(xiǎn)敞口限制等資產(chǎn)管理要求；金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性覆蓋比例、凈穩(wěn)定融資比例等流動(dòng)性管理要求；風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等逆周期調(diào)節(jié)工具等等，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)和穿透式監(jiān)管。

宏觀審慎并非中國(guó)獨(dú)創(chuàng)，最早起源于英國(guó)的雙峰模式—宏觀審慎和貨幣政策，在2008年全球金融危機(jī)后，被國(guó)際上大多數(shù)央行采用。

今年國(guó)內(nèi)疫情穩(wěn)定以來(lái)，私募新規(guī)、信托、金融控股公司、網(wǎng)絡(luò)小貸監(jiān)管新規(guī)等政策陸續(xù)出臺(tái)，大金融強(qiáng)監(jiān)管的趨勢(shì)十分明顯。

2009年，中國(guó)在加入巴塞委員會(huì)，逐漸將宏觀審慎引入中國(guó)。宏觀審慎政策引入中國(guó)已有10年歷史，早在2016年，央行就已形成了宏觀審慎評(píng)估體系（MPA），次年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”也寫入相關(guān)的高級(jí)文件。

MPA體系，涵蓋資本和杠桿情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、流動(dòng)性、定價(jià)行為、資產(chǎn)質(zhì)量、外債風(fēng)險(xiǎn)和信貸政策執(zhí)行等7大方面，對(duì)比此次央行法確定的宏觀審慎政策的七大工具，顯然，這些政策工具既有對(duì)原有MPA體系指標(biāo)的繼承和肯定，但政策工具中的逆周期緩沖、系統(tǒng)重要性附加資本、動(dòng)態(tài)撥備和特定部門資本要求等已超過(guò)MPA的框架。

這意味著，未來(lái)商業(yè)銀行資本管理要面對(duì)銀保監(jiān)會(huì)和央行兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可見監(jiān)管之嚴(yán)。

值得一提的是，隨著宏觀審慎政策入央行法，意味著央行以貨幣政策和宏觀審慎的雙支柱框架也得到了法律的認(rèn)可，這是對(duì)過(guò)往10年，央行宏觀調(diào)控探索實(shí)踐的總結(jié)，也是當(dāng)下防范系統(tǒng)新金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。

因?yàn)?，與傳統(tǒng)貨幣政策以控制通貨膨脹、穩(wěn)定幣值為目標(biāo)的順周期調(diào)節(jié)方式不同，也有別于銀保監(jiān)會(huì)以資本監(jiān)管為核心的行業(yè)監(jiān)管，宏觀審慎監(jiān)管以逆周期調(diào)節(jié)來(lái)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，能避免傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范上的不足。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)監(jiān)管？

此次央行法將宏觀審慎職能賦予央行，其實(shí)是有跡可循的。

2017年7月，《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2017）》中，曾圍繞宏觀審慎職能的分配提出了三種宏觀審慎政策框架模式，即將宏觀審慎智能分別賦予央行、央行內(nèi)設(shè)的部門、央行之外的獨(dú)立部門三種方式，此次雙支柱入法，顯然傾向了第一種模式。

2019年年初，央行三定方案明確新設(shè)立宏觀審慎管理局，牽頭建立宏觀審慎政策框架和基本制度，此次又以法律形式再次確認(rèn)，無(wú)疑是在銀監(jiān)會(huì)微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，試圖補(bǔ)齊系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎監(jiān)管空白。

值得一提的是，宏觀審慎作為國(guó)際央行普遍采用的逆周期防范風(fēng)險(xiǎn)的方式，將它賦權(quán)給央行，也蘊(yùn)含著央行必然要擴(kuò)權(quán)來(lái)保證宏觀審慎發(fā)揮作用，而這一點(diǎn)，對(duì)當(dāng)下的中國(guó)金融的健康發(fā)展尤為關(guān)鍵。

粗略來(lái)看，此次央行法修訂，將央行的職權(quán)從原來(lái)的13項(xiàng)增加到19項(xiàng)，具體來(lái)看，此次擴(kuò)權(quán)有三個(gè)特點(diǎn)：

其一，擴(kuò)大監(jiān)管范圍，這在被監(jiān)管主體和具體業(yè)務(wù)監(jiān)管上都有體現(xiàn)。此次央行法將被監(jiān)管的銀行機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到政策性銀行、開發(fā)性銀行、農(nóng)村合作銀行等銀行機(jī)構(gòu)，還將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施納入監(jiān)管范疇，這顯然是宏觀審慎政策的應(yīng)有之義。

此外，交存準(zhǔn)備金的業(yè)務(wù)監(jiān)管范圍也在擴(kuò)大，未來(lái)，不僅銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，部分非銀行金融機(jī)構(gòu)都需要交存準(zhǔn)備金。

其二，增加履職機(jī)構(gòu)，確保央行職權(quán)實(shí)施。如，一方面，作為金融最高監(jiān)管決策機(jī)構(gòu)，金融委已在央行設(shè)立金融委辦公室，協(xié)調(diào)建立中央與地方金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)等協(xié)作機(jī)制，已運(yùn)行兩年多，此次央行法將其入法，還提到央行還將與金融委成員間建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，也提到央行還可以設(shè)立其他“履職平臺(tái)”，事實(shí)上這兩年央行已經(jīng)設(shè)立了存款保險(xiǎn)基金管理、成方金融科技等平臺(tái)，未來(lái)不排除隨著央行職權(quán)的實(shí)施，將有更多履職平臺(tái)的出現(xiàn)。

