農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)常見(jiàn)法律問(wèn)題研究

于偉贊

山東司法警官職業(yè)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014

十八大以來(lái)，黨中央對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村土地制度改革提出了一系列方針政策，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。2019年1月1日修訂實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)能及相互關(guān)系進(jìn)行了明確，確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位，對(duì)于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)具有重要意義。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

《農(nóng)村土地承包法》修訂之前，在法律上并不區(qū)分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此也不區(qū)分互換、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式，修訂之后的第二章第四節(jié)規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓?？梢钥闯?，轉(zhuǎn)讓和互換的對(duì)象是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不發(fā)生三權(quán)分置的問(wèn)題，因此本文探討的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不包括互換和轉(zhuǎn)讓。

我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包和出租是最常見(jiàn)的形式，二者在法律關(guān)系上沒(méi)有明顯區(qū)別。承包人將自己承包的土地通過(guò)轉(zhuǎn)包或租賃流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)，期限和條件由雙方協(xié)商，但是轉(zhuǎn)包或租賃期限不能超出承包戶(hù)對(duì)土地的承包期。采用這兩種方式流轉(zhuǎn)土地后，原土地承包關(guān)系不發(fā)生改變，土地所有權(quán)和承包權(quán)的主體沒(méi)有改變。承包方和發(fā)包方受承包合同的約束，經(jīng)營(yíng)者與承包方受流轉(zhuǎn)合同約束。入股是農(nóng)戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)為股權(quán)，聯(lián)合組成農(nóng)業(yè)合作社從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，承包農(nóng)戶(hù)入股只是為經(jīng)營(yíng)主體設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是移轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使“不論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”的政策目標(biāo)得以進(jìn)一步落實(shí)。①這種方式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不改變?cè)r(nóng)村土地承包關(guān)系，在合作解散時(shí)，農(nóng)民仍可收回承包地。在出租（轉(zhuǎn)包）和入股之外還有哪些其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并沒(méi)有具體的規(guī)定，各地都有一些成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可供參考，如長(zhǎng)沙的土地合作經(jīng)營(yíng)，成都的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者租賃等②，有利于對(duì)于推動(dòng)土地的高效流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中常見(jiàn)的法律問(wèn)題及對(duì)策

《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了土地承包合同及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的一般條款，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作為一種民事法律行為，雙方意思表示達(dá)成一致后，在流轉(zhuǎn)當(dāng)事人之間就會(huì)產(chǎn)生法律上的約束力。在實(shí)踐中不簽訂流轉(zhuǎn)合同、合同條款不規(guī)范、合同內(nèi)容不完備，權(quán)利與義務(wù)不明確等，增加了出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種法律行為，雙方之間不能僅靠口頭約定，應(yīng)簽訂書(shū)面合同，否則對(duì)于流入方利益的保護(hù)不利。

1998年9月，原告卞某取得6畝集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但未實(shí)際耕種，而是將其中的3畝承包地流轉(zhuǎn)給被告張某耕種，另3畝承包地流轉(zhuǎn)給馬某耕種，后馬某又將該3畝土地流轉(zhuǎn)給被告周某耕種至今。上述流轉(zhuǎn)均未訂立書(shū)面合同，亦未對(duì)原告的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行變更。2010年原告起訴張某和周某要求返還該6畝承包地使用權(quán)。起訴時(shí)該承包地已種植農(nóng)作物，收獲期在6月上旬。該案中兩被告雖實(shí)際耕種多年，但未取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，亦未有明確的流轉(zhuǎn)協(xié)議，其拒絕返還無(wú)法律依據(jù)。因兩被告已在承包地種植農(nóng)作物，返還承包地的履行期限應(yīng)為該農(nóng)作物收獲期屆滿(mǎn)至下一耕種期開(kāi)始前。

（二）合同約定要盡可能明確，登記、備案等手續(xù)盡可能的完善，避免不必要的糾紛，尤其對(duì)于土地被依法征收、征用、占用時(shí)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)問(wèn)題、違約責(zé)任等應(yīng)約定明確。

袁某與邢某簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換合同，約定邢某用承包地3畝與袁某園田地26壟互換，邢某用換得的園田地建造住宅。合同簽訂后，邢某在換得的26壟園田地上建造了住宅，袁某則耕種換得的3畝土地。后袁某與妻子劉某去世，其土地承包權(quán)由兒子袁甲取得并耕種至今?，F(xiàn)該3畝土地被征用，袁甲與邢某因補(bǔ)償款歸屬產(chǎn)生爭(zhēng)議。邢某認(rèn)為雙方的互換至今都沒(méi)有到村委會(huì)備案，亦未到縣級(jí)部門(mén)變更登記，足見(jiàn)雙方并沒(méi)有改變?cè)邪贤馑急硎?，雙方簽訂的土地互換協(xié)議沒(méi)有完成法律規(guī)定的要件，因而無(wú)效。法院認(rèn)為袁某與邢某均屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，雙方經(jīng)自愿協(xié)商簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換合同，合同不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效。雖然未辦理土地變更登記，但不影響互換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的效力?；Q后雙方原有的承包關(guān)系消滅，新的承包關(guān)系產(chǎn)生，因此被征用的3畝承包地應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)歸袁甲所有。

