論高等院校的懲戒權(quán)問題及其完善

黃晨東

廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524000

由于目前我國法律中沒有明確提出“懲戒權(quán)”這一概念，故造成高等院校懲戒權(quán)在實(shí)際運(yùn)用中常常遇到很多問題。因此，如何在立法上規(guī)制高等院校行使懲戒權(quán)，成為當(dāng)前立法和司法實(shí)踐的法律問題。

一、高等院校懲戒權(quán)概述

（一）高等院校懲戒權(quán)的涵義

在目前的高等院校教育立法研究領(lǐng)域，沒有法律規(guī)定或具體的法言法語來直接表示對(duì)大學(xué)生的加負(fù)和懲罰，而是直接使用了處分或者是管理等其他概念來進(jìn)行代替，如我們現(xiàn)實(shí)中常見的警告、記過、留校察看、開除其學(xué)籍等。目前學(xué)者們對(duì)“懲戒”這一基本概念也沒有完全得出統(tǒng)一的解釋和結(jié)論，因此，尚未明確有一個(gè)被廣泛接受的“懲戒”的具體定義。本文的觀點(diǎn)認(rèn)為“高等院校懲戒權(quán)”的定義是指我國高等院校依據(jù)法律法規(guī)和其自行制定的校紀(jì)校規(guī)，為了有效維持高等院校的工作、學(xué)習(xí)、生活的秩序，對(duì)于違反特定法律規(guī)定和義務(wù)的大學(xué)生予以的負(fù)擔(dān)性、懲罰性的規(guī)定和措施[1]。

值得注意的是，本文中的懲戒權(quán)是被限定了范圍的，即高等院校與學(xué)生之間的懲戒關(guān)系。首先，行使懲戒權(quán)的主體是高等院校，即包括全日制大學(xué)、學(xué)院、職業(yè)技術(shù)學(xué)院等按照《教育法》規(guī)定的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和審批程序批準(zhǔn)設(shè)立的獨(dú)立法人組織，行使懲戒權(quán)的客體是高等院校行使教育管理權(quán)范圍內(nèi)的學(xué)生；其次，高等院校行使懲戒權(quán)的目的是為了教育和管理；再次，高等院校行使懲戒權(quán)的前提只能是其學(xué)生不遵守、違反學(xué)生義務(wù)或者未符合既定標(biāo)準(zhǔn)；最后，高等院校懲戒權(quán)是一種單方性行為，即高等院校根據(jù)法律賦予其的權(quán)利單方?jīng)Q定對(duì)學(xué)生實(shí)施懲罰的行為。

（二）高等院校懲戒權(quán)的法律性質(zhì)

1.高等院校的法律地位

在討論高等院校懲戒權(quán)的法律性質(zhì)之前，應(yīng)對(duì)懲戒權(quán)的行使主體——高等院校的法律主體地位進(jìn)行剖析，從而確定其行為的性質(zhì)。

首先，高等院校在我國民法領(lǐng)域基本上屬于非營利性的法人。其本身具有以下的特征：第一，高等院校事實(shí)上是事業(yè)單位，這個(gè)觀點(diǎn)毋庸置疑；第二，高等院校應(yīng)該是一個(gè)實(shí)際上具有平等的交易活動(dòng)性質(zhì)的社會(huì)組織，比如它可以和校內(nèi)的經(jīng)營商鋪簽訂合同，與其教學(xué)設(shè)備的供應(yīng)商經(jīng)營簽訂教學(xué)設(shè)備買賣合同等；第三，高等院校實(shí)際上具有其公益性，不可能存在非法盈利的特殊情況。因此，結(jié)合其本身的平等性和實(shí)際上的公益性，高等院校應(yīng)該是事實(shí)上的獨(dú)立的教育主體，具有完整法人資格。