其三，增加監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管措施。這是此次央行擴(kuò)權(quán)的核心，不僅設(shè)立專門章節(jié)（第六章）賦予“央行監(jiān)督管理措施”，如檢查監(jiān)督權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)檢查措施、對(duì)金融控股公司和使用中央銀行資金機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置等內(nèi)容，還將監(jiān)管職權(quán)擴(kuò)大到對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股集團(tuán)等主體，也涉及了金融數(shù)據(jù)安全監(jiān)管、征信管理、消費(fèi)者保護(hù)等具體金融監(jiān)管業(yè)務(wù)，這意味著，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或?qū)谋O(jiān)管系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)開始，而近期金融委提出的要將“金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管”的法律基礎(chǔ)也在逐漸完善。

此外，此次央行法還賦予了央行擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案和制定審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)，這意味著，金融監(jiān)管的立法權(quán)掌握在央行手里，而不是“兩會(huì)”（銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)），牢牢抓住了金融監(jiān)管的牛鼻子。

從監(jiān)管對(duì)象、業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大，到責(zé)權(quán)和監(jiān)管平臺(tái)、監(jiān)管措施增加，不難看出，央行法為央行擴(kuò)權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)管提供了系統(tǒng)性法律支撐，背后深意不小。

新的信號(hào)

2008年金融危機(jī)以來(lái)，在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的影響時(shí)，各國(guó)央行的重要性得以提升。2008年金融危機(jī)后，特別是新冠疫情以來(lái)，以美國(guó)為首，讓中央銀行“更有作為”，更積極和頻繁地發(fā)揮貨幣政策對(duì)經(jīng)濟(jì)“調(diào)控”的意義，是一個(gè)普遍做法。這一趨勢(shì)是否會(huì)對(duì)中國(guó)有所影響？

過(guò)去10余年，中國(guó)金融監(jiān)管格局經(jīng)歷從“一行三會(huì)”到“一行兩會(huì)”的轉(zhuǎn)變，在此期間，央行通過(guò)《反洗錢法》《統(tǒng)計(jì)法》等法規(guī)，宏觀審慎局等組織擴(kuò)大自身監(jiān)管職權(quán)，增強(qiáng)央行金融監(jiān)管屬性，此次央行法大修，以法律的形式擴(kuò)大央行職權(quán)，也暗示著未來(lái)金融監(jiān)管的變革方向。

特別是新冠疫情以來(lái)，以美國(guó)為首，讓中央銀行“更有作為”，更積極和頻繁地發(fā)揮貨幣政策對(duì)經(jīng)濟(jì)“調(diào)控”的意義，是一個(gè)普遍做法。這一趨勢(shì)是否會(huì)對(duì)中國(guó)有所影響？

首先，“一行兩會(huì)”金融監(jiān)管格局分工更明確，聯(lián)動(dòng)來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管。傳統(tǒng)金融監(jiān)管由銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)承擔(dān)，如今，央行法顯然提升了央行在監(jiān)管格局中的地位。

一方面，央行掌握金融監(jiān)管的立法和金融基礎(chǔ)設(shè)施制度的制定，如此一來(lái)，銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)、其它金融監(jiān)管部門主要是具體執(zhí)行法規(guī)，實(shí)施功能、行業(yè)監(jiān)管。另一方面，央行直接對(duì)金融機(jī)構(gòu)，特別是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司的直接監(jiān)管的權(quán)力，相當(dāng)于央行主動(dòng)承擔(dān)了有可能觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管職責(zé)，符合宏觀審慎政策。

其次，未來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)將迎來(lái)“常態(tài)化”的強(qiáng)監(jiān)管。在防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)三年攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，相繼修訂商業(yè)銀行法和央行法，將過(guò)往對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和處置的措施和監(jiān)管行為法律化、制度化，為未來(lái)常態(tài)化的監(jiān)管提供法律依據(jù)。

再次，未來(lái)對(duì)金融創(chuàng)新監(jiān)管或?qū)⑹站o，監(jiān)管套利空間將大幅縮小。過(guò)去服務(wù)粗放型高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，出現(xiàn)不少監(jiān)管套利現(xiàn)象，也積累了金融風(fēng)險(xiǎn)，目前經(jīng)過(guò)三年金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)已逐步出清，大部分新金融也逐漸納入監(jiān)管范疇，近段時(shí)間定調(diào)金融創(chuàng)新與監(jiān)管的關(guān)系，更是有將“金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管”的趨勢(shì)。

值得注意的是，縱觀過(guò)往經(jīng)濟(jì)周期，每逢經(jīng)濟(jì)低谷，各國(guó)總會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)打開信貸水龍頭，讓央行扮演著經(jīng)濟(jì)低谷時(shí)期改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“固定引擎”角色，但這樣的負(fù)效應(yīng)也是顯而易見的—扭曲金融資源配置，使得資產(chǎn)價(jià)格無(wú)法反映實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真實(shí)情況。

隨著各國(guó)央行不約而同“擴(kuò)權(quán)”，央行既是信貸貨幣政策的執(zhí)行者，又是金融監(jiān)管的掌舵者，如何來(lái)牽制央行多年來(lái)形成的“放水”慣性和沖動(dòng)，讓金融更多地服務(wù)實(shí)體，這既考驗(yàn)金融改革的智慧，也需要供給側(cè)改革的持續(xù)深入。