論政府法律顧問在法治政府建設(shè)中的作用

徐正剛

山東光浩律師事務(wù)所，山東 青島 266400

人們對法治政府建設(shè)提出了更高的要求，政府在運(yùn)作時需要堅持依法行政的管理理念。法治政府是各級政府在工作時的重要內(nèi)容，不僅需要內(nèi)部工作人員不斷的提高法律意識，還需要外部具有強(qiáng)有力的法律力量作為支持。政府法律顧問是政府強(qiáng)有力的法律支持，是推進(jìn)政府依法行政的重要組成部分，不僅能夠保障政府的合法權(quán)益，還能夠積極配合政府機(jī)關(guān)進(jìn)行法治宣傳。目前我國的法治政府建設(shè)中依然存在定位不明確，政府法律顧問的工作內(nèi)容不明確等相關(guān)問題，所以在工作時要明確政府法律顧問的定位，在法治政府建設(shè)中發(fā)揮作用，應(yīng)不斷提出相應(yīng)合理化建議，來明確政府法律顧問的地位。

一、政府法律顧問的定位

（一）法治政府監(jiān)督的規(guī)約者

政府法律顧問在法治政府建設(shè)的過程中，不僅僅是享受政府服務(wù)的公民，也是專業(yè)從事法律的人員，在工作時需要對政府進(jìn)行法律的約束與監(jiān)督。政府作為公權(quán)力的主體，在行政時如果沒有相應(yīng)的法律支持，可能會越過法律的界限損害人們利益。政府法律顧問可以在政府行政時為管理人員提供更多的法律專業(yè)意見，利用法律對政府內(nèi)部的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與約束。在政府行使公權(quán)力時，政府法律顧問會對政策進(jìn)行專業(yè)的法律評估，避免政策危害人們的利益。在政府行政時，對工作人員的工作方式以及政策的行使情況進(jìn)行法律方面的監(jiān)督，這是政府社會監(jiān)督的體現(xiàn)。

（二）法治政府建設(shè)的參與者

政府法律顧問是與政府簽訂合同或者協(xié)議，在法律地位上政府法律顧問與政府是平等的，并不存在從屬關(guān)系。在法治政府的建設(shè)中政府法律顧問是政府的參與者，政府法律顧問對政府利用專業(yè)的知識對政府事務(wù)進(jìn)行參與和監(jiān)督。法律顧問對政府事務(wù)知情后進(jìn)行調(diào)查和分析，并且為政府的決策提供專業(yè)化的法律建議，在發(fā)現(xiàn)不合理的決策時要及時制止，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因為政府法律顧問與政府之間是契約關(guān)系，法律顧問對政府事務(wù)的干預(yù)要保持客觀，并且要承擔(dān)為政府提供意見的法律責(zé)任。

（三）法治政府的服務(wù)者

政府法律顧問是法治政府建設(shè)中的服務(wù)者，法律顧問是理性的法律人，與政府的法治建設(shè)有著共同目標(biāo)。政府法律顧問不僅要求具備專業(yè)的法律知識，還需要有著豐富的社會經(jīng)驗以及正確的社會價值觀。法治政府的建設(shè)是打造公平、公正、公開的政府，政府的法律顧問需結(jié)合自身社會實踐經(jīng)驗，為政府提供專業(yè)的法律服務(wù)，解決政府法治建設(shè)過程中存在的問題。

二、政府法律顧問在法治政府建設(shè)中的作用

（一）約束政府的公權(quán)力

政府法律顧問可以約束政府的公權(quán)力，若政府在行使公權(quán)力的過程中缺少法律的約束，在一定幾率下會損害基層人們的權(quán)利。法律中明確規(guī)定了，政府在行政的過程中需要內(nèi)部與外部的監(jiān)督，政府法律顧問是政府外部的法律監(jiān)督，可以利用法律方面的優(yōu)勢在政策咨詢時能提出工作內(nèi)容中不合理的部分，政府要對法律顧問的意見酌情及采納，這種監(jiān)督的方式不同于政府內(nèi)部的監(jiān)督，而是一種平等的監(jiān)督方式，這些都是法律顧問約束政府、監(jiān)督政府公權(quán)力的重要表現(xiàn)，降低了政府行政時的法律風(fēng)險、社會風(fēng)險。

（二）預(yù)防法律風(fēng)險

由于市場經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，各級政府會與市場合作，政府會向企業(yè)招標(biāo)，將各種公共事務(wù)通過外包的方式下放到企業(yè)或者是非政府組織等，從而減輕政府在公共建設(shè)領(lǐng)域的負(fù)擔(dān)，至此政府的社會關(guān)系也會更加復(fù)雜。在與不同組織合作時，就會產(chǎn)生不同的法律關(guān)系與法律行為，隨著各種新管理模式的出現(xiàn)，PPP、PPT與BOT管理模式與傳統(tǒng)的管理模式存在差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基層群眾以及公共組織合作時都會存在法律方面的危險，政府法律顧問會根據(jù)政府合作的主體，對即將出現(xiàn)的法律風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測，并且為政府的合作提供專業(yè)的法律建議，促進(jìn)了政府與各方面有效的合作。