其次，高等院校在某些特定的條件和情況下必須且應(yīng)當(dāng)享有懲戒權(quán)和具有主體資格。行政主體是指能以自己行政管理主體的名義依法獨(dú)立享有職權(quán)并對(duì)外進(jìn)行管理的組織。它類型主要分為有以下兩種：行政機(jī)關(guān)和依法律法規(guī)對(duì)外授權(quán)的其他行政管理組織。很顯然，高等院校因其不是國家行政機(jī)構(gòu)之構(gòu)成的主體和要素，所以它不是國家行政機(jī)關(guān)，而是依國家法律法規(guī)在某些特定方面對(duì)外授予其合法權(quán)力的行政管理組織。本文所要探討的懲戒權(quán)對(duì)象應(yīng)該是所有高等院校行使的懲戒權(quán)，該權(quán)的主體和行使者應(yīng)該是高等院校，排除了政府的介入這一情況。結(jié)合筆者上文的觀點(diǎn)所述，高等院校行政懲戒權(quán)的主體性質(zhì)應(yīng)該屬于行政法范疇。

2.公權(quán)力

首先，從高等院校法律的規(guī)定和政府授權(quán)教育行政部門的職責(zé)角度看，高等院校的學(xué)生懲戒權(quán)來自于政府的規(guī)定和授權(quán)，高等院校對(duì)依法行使的懲戒權(quán)力在性質(zhì)上實(shí)際是教育行政管理機(jī)關(guān)在高等教育工作中的一種權(quán)力轉(zhuǎn)移，因而高等院校具有一定的公權(quán)力。其次，高等院校和學(xué)生在其地位上也是不平等的，如高等院校依法管理、引導(dǎo)、規(guī)范著高等院校大學(xué)生的日常生活和其學(xué)習(xí)，高等院校是高等院校懲戒行為的直接發(fā)出者，而高等院校的大學(xué)生只能在本質(zhì)上是懲戒行為的接受者。再次，高等院校對(duì)于懲戒權(quán)的依法行使只能是其法律單方面的意思表示，具有強(qiáng)制性、單方性等特征，因而一般認(rèn)為高等院校懲戒權(quán)性質(zhì)屬于高等院校公權(quán)力的范疇[2]。

二、當(dāng)前高等院校懲戒權(quán)存在的主要問題

（一）目前我國相關(guān)法律知識(shí)體系不健全完善、規(guī)范籠統(tǒng)，可操作性差

立法是依法、守法、遵法的基本前提和重要標(biāo)準(zhǔn)，而高等院校懲戒權(quán)規(guī)制的首要問題是教育部和相關(guān)的高等教育法律法規(guī)不完善，即高等教育的法律體系仍然存在著較大的瑕疵和效力不足。

在對(duì)法律的規(guī)制和懲戒內(nèi)容的適用方面，我國關(guān)于對(duì)學(xué)生懲戒權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定過于概括、模糊。高等院校實(shí)施學(xué)生懲戒的內(nèi)容和依據(jù)是根據(jù)立法部門和國家教育部門制定的上位法律，因上位法往往規(guī)定較為籠統(tǒng)，因而各級(jí)政府和高等院校在制定和實(shí)施對(duì)學(xué)生的懲戒時(shí)往往生搬硬套地規(guī)定和引用相關(guān)法律，造成了高等院校與大學(xué)生間矛盾沖突不斷。矛盾具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)主要方面：其一，何時(shí)適用手段實(shí)施懲戒處罰行為的規(guī)定和表述過于概括或含糊。其二，適用何種手段實(shí)施懲戒處罰行為的規(guī)定和表述過于概括或含糊。如高等院校的校紀(jì)校規(guī)中大量地規(guī)定了“按規(guī)定”、“視情節(jié)”等這樣模糊、籠統(tǒng)的主觀規(guī)定和表示，缺乏具體的懲戒處罰細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，極易損害學(xué)生的合法權(quán)益。