（三）合同雙方應(yīng)對(duì)合同的法律效力有充分的認(rèn)識(shí)，切實(shí)履行約定的權(quán)利義務(wù)，不能以民間做法對(duì)抗合同的法律效力。經(jīng)營(yíng)者及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律宣講。

2013年8月，李某與張某簽訂《農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》，約定將李某承包經(jīng)營(yíng)的7.5畝土地轉(zhuǎn)租于張某，租賃期限為20年，至2033年8月30日，并約定租金為220元/畝/年，每年8月30日前以現(xiàn)金的方式付清。2013年—2015年土地租賃費(fèi)都按時(shí)給付。之后張某未再支付土地租賃費(fèi)亦未耕種，因此李某未經(jīng)張某同意于2018年4月對(duì)土地進(jìn)行了復(fù)耕?，F(xiàn)李某要求張某支付違約金。法院認(rèn)為，張某不按時(shí)履行支付租金的義務(wù)，經(jīng)李某催告后仍一直未履行給付義務(wù)構(gòu)成違約。李某在未協(xié)商一致、也沒(méi)有明確通知張某解除合同的情況下，擅自將原出租的土地進(jìn)行耕種不是合法的權(quán)利救濟(jì)方式，亦構(gòu)成違約。雙方都違反合同的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。李某有關(guān)違約金的訴訟請(qǐng)求不能得到支持。

（四）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案，不經(jīng)備案而私下進(jìn)行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，會(huì)造成法律關(guān)系的不穩(wěn)定，增加法律風(fēng)險(xiǎn)。作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)加強(qiáng)法律、政策的宣傳，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書(shū)面的流轉(zhuǎn)合同，對(duì)于流轉(zhuǎn)期限超過(guò)五年的，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記。

2005年5月，曾某與村民委員會(huì)簽訂農(nóng)村土地承包合同，其中家庭承包土地8.3畝，承包期限2005年5月31日至2028年9月30日止，并辦理了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。2007年春，曾某與其女兒曾甲、女婿商乙協(xié)商，將此塊8.3畝承包地交由女兒、女婿租種，并將經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)一并轉(zhuǎn)交給商乙。2007年秋，商乙與劉某協(xié)商將此地塊轉(zhuǎn)讓由劉某耕種，并將曾某經(jīng)營(yíng)權(quán)證一并轉(zhuǎn)交。事后，劉某即在此地塊進(jìn)行糧食耕種，并領(lǐng)取了此地塊的糧食直補(bǔ)款。2012年1月，商乙去世。2015年7月，曾某以原由商乙租種的8.3畝地塊，未經(jīng)過(guò)其同意，私自轉(zhuǎn)讓給劉某無(wú)效，向法院提起訴訟。該案件先后經(jīng)歷了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓被確認(rèn)無(wú)效、劉某返還土地、曾乙向劉某返還轉(zhuǎn)讓款、曾某補(bǔ)償土地改造費(fèi)用，曾某、曾乙要求劉某支付2008年至2017年期間該訴爭(zhēng)土地的租金并返還在此期間的糧食直補(bǔ)款被駁回等多次處理。

（五）作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)包方，應(yīng)嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，不得單方收回土地，亦不得強(qiáng)制流轉(zhuǎn)或以未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織許可阻撓承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

劉某于1999年10月與村委會(huì)簽訂土地承包合同，劉某以家庭承包方式承包集體土地2塊，各2畝，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證予以確認(rèn)。2001年，劉某將其承包的一級(jí)地2畝出租給王某建設(shè)海產(chǎn)品加工廠(chǎng)，王某支付租金5000元。2004年，王某將租賃原告的土地及地上建筑物作價(jià)15000元轉(zhuǎn)讓給金某。2004年7月，金某與村委會(huì)簽訂加工廠(chǎng)用地合同，合同約定金某租賃該村土地2.7畝，每年租金2160元，使用期限為50年。金某按照合同約定向村委會(huì)交納租金并使用土地至今，劉某主張的2畝土地包括在該2.7畝土地中。劉某與村委會(huì)及金某就該2畝土地權(quán)屬及租金給付產(chǎn)生爭(zhēng)議。法院認(rèn)為，該案涉案土地尚在承包期內(nèi)，在未征得劉某許可前提下，村委會(huì)擅自與金某簽訂租賃合同，侵犯了劉某的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。村委會(huì)主張劉某將涉案土地出租給王某用于建設(shè)加工廠(chǎng)，改變了土地的性質(zhì)，其有權(quán)收回土地并重新與金某簽訂租賃合同。但本案中，村委會(huì)與金某簽訂租賃合同時(shí)，未以劉某違約使用土地為由將涉案土地收回，因此劉某與村委會(huì)的土地承包合同仍合法存續(xù)。

三、小結(jié)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，除了法律規(guī)定的完善、流轉(zhuǎn)手續(xù)的規(guī)范外，健全的配套制度也必不可少。對(duì)于因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的法律糾紛，應(yīng)依托各地公共法律服務(wù)平臺(tái)建立多元化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，如調(diào)解委員會(huì)參與糾紛解決、提高司法援助的比例等，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航。

注釋?zhuān)?/p>

①高圣平.論承包地流轉(zhuǎn)的法律表達(dá)——以我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的修改為中心[J].政治與法律，2018（8）.

②魯愛(ài)蓉.“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2018.