（三）提供專業(yè)的法律建議

政府法律顧問在政府法制化建設(shè)中為政府提供專業(yè)法律建議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律顧問主要的工作內(nèi)容是預(yù)防政府行政時的法律風(fēng)險、監(jiān)督政府權(quán)力行使、為政府決策提供專業(yè)的建議。政府的法律顧問會對政府起草的文件、下發(fā)的公告進(jìn)行法律方面的審查以及修改，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下發(fā)到基層的公告和文件更加符合依法行政的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問在決策部門領(lǐng)導(dǎo)者制定決策時為其提供咨詢服務(wù)，幫助領(lǐng)導(dǎo)制定更加符合法治政府的決策。

（四）維護(hù)政府的法制環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層行政單位，在與企業(yè)、事業(yè)單位、公共組織、非政府組織合作、購買服務(wù)時都會產(chǎn)生不同的法律關(guān)系，出現(xiàn)利益之間的矛盾與糾紛。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與其他主體合作時，會與合作對象產(chǎn)生矛盾以及利益糾紛，涉及到民事訴訟，政府無論是原告還是被告，都會為了政府的形象使用合理的方式處理矛盾，在此過程中可能存在違反法律的情況，或者政府的利益受到損害。政府的法律顧問在發(fā)生政府與合作方發(fā)生民事訴訟后，利用法律知識保護(hù)政府的合法權(quán)益，避免政府工作人員處理糾紛時出現(xiàn)違法問題。

（五）配合政府法治宣傳

政府法律顧問還需要配合政府進(jìn)行法治工作的宣傳，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律顧問，基層政府的法治政府是推動法治社會的重要環(huán)節(jié)，群眾對法律的正確認(rèn)知，也影響了政府的法治建設(shè)。基層群眾對法律的認(rèn)知，會提升他們的法律觀念，這個過程需要政府顧問的輔助，在政府開展的普法工作宣傳時為群眾普及相應(yīng)的法律知識，在宣傳時為宣傳部門的工作人員提供法律案例以及法律的相關(guān)基礎(chǔ)知識。

三、政府法律顧問在法治政府建設(shè)時的建議

（一）完善政府法律顧問制度

政府法律顧問雖然積極地參與政府的事務(wù)中，為政府法治工作提供了有效的支持，但是政府顧問相關(guān)的法律制度仍然存在不完善之處。法治政府的建設(shè)需要根據(jù)相關(guān)的法律框架對政府顧問相關(guān)的法律制度進(jìn)行完善，例如，《律師法》的完善，將政府法律顧問相關(guān)條款進(jìn)行補(bǔ)充。其中應(yīng)該包括政府法律顧問的職責(zé)權(quán)限以及工作方式，政府與法律顧問簽訂合同時的細(xì)節(jié)問題，以及哪些政府事務(wù)是法律顧問不能參與的，這些細(xì)節(jié)的劃分為法治政府的建設(shè)提供良好的法律基礎(chǔ)。

（二）落實政府法律顧問制度的實施

政府法律顧問制度需要有效的落實，政府方面要保障法律顧問可以發(fā)揮作用，幫助政府內(nèi)部的事務(wù)按照正常的法律程序施行，在政府決策時要聽取法律顧問的意見，降低政府決策時的法律風(fēng)險。政府在聘請法律顧問時要篩選優(yōu)秀的專業(yè)法律人才，提升法律顧問制度質(zhì)量。

政府法律顧問要完善評審機(jī)制與薪酬機(jī)制，雖然法律顧問與政府在地位上是平等的，但政府需要對政府法律顧問進(jìn)行綜合的法律考察，了解法律顧問參與政府事務(wù)的次數(shù)、效果以及法律服務(wù)的態(tài)度和最終結(jié)果，將考察的結(jié)果作為是否續(xù)約的標(biāo)準(zhǔn)。政府需要完善激勵機(jī)制，針對工作失誤較多、服務(wù)意識較弱的法律顧問解聘或者降低薪酬。優(yōu)秀的法律顧問適當(dāng)?shù)奶岣咝劫Y報酬，并且給予表揚(yáng)，激發(fā)工作人員的積極性，樹立政府正面的形象，打造法治政府的形象。

四、總結(jié)

綜上所述，隨著法治政府的建設(shè)受到了越來越多的關(guān)注，政府法律顧問是法治政府建設(shè)中的重要內(nèi)容。政府法律顧問是法治政府建設(shè)中的參與者，對政府的公權(quán)力具有監(jiān)督作用，為政府決策與宣傳提供法律服務(wù)。政府法律顧問有助于政府維護(hù)法治環(huán)境，幫助政府進(jìn)行普法宣傳，預(yù)防政府決策中的法律風(fēng)險。在法治政府建設(shè)中要不斷完善關(guān)于政府法律顧問方面的內(nèi)容，政府制定完善的法律顧問制度，促進(jìn)法律顧問和法治政府建設(shè)。