（二）懲戒行為缺乏正當(dāng)程序

在《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中，雖明確規(guī)定了懲戒的程序，但從近些年高校與學(xué)生的訴訟來看，高等院校在行使懲戒權(quán)時(shí)缺乏正當(dāng)?shù)某绦?。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是高等院校在制定其校規(guī)校紀(jì)時(shí)，往往采用的制定模式是“立—發(fā)布”二元模式，缺乏相應(yīng)的民主性即征求相關(guān)利益者建議的環(huán)節(jié)，造成很多學(xué)生不知道該規(guī)定的存在。二是高等院校在行使懲戒權(quán)的依據(jù)和理由不充分。根據(jù)行政法正當(dāng)程序的原則，被處罰的學(xué)生有權(quán)知道學(xué)校處罰的依據(jù)和理由。然而，許多學(xué)校做出的處罰決定往往是“一紙空文”，沒有調(diào)查的事實(shí)、理由和依據(jù)，使學(xué)生被迫接受了處罰并且不給予學(xué)生申辯的機(jī)會(huì)，進(jìn)而激化了高校和學(xué)生之間的矛盾。

（三）救濟(jì)渠道不通暢

目前，我國高校對(duì)師生的合法權(quán)利和救濟(jì)的保障得不到政府和校方的高度重視，學(xué)生的訴求不能被有效解決。這種情況具體表現(xiàn)在高校師生權(quán)利救濟(jì)申訴的制度不逐步完善。雖然目前我國《教育法》第42條第4款明確規(guī)定了已經(jīng)接受教育者如不服從政府或?qū)W校依法給予的行政處分，可以向?qū)W?；蛘哂嘘P(guān)教育行政部門依法提出權(quán)利救濟(jì)，對(duì)于學(xué)校、教師涉嫌侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，可以依法提出權(quán)利救濟(jì)申訴或依法向法院提起訴訟。但在實(shí)際的情況下，許多高校大學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)申訴還沒有正式提出，就被高校的強(qiáng)勢(shì)政治地位或是高校以禁止學(xué)位證頒發(fā)為由的強(qiáng)力威脅所徹底壓倒，大學(xué)生的合法利益完全無法在訴訟中得到有效的保護(hù)。

三、高等院校懲戒制度的完善

（一）健全和完善有關(guān)懲戒法律體系

“法律無明文授權(quán)即無行政?！蔽覈叩仍盒Ｐ姓徒錂?quán)的具體設(shè)立和其行使都必須嚴(yán)格地受到國家相關(guān)法律的規(guī)制[3]。

首先，作為我國教育上位法的一項(xiàng)基本法律，應(yīng)明文規(guī)定高校行使立法和懲戒權(quán)的方式及其主體、權(quán)限及其范圍、程序等具體內(nèi)容，使得下位法“于法有據(jù)”，高?！坝诜ㄓ杏谩?。就如在關(guān)于學(xué)籍的管理方面，《教育法》第29條在其法律的層面明確賦予了我國高等院校在學(xué)籍登記管理的立法和懲戒實(shí)施權(quán)，高校對(duì)此規(guī)定實(shí)施的關(guān)于高等院校學(xué)籍登記管理方面的立法和懲戒實(shí)施行為就具有了其法律依據(jù)。

其次，從高校有關(guān)部門規(guī)章的法律授權(quán)角度而言，我國現(xiàn)行高校的懲戒權(quán)應(yīng)急管理規(guī)章存在法律授權(quán)的缺位，規(guī)章之間不協(xié)調(diào)的法律授權(quán)問題。高校的規(guī)章校規(guī)關(guān)于懲戒權(quán)應(yīng)急管理的相關(guān)規(guī)定不夠系統(tǒng)規(guī)范，具體規(guī)章制度落實(shí)不到位。切實(shí)解決這個(gè)法律授權(quán)問題需要在《教育法》、《高等教育法》等上位法基礎(chǔ)上，配套具體的規(guī)章制度，以形成一個(gè)上位法為規(guī)章制度基礎(chǔ)，下位法為配套的完整法律法規(guī)制度體系。

