“放管服”改革南通實(shí)踐與市域社會治理創(chuàng)新*

李淑華 周星星 宋 超

1.江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南通 226007；2.南通大學(xué)，江蘇 南通 226019

江蘇省南通市先后被列為相對集中行政許可權(quán)改革、綜合行政執(zhí)法體制改革和政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)三大國家級試點(diǎn)，為此分別探索形成了“一枚印章管審批、一支隊(duì)伍管執(zhí)法、一套標(biāo)準(zhǔn)管服務(wù)”的特色經(jīng)驗(yàn)。這些持續(xù)不斷探索的“放管服”改革創(chuàng)新，既實(shí)現(xiàn)了精簡放權(quán)，又強(qiáng)化了政府職能，也優(yōu)化了營商環(huán)境，激活了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能，為市域社會治理創(chuàng)新探索了新路途。

一、大力推進(jìn)“不見面審批”改革，努力打造“放管服”改革品牌

近年來，南通市從最大限度方便企業(yè)和群眾辦事角度出發(fā)，推行以“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”為主要內(nèi)容的“不見面審批”改革，加快形成“不見面審批、零缺陷服務(wù)、精準(zhǔn)化監(jiān)管”的南通“放管服”升級版。

（一）“網(wǎng)上辦”。南通市規(guī)定除非法律法規(guī)規(guī)定或保密要求以及暫不具備條件的事項(xiàng)，均按“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、全程公開、快遞送達(dá)、網(wǎng)端推送、無償代辦”方式進(jìn)行審批改革。目前為止全市94%的審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦理，最大限度保證了審批程序的便捷與高效，也有利于更好地接受社會監(jiān)督。

（二）“集中批”。南通作為首批相對集中行政許可權(quán)改革國家級試點(diǎn)，已經(jīng)取得了較為突出的業(yè)績，相關(guān)領(lǐng)域“一枚印章管審批”已經(jīng)成為江蘇樣板。2015年8月20日南通市行政審批局正式掛牌運(yùn)行以來，聚力改革，全力推進(jìn)，初步完成了由“分散審批、封閉管理、串聯(lián)運(yùn)行”向“相對集中、開放過程、并聯(lián)操作”的提檔升級，較好實(shí)現(xiàn)了從“管理”向“辦理”的轉(zhuǎn)變，探索形成了“一二三四五”①的試點(diǎn)模式。實(shí)現(xiàn)了行政審批局全市所有縣（市、區(qū)）的全覆蓋。行政審批效率較改革前提速60%以上。

（三）“聯(lián)合審”。在省政府辦公廳出臺的《關(guān)于全省推行企業(yè)投資項(xiàng)目多評合一的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于全省推行施工圖多圖聯(lián)審的指導(dǎo)意見》等文件指引下，南通市積極推動“網(wǎng)上聯(lián)合審圖”，2017年12月，“e聯(lián)易審”數(shù)字化聯(lián)合審圖系統(tǒng)上線試運(yùn)行，完成了施工項(xiàng)目多圖聯(lián)審材料遞轉(zhuǎn)——審圖——反饋——查詢的網(wǎng)上全程化，創(chuàng)新構(gòu)建了“一窗受理、聯(lián)合審圖、集成服務(wù)、綜合監(jiān)管”的數(shù)字化、“不見面”建設(shè)工程施工圖多圖聯(lián)審新模式。在“三圖聯(lián)審”基礎(chǔ)上，市建設(shè)局會同消防、民防等部門，就施工圖審查環(huán)節(jié)進(jìn)行進(jìn)一步整合，積極探索用“白圖”替代“藍(lán)圖”的數(shù)字化審圖新方式，通過“前臺窗口聯(lián)合、后臺數(shù)據(jù)整合”，努力實(shí)現(xiàn)數(shù)字化聯(lián)合審查新目標(biāo)。

（四）“區(qū)域評”。南通在環(huán)境影響評價、能源技術(shù)評價、安全評價等方面，探索開展區(qū)域綜合評估，解決了過去區(qū)域內(nèi)需要對每個獨(dú)立項(xiàng)目的分別重復(fù)交叉不當(dāng)評價。崇川區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成為首批試點(diǎn)集中區(qū)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、形成標(biāo)準(zhǔn)體系后，將在具備條件的省級以上開發(fā)園區(qū)復(fù)制推廣。同時還支持鼓勵各類開發(fā)園區(qū)土地勘測、地質(zhì)災(zāi)害、文物保護(hù)等事項(xiàng)實(shí)行區(qū)域綜合評估，這種綜合評價結(jié)果在本區(qū)域內(nèi)所有項(xiàng)目可以共享使用，既減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，又壓縮了評價時間，極大方便了企業(yè)的項(xiàng)目落地。

（五）“代辦制”。依托市、縣、鎮(zhèn)、村四級政務(wù)服務(wù)體系，打造項(xiàng)目全程代理代辦、民生保障全覆蓋代理的兩支專業(yè)代辦隊(duì)伍，規(guī)范服務(wù)流程，嚴(yán)格督查考核，為企業(yè)、群眾提供“一條龍”“保姆式”“全程化”代辦服務(wù)。將社區(qū)便民服務(wù)中心打造成服務(wù)群眾的主陣地，直接辦理與群眾密切相關(guān)的行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)，由全省率先推廣的持證上崗全科社工代辦無需專業(yè)技術(shù)要求及現(xiàn)場踏勘的服務(wù)事項(xiàng)，窗口辦事效率同比提高120%，辦件時限壓縮了70%以上。

（六）“不見面”。在全省率先出臺“不見面審批”改革實(shí)施方案，率先編制完成“不見面”和“見一次面”審批服務(wù)清單，截止2018年10月，梳理出市本級52個部門6類權(quán)力事項(xiàng)以子項(xiàng)統(tǒng)計(jì)有1758項(xiàng)，全程不見面的1554項(xiàng)，占88.4%，見一次面的204項(xiàng)，占11.6%。全面優(yōu)化“不見面審批”辦理平臺，積極推動市、縣兩級辦件過程信息與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)辦件數(shù)據(jù)實(shí)時交換。

二、優(yōu)化營商環(huán)境，基本實(shí)現(xiàn)“3550”改革目標(biāo)

南通市出臺《加快實(shí)現(xiàn)“3550”改革目標(biāo)的實(shí)施細(xì)則》，圍繞注冊開辦企業(yè)、施工許可審批、不動產(chǎn)交易登記等事關(guān)民眾與企業(yè)生存發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，按照“能簡則簡、能并則并、能快則快”的原則，最大限度地壓縮審批時限、優(yōu)化辦理流程、精簡申報材料、創(chuàng)新服務(wù)舉措，確保實(shí)現(xiàn)“開辦企業(yè)3個工作日內(nèi)、不動產(chǎn)登記5個工作日內(nèi)、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目施工許可50個工作日內(nèi)”完成的“3550”改革目標(biāo)。

（一）在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，全面深化“多證合一、證照聯(lián)辦”。全面落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)“多證合一”改革的指導(dǎo)意見》，最大限度“合”，創(chuàng)造條件“聯(lián)”。全面排查涉企證照事項(xiàng)，將信息采集、記載公示、管理備查等一般事項(xiàng)以及企業(yè)登記信息能夠滿足管理需要的事項(xiàng)，進(jìn)一步整合到營業(yè)執(zhí)照上，實(shí)現(xiàn)了工商注冊登記立等可取。針對企業(yè)申請開辦審批時出現(xiàn)的辦照相對容易而辦證較難和準(zhǔn)入相對容易而經(jīng)營較難的問題，將原來分散在工商、文廣、衛(wèi)生等多個部門的營業(yè)執(zhí)照和經(jīng)營許可證集中到行政審批局“證照聯(lián)辦”專窗進(jìn)行統(tǒng)一聯(lián)合辦理，實(shí)現(xiàn)了在該窗口所有材料同時收取、審批程序同步實(shí)施、審核以后證照同時發(fā)放。建立了“名稱自主申報、網(wǎng)上智能引導(dǎo)系統(tǒng)、網(wǎng)上掃描上傳系統(tǒng)、全程電子化登記系統(tǒng)、江蘇手機(jī)工商通、自助式辦照系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)平臺集群注冊系統(tǒng)、涉企事項(xiàng)的全程網(wǎng)上辦理系統(tǒng)”八種快捷登記模式，實(shí)現(xiàn)一窗收件、一窗發(fā)證、一表申請、檔案共享、信息互認(rèn)，企業(yè)名稱不再實(shí)行預(yù)先核準(zhǔn)，企業(yè)登記業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)當(dāng)日辦結(jié)，確?！?個工作日內(nèi)完成企業(yè)開辦”工作的常態(tài)化。

（二）在不動產(chǎn)登記領(lǐng)域，基本達(dá)成“一窗受理、集成服務(wù)”。按照業(yè)務(wù)類型，將窗口分為純登記、稅收+登記、交易+稅收+登記三種不同功能窗口，分別受理相應(yīng)業(yè)務(wù)。對涉及交易、稅收等不動產(chǎn)登記進(jìn)行流程變革，推行一窗受理、并聯(lián)運(yùn)行、快遞寄送。實(shí)行了不動產(chǎn)登記全過程“一窗受理、集成服務(wù)”。在實(shí)現(xiàn)全部不動產(chǎn)登記類型5個工作日辦結(jié)的基礎(chǔ)上，按照全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)督的不動產(chǎn)登記“四全”理念，根據(jù)自身?xiàng)l件和服務(wù)對象分布情況，合理增設(shè)不動產(chǎn)“一窗受理、集成服務(wù)”網(wǎng)點(diǎn)，延伸服務(wù)觸角，同城通辦。

（三）在投資建設(shè)領(lǐng)域，全面推行“集中審批，全程代辦”。充分放大集中高效審批優(yōu)勢，以江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)為契機(jī)，強(qiáng)化一窗受理、并聯(lián)審批，集成預(yù)審服務(wù)、聯(lián)合審圖、聯(lián)合評估、聯(lián)合踏勘等創(chuàng)新舉措，將原先18個環(huán)節(jié)整合為立項(xiàng)與方案審查同步、工程規(guī)劃許可與多專業(yè)施工圖聯(lián)合審查同步、施工準(zhǔn)備與施工許可審查同步三個階段，真正做到“一家牽頭、集中實(shí)施、限時辦結(jié)”，確保所有工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目施工許可均在50個工作日內(nèi)完成。依托江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，積極推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目全流程審批證照共享，印發(fā)《南通市區(qū)建設(shè)項(xiàng)目行政審批證照歸集引用操作規(guī)程（試行）》，為建設(shè)項(xiàng)目全流程證照共享提供了制度保障和切實(shí)可行的工作機(jī)制；積極建設(shè)“多規(guī)合一”平臺，建立完善“一窗辦理”“全程代辦”機(jī)制。

三、在不斷探索中實(shí)現(xiàn)市域社會治理創(chuàng)新

作為全省首批國家級相對集中行政許可權(quán)改革4個試點(diǎn)地區(qū)之一，南通行政審批制度改革起步早、基礎(chǔ)好、措施扎實(shí)，尤其是成為全國首家通過政務(wù)服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)評估驗(yàn)收單位，為探索地方政府社會治理新路徑奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，群眾滿意率始終保持在99.5%以上。

（一）加快標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)市域社會治理制度化

以“不見面審批”改革作為優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵舉措，加快推動“不見面審批”的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，以改革實(shí)效取信于企、取信于民。一是制定出臺《“不見面審批”標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化指引》，在事項(xiàng)、流程、時限、收費(fèi)、材料、責(zé)任等方面形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。二是規(guī)范市縣二級“不見面審批”事項(xiàng)清單。三是同步編制辦事指南，逐項(xiàng)明確事項(xiàng)名稱、辦事材料、辦理流程、辦理時限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)現(xiàn)不見面審批的方式等，形成統(tǒng)一的辦事指南體系。四是開展“不見面審批”改革效果評估考核，以評促改，推動改革取得實(shí)效。通過上述措施，推動“不見面審批”向縱深發(fā)展，進(jìn)一步提高審批效率、方便企業(yè)和群眾辦事。

（二）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，推動市域社會治理體制創(chuàng)新

經(jīng)過調(diào)研和思考，南通市決意大刀闊斧重構(gòu)頂層設(shè)計(jì)，在機(jī)制體制上集成創(chuàng)新，瞄準(zhǔn)群眾反映“一長四多”問題最突出的市場準(zhǔn)入和項(xiàng)目建設(shè)兩大領(lǐng)域，對原先涉及工商、稅務(wù)、發(fā)改、規(guī)劃等15個部門的53類117個審批事項(xiàng)進(jìn)行集中改革。一是在市場準(zhǔn)入方面，化“多”為“一”，實(shí)現(xiàn)一窗受理、一窗辦結(jié)、證照聯(lián)辦，設(shè)立登記時間壓縮到3個工作日以內(nèi)，申報材料僅需1套10份。二是在項(xiàng)目建設(shè)方面，構(gòu)建全流程高效審批模式，一般項(xiàng)目審批從立項(xiàng)到開工許可審批時限提速60%以上。三是在信息共享方面，建立行政審批與監(jiān)管共享信息庫，信息雙向推送、互聯(lián)互通，對監(jiān)管部門全部開放網(wǎng)絡(luò)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)審批監(jiān)管信息實(shí)時交互、無縫對接。

（三）不斷強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)市域社會治理高效化

簡化審批不代表放松監(jiān)管。南通市提出強(qiáng)化權(quán)責(zé)邊界、雙隨機(jī)抽查、信用監(jiān)管、線上線下互聯(lián)統(tǒng)一的事中事后監(jiān)管新模式。一是及時構(gòu)建覆蓋全市范圍的信用信息平臺，形成信用聯(lián)合懲戒機(jī)制；二是推動建立工商部門牽頭、有關(guān)部門共同參與的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管新體制；三是統(tǒng)籌開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制。加強(qiáng)市與縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的統(tǒng)籌集成，率先在城市管理、市場監(jiān)管等領(lǐng)域嘗試構(gòu)建地方綜合行政執(zhí)法體系，大力提升執(zhí)法效率和監(jiān)管水平。

注釋：

①即：一個主體（南通市行政審批局）實(shí)施審批、兩大領(lǐng)域（市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)）先行先試、三種機(jī)制（注冊登記一窗辦結(jié)、建設(shè)項(xiàng)目一站審批、審管信息一網(wǎng)互聯(lián)）保障運(yùn)行、四項(xiàng)舉措（減少審批主體、簡化審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化流轉(zhuǎn)機(jī)制、合并辦理流程）再造流程、五大協(xié)同體系（集約便民的審批服務(wù)體系、緊密銜接的審管聯(lián)動體系、縱橫協(xié)調(diào)的工作運(yùn)行體系、功能完善的信息網(wǎng)絡(luò)體系、監(jiān)管有力的中介服務(wù)評價體系）確保銜接.