最后，高校教育部門作為特殊的教育行政管理主體，在其教育、管理方面應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的司法自治和管理權(quán)，其主管部門應(yīng)該在上位法的規(guī)定范圍內(nèi)可以對(duì)其進(jìn)行合法的規(guī)范性文件的審查和制定，在上位法明確規(guī)定的范圍內(nèi)可以制定其他相應(yīng)的文件。高校通過制定的學(xué)校理事會(huì)章程、自主組織制定的教師和學(xué)生違紀(jì)懲戒管理?xiàng)l例等校內(nèi)法律規(guī)范，對(duì)本校教師和學(xué)生的違紀(jì)行為、學(xué)位的授予和錄取條件應(yīng)當(dāng)予以規(guī)定和細(xì)化?？傊逃`紀(jì)懲戒權(quán)的設(shè)立和行使應(yīng)當(dāng)受到了法律、部門規(guī)章和其他校紀(jì)校規(guī)的嚴(yán)格保護(hù)和約束，高校教育部門不得違反或者脫離校內(nèi)法律自行采取任何創(chuàng)設(shè)教育懲罰權(quán)的措施，教育違紀(jì)懲戒權(quán)的設(shè)立和行使應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的法定性。

（二）懲戒程序正當(dāng)

程序正義猶如車之兩輪，其意義重大。高等院校任何一個(gè)懲戒性行為，都應(yīng)有調(diào)查、決定、通知、處理四個(gè)環(huán)節(jié)，高等院校不應(yīng)該局限于只公布一個(gè)決定，而應(yīng)該著眼于懲戒行為做出的全過程。因此，規(guī)范高等院校行使懲戒性行為的程序至關(guān)重要。

任何高等院校懲戒性行為的作出，必須要以發(fā)現(xiàn)學(xué)生不遵守、違反了學(xué)生的義務(wù)或者未履行符合既定法律和標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)事實(shí)和理由為其前提。高等院校在懲戒時(shí)首先應(yīng)該對(duì)學(xué)生的性質(zhì)、行為、影響等決定性因素開展調(diào)查，收集、保護(hù)了與懲戒有關(guān)的資料和證據(jù)；然后，由高校負(fù)責(zé)組織調(diào)查的部門和責(zé)任人形成了調(diào)查指導(dǎo)意見，必要時(shí)向高等院校領(lǐng)導(dǎo)人反映懲戒情況；接著，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及懲戒制度決定高等院校是否對(duì)學(xué)生予以實(shí)施懲戒，如果需及時(shí)實(shí)施懲戒，應(yīng)該將懲戒的結(jié)果以及事實(shí)、理由完整及時(shí)通知給懲戒的學(xué)生；最后是高等院校聽取了學(xué)生的申辯及其他建議，必要時(shí)應(yīng)該開展了聽證會(huì)，及時(shí)地調(diào)解和協(xié)助處理高?？赡芤驊徒涠l(fā)的矛盾和法律糾紛，防止高校和學(xué)生矛盾激化或?qū)е率聭B(tài)的擴(kuò)大。高等院校在行使懲戒權(quán)利的整個(gè)過程都應(yīng)及時(shí)、公開、透明地向高校全體師生公布懲戒信息，信息公開發(fā)布的基本原則、主體、內(nèi)容、時(shí)間、方式、法律責(zé)任等各個(gè)方面都應(yīng)有權(quán)制定相應(yīng)的規(guī)章制度和法律規(guī)定，信息公開也應(yīng)法制化、規(guī)范化、制度化[4]。

（三）拓展救濟(jì)渠道

當(dāng)今社會(huì)，有權(quán)必有相互救濟(jì)，沒有相互救濟(jì)的權(quán)利都可能是無法律意義的。我國高等院校教育部門應(yīng)認(rèn)真地聽取廣大學(xué)生的意見建議，拓寬多種學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制。其中最重要的一點(diǎn)就是建立和完善學(xué)生聽證制度和學(xué)生申訴